I OSK 366/25

I OSK 366/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2231/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.151a § 1 i 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2231/24 w sprawie ze sprzeciwu T.N. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak DO.1.7614.500.2023.DL w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak DO.1.7614.500.2023.DL w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz T.N. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2231/24 oddalił sprzeciw T.N. (dalej "skarżący") od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak DO.1.7614.500.2023.DL w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. nr WS-IV.7533.1.847.2019.AG stwierdził, że dnia 1 stycznia 1999 r. Gmina M. nabyła z mocy prawa prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0050 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej KW nr [...], niestanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...], relacji [...] – [...], obecnie nr [...].
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak DO.1.7614.500.2023/DL Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister, przytaczając treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następuje zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności),
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia),
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania).
Odnosząc się do własności nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) był M.P.
Obecnie, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 28 września 2016 r., Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia własności z dnia 31 marca 2017 r. Rep. A nr [...], właścicielami przedmiotowej nieruchomości są K.N. i T.N., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Organ stwierdził więc, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.
Odnośnie kategorii drogi, w opinii Ministra, Wojewoda prawidłowo ustalił, że na podstawie uchwały nr XX/103/86 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, droga nr 17 w gminie [...] relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
Odnośnie do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 maja 2022 r. pod nr [...], zgodnie z którą działka nr [...] stanowi drogę.
Z treści sprawozdania technicznego z dnia 6 kwietnia 2022 r., które zostało dołączone do akt sprawy, wynika, że przebieg granicy na dzień 31 grudnia 1998 r. został ustalony w oparciu o dokumentację zawartą w operacie technicznym nr [...]. Dodatkowo z protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości wynika, że przebieg granicy na wysokości działki nr [...] został ustalony w oparciu o dokumentację zawartą w operacie technicznym nr [...] oraz nr [...]. A zatem geodeta ustalając stan na 1998 r. oparł się na dokumentach powstałych po tej dacie.
Pismem z dnia 29 września 2023 r., organ II instancji zwrócił się do geodety uprawnionego, z prośbą o wyjaśnienie, na podstawie jakich dokumentów został ustalony, na dzień 31 grudnia 1998 r., stan zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przedstawiony na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 maja 2022 r. pod nr [...]. Pomimo skutecznego doręczenia ww. pisma, do organu nie wypłynęła odpowiedź. Tym samym, wobec braku stosownych wyjaśnień geodety uprawnionego, organ II instancji nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.
Organ podniósł, że wykazanie spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy), ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/23). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, geodeta powinien był powołać się na źródła swoich ustaleń, na podstawie których ustalił przebieg granicy pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Stan zajęcia musi bowiem wynikać z takich dowodów i dokumentów, który w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowym fragmencie nieruchomości przed dniem 31 grudnia 1998 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2777/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2270/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 949/23).
W świetle powyższego, na podstawie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że przesłanka zajęcia nie została spełniona.
Odnośnie do przesłanki władania nieruchomością, organ II instancji wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:
- karta ewidencyjna nr [...] drogi relacji [...] - [...], z której wynika, iż w latach 1975 - 1979 długość i szerokość drogi nie zmieniła się;
- protokół z przesłuchania świadka J.S. z dnia 19 sierpnia 2022 r. - byłego pracownika Spółdzielni [...] w [...], zatrudnionego w latach 1976 - 2019 r. Z ww. protokołu wynika, iż droga nr [...] relacji [...] - [...] była objęta pracami specjalistycznymi wykonywanymi na zlecenie Urzędu Gminy [...] przez Spółdzielnię [...] w [...]. Prace te w dacie 31 grudnia 1998 r. obejmowały bieżącą naprawę szlaku, prace związane z utrzymaniem drogi m. in. żwirowanie, odśnieżanie, żużlowanie, utrzymywanie poboczy, skarp oraz rowów przydrożnych. Nawierzchnia przedmiotowej drogi była utrzymywana, wyrównywana, naprawiana i odśnieżana w zależności od potrzeb;
- oświadczenie Wójta Gminy [...], zawarte we wniosku z dnia 6 maja 2019 r., z którego wynika, że droga nr [...] była administrowana przez Urząd Gminy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez wykonywanie prac takich jak budowa, urządzenie i całoroczne utrzymanie, remonty, modernizacje, odśnieżanie.
