IV SA/WA 1250/06

IV SA/Wa 1250/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Jakub Linkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania oddania do użytku stacji paliw - oddala skargę -
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z [...] maja 2002r., na podstawie art. 365 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 76 i art. 366 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. nr 62 poz.627/ wstrzymał oddanie do użytku instalacji /stacji paliw/ zlokalizowanej w W. na działce nr ewid. [...] należącej do P. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa stacja paliw była eksploatowana od 1961r. przez B. do dnia [...] kwietnia 1999r., kiedy nastąpiło zawieszenie jej działalności m.in. z powodu uciążliwości dla otoczenia. Realizując zalecenia pokontrolne WIOS, właściciel stacji oczyścił zbiorniki magazynowe po benzynie, oleju napędowym i olejach przepracowanych i zalał je wodą, zdemontował odmierzacze paliw, usunął magazyn typu " blaszak", rurociągi podziemne odłączono i zaślepiono. Wynika to z pisma C. z [...] czerwca 1999r. Dyrekcja Oddziału wystąpiła do Zarządu spółki o wyrażenie zgody na fizyczną likwidację stacji paliw. Obiekt ten nie funkcjonował. Na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2001r. właścicielem obiektu zostali M. i U. P..
W czasie kontroli tj. w kwietniu 2002r. stan obiektu przedstawiał się następująco:
- 3 zbiorniki magazynowe nie przystosowane do hermetycznego napełniania,
- 2 nalewaki paliwowe jednopistoletowe bez możliwości odsysania powietrza z napełnianych zbiorników samochodowych,
- stanowiska nalewcze do samochodów oraz spustowe do zbiorników znajdują się od strony północnej gdzie znajdują się budynki mieszkalne,
- budynek typu kiosk,
- najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 8-10 metrów od odmierzaczy paliw.
Nowy właściciel zamontował 2 nalewaki paliw, zmodernizował zbiornik z 4-komorowego na jednokomorowy poprzez wycięcie przegród, udrożnił rurociągi paliwowe a także przeprowadził badanie szczelności zbiorników magazynowych paliwa oraz rurociągów technologicznych.
Stan techniczny obiektu w związku z zawieszeniem działalności oraz jego modernizacją powinien spełniać warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie /Dz. U. nr 98 poz.1067/. Na podstawie ustaleń pokontrolnych stwierdzono, iż przedmiotowo stacja nie spełnia szeregu wymogów tego rozporządzenia i dlatego wstrzymano oddanie jej do użytku.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2002r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie uznając, iż obecny właściciel nie jest jej inwestorem i jej nie realizował. Stacja ta została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1960r. i brak jest podstaw do stwierdzenia, że funkcjonująca od 40 lat stacja paliw została zrealizowana z naruszeniem obowiązujących w okresie jej realizacji przepisów. Zdaniem organu odwoławczego sprawa nie dotyczyła nowego lub zmodernizowanego obiektu, lecz tylko zmiany właściciela a więc nie było podstaw do orzekania na podstawie art.365 ust.2 pkt.1 prawa ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2002r. podnosząc, iż nie może budzić wątpliwości, że prace remontowe polegające na unowocześnianiu obiektu stanowią modernizację.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do odmiennych ustaleń organu I instancji w tym zakresie, nie rozważył, czy zachodzi negatywne oddziaływanie przedmiotowej stacji na środowisko – art.362 w/w ustawy, czy działalność stacji powoduje pogorszenie stanu środowiska – art.364 ustawy. Sąd uznał to za rażące uchybienie z uwagi na art.375 ustawy, który przewiduje działanie organów ochrony środowiska z urzędu. Nie do zaakceptowania była zdaniem Sądu teza Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że do obiektu, który powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w 1961r. nie mają zastosowania aktualnie przewidziane wymogi ochrony środowiska.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, że dokonana przez właściciela stacji modernizacja nie była przedsięwzięciem w rozumieniu art. 46 ust.2 ustawy i nie zachodziła zatem w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust.2 pkt.1 ustawy. Organ odwoławczy powołał się na doktrynę tzn. komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska pod redakcją J. Jendrośki Wrocław 2001 podnosząc, że przez przedsięwzięcia o których mowa w art.51 ust.1 i art.46 ust.2 należy rozumieć przedsięwzięcia mające na celu przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego przekształcenia ani zmiany sposobu użytkowania dotychczas istniejących obiektów i instalacji. Z tych względów nie mógł art. 365 ust. 2 pkt 1 stanowić podstawy do wydania decyzji. Przepis ten dotyczy sankcji za naruszenie przepisów ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego związanego z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona modernizacja stacji paliw nie była związana z przedsięwzięciem, ponieważ nie wymagała żadnej decyzji wymienionej w art. 46 ust.4 ustawy. Wobec tego postępowanie było bezprzedmiotowe, a ustalenia, czy stacja spełnia wymagania ochrony środowiska o których mowa w art. 76 są nieistotne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.