Powyższe dokumenty potwierdzają sprawowanie władztwa publicznoprawnego na drodze gminnej nr [...] relacji [...] - [...]. Niemniej jednak nie można prawidłowo ocenić, czy władztwo było sprawowane także na działce nr [...] w sytuacji, gdy kwestia zakresu zajęcia pozostaje niewyjaśniona.
Organ odniósł się również do odwołania, wskazując że nabycie spornej nieruchomości przez obecnych właścicieli po 31 grudnia 1998 r. w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie ma też znaczenia, czy nieruchomość została nabyta w dobrej wierze. Kwestie te pozostają nieistotne dla oceny spełnienia przesłanek wskazanych ww. przepisie, które zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji uznał, że kwestia związana z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Zgodnie z zaleceniami Ministra, organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. pozyskać dokumenty, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na ww. gruncie w rzeczonej dacie w postaci np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym nie uległ zmianie w czasie późniejszym.
T.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na powyższe rozstrzygnięcie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji oddalił złożony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie kasacyjne Ministra Rozwoju i Technologii było trafne i uzasadnione. Sąd podzielił ocenę naruszenia szeregu norm k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podniósł również, że organ I instancji nie zebrał w toku postępowania wystarczającego materiału dowodowego, aby ustalić w pełni stan faktyczny sprawy. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem jednoznacznie, że całość działki [...] i [...] zajęta została pod drogę publiczną. Koniecznym stało się więc, zdaniem Sądu I instancji, sporządzenie przez geodetę uprawnionego mapy z adnotacją, iż przedstawia ona stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wyjaśnieniem, jakie dokumenty są źródłem tej wiedzy. Pomocne w ustaleniu stanu faktycznego może być również pozyskanie archiwalnych zdjęć lotniczych. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w ocenie Sądu, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ ustalenie stanu faktycznego odbyłoby się de facto jedynie przed organem II instancji.
Biorąc pod uwagę, że fakt sprawowania władztwa publicznego nad działką budził wątpliwości, zdaniem Sądu, należało udowodnić, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, że działka [...] znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że organ I instancji nie ustalił rzeczywistego stanu w sposób niesporny; przeciwnie nie mając pewności co do zajęcia całości nieruchomości pod drogę publiczną, nie mógł ustalić sprawowania władztwa nad całą działką. Dopiero po wyjaśnieniu ww. wskazanej przesłanki zajęcia pod drogę gminną, będzie można odnosić się do sprawowania przez gminę władztwa nad działką.
Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie jedynie przesłanka własności została przez organ I instancji prawidłowo wykazana. Sąd nie znalazł również w skardze argumentacji za utrzymaniem decyzji, a jedynie polemikę z uzasadnieniem decyzji Ministra. Sąd administracyjny nie jest jednak powołany do oceny stanu faktycznego występującego w sprawie, a jedynie do oceny prawidłowości realizacji tego zadania przez organy administracji publicznej, a w przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zarzucając naruszenie art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. ani nie przeanalizował możliwości jego przeprowadzenia. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie przez adwokata.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 P.p.s.a. - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).
O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 k.p.a. jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celowi, jakiemu powinny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych. Nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, k.p.a. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Zauważania wymaga, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (zob. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22 września 1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25 maja 1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; 29 marca 2006 r. II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14); winien być interpretowany właściwie.
Prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest determinowana prawem materialnym, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), gdyż przepis ten zakreśla procesowe obowiązki organu.
Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy, zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy należy wykazać istnienie przesłanek wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Zasadnie Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. następowało, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
W sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz K.N. oraz skarżącego – T.N., co potwierdza treść KW nr [...]. Istotnym jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione i udowodnione pozostałe przesłanki, tj. 1. zajecie nieruchomości pod drogę publiczną, 2. pozostawanie jej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r., a w razie odpowiedzi negatywnej, czy postępowanie wyjaśniające winien przeprowadzić Minister (art. 136 k.p.a.), czy też organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a.
Przesłanka władania również nie jest w sprawie sporna, o czym świadczą powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty, tj. - karta ewidencyjna nr [...] drogi relacji [...] - [...], z której wynika, iż w latach 1975 - 1979 długość i szerokość drogi nie zmieniła się; - protokół z przesłuchania świadka J.S. z dnia 19 sierpnia 2022 r. - byłego pracownika Spółdzielni [...] w [...], zatrudnionego w latach 1976 - 2019 r. Z ww. protokołu wynika, iż droga nr [...] relacji [...] - [...] była objęta pracami specjalistycznymi wykonywanymi na zlecenie Urzędu Gminy [...] przez Spółdzielnię [...] w [...]. Prace te w dacie 31 grudnia 1998 r. obejmowały bieżącą naprawę szlaku, prace związane z utrzymaniem drogi m. in. żwirowanie, odśnieżanie, żużlowanie, utrzymywanie poboczy, skarp oraz rowów przydrożnych. Nawierzchnia przedmiotowej drogi była utrzymywana, wyrównywana, naprawiana i odśnieżana w zależności od potrzeb; - oświadczenie Wójta Gminy [...], zawarte we wniosku z dnia 6 maja 2019 r., z którego wynika, że droga nr 17 była administrowana przez Urząd Gminy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez wykonywanie prac takich jak budowa, urządzenie i całoroczne utrzymanie, remonty, modernizacje, odśnieżanie.
Odnosząc się natomiast do ziszczenia się spornej przesłanki - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną – zauważenia wymaga, że organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy brak jest wystarczających dowodów umożliwiających jednoznaczne stwierdzenie, iż sporna działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Organ ten zwrócił się zatem do geodety uprawnionego o złożenie wyjaśnień, na podstawie jakich dokumentów został ustalony, na dzień 31 grudnia 1998 r., stan zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z brakiem odpowiedzi, organ uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w sprawie spełniona została przesłanka wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, jak trafnie wskazuje skarga kasacyjna, nie wyjaśnił natomiast z jakich przyczyn nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ani też nie wyjaśnił dlaczego dowody, które zlecił Wojewodzie do przeprowadzenia, nie mogły zostać przeprowadzone w trybie wskazanego przepisu, tj. bez konieczności zwracania sprawy do organu I instancji.
W oparciu o powyższe okoliczności, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Minister nie powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., lecz przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie, w jakim polecił przeprowadzić Wojewodzie dodatkowe postępowanie wyjaśniające (s. 4 decyzji z dnia 7 sierpnia 2024 r.). Minister miał świadomość obowiązków spoczywających na organie II instancji, prawidłowo z urzędu wzywając geodetę uprawnionego o potwierdzenie, czy działka o nr [...] była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wobec braku możliwości uzyskania stosownego potwierdzenia przez geodetę, organ odwoławczy winien zwrócić się do geodety uprawnionego, starając się przy tym pozyskać inne dokumenty umożliwiające ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej a nie uchylać decyzję I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie.
Na marginesie zauważenia wymaga, co zostało pominięte zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ II instancji, że dołączona do akt sprawy mapa z projektem geodezyjnym podziału nieruchomości sporządzona w dniu 6 kwietnia 2022 r. przez geodetę uprawnionego zawiera adnotację "Mapa obrazuje stan na 31 grudnia 1998 r. i została sporządzona w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...)", na której sporna działka nr [...] oznaczona jest symbolem "dr" - droga. Ponadto z oświadczenia geodety uprawnionego z dnia 25 maja 2022 r. wynika, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę nr ewidencyjny [...] relacji [...] -[...], obecnie ul. [...].
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.).
Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Rozpoznając sprawę ponownie Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w spornym zakresie.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, za obie instancje.