W skardze na tę decyzję Burmistrz Miasta W. podniósł zarzut naruszenia art. 364 i 365 ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.7, 77§1 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz uznanie, że okoliczności czy kontrolowany obiekt spełnia wymogi ochrony środowiska są nieistotne i nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania. Skarżący ponadto podniósł zarzut naruszenia art.153 ustawy 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 15 kwietnia 2004r. oraz naruszenia art.105 kpa. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z wyrokiem organ miał obowiązek całościowo rozważyć czy działalność związana z funkcjonowaniem stacji powoduje pogorszenie stanu środowiska /art.364 ustawy/. Tymczasem organ wydał taką samą decyzję. Oznacza to, że nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Ponadto pogląd prawny organu co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 365 ust. 2 pkt.1 ustawy należy uznać za błędny. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do zmodernizowanego obiektu związanego z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w art. 51 ust 1 ustawy, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska z art. 76 ustawy. To, że prace modernizacyjne nie wymagały pozwolenia na budowę ani innych decyzji wymienionych w art. 46 ustawy nie oznacza, że modernizacja przedmiotowej stacji paliw pozbawiona jest kontroli inspekcji ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał, że postępowanie nie powinno być wszczęte albowiem nie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można było rozpatrzyć sprawy w świetle przepisów działu odpowiedzialność administracyjna, bo wtedy nastąpiłaby zmiana podstawy prawnej i zmiana podmiotowej tożsamości sprawy a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności . Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Zarzut naruszenia art.153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ uznał za nieuzasadniony.
Po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt IV S.A./Wa 1006/04 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2004r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska naruszył art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr.153 poz.1270/, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd w wyroku wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt IV S.A./Wa 1006/04 wskazano, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Sąd w wyroku z 15 kwietnia 2004r. wydanym w tej sprawie za szczególnie rażące uchybienie uznał nierozpoznanie sprawy w świetle przepisów całego działu ustawy prawo ochrony środowiska pn. odpowiedzialność administracyjna. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, mimo wyraźnych wytycznych w tym zakresie. Wywody dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności przy zmianie podstawy prawnej są zupełnie nietrafne w niniejszej sprawie. To właśnie zasada dwuinstancyjności obliguje organ II instancji do ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Istotą dwuinstancyjnego postępowania jest właśnie dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy a nie tylko kontroli argumentów podniesionych w stosunku do decyzji I instancji. Organ odwoławczy, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania. Zakres rozstrzyganej sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, przy czym tożsamość przedmiotowa nie jest równoznaczna z tą samą podstawą prawną decyzji zwłaszcza, że przedmiotem sprawy jest to, czy przedmiotowa stacja paliw spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska i czy w związku z tym może działać.
Zdaniem Sądu nie można było zaakceptować poglądu, że o zaliczeniu danego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko decyduje zakres podjętych prac modernizacyjnych a nie cechy obiektu przy którym podjęto te prace bowiem bezsporne jest, że stacja paliw może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Obecny właściciel wyraźnie stwierdził, iż wykonał cały szereg prac modernizacyjnych, które miały na celu unowocześnienie stacji zgodnie z wymogami prawa. Wobec tego organ winien ocenić czy stacja ta spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska czy nie i w zależności od tych ustaleń wydać stosowną decyzję. Jeżeli organ nie znajduje podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem to wydaje decyzję odmowną a nie umarza postępowanie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt IV S.A./Wa 1006/04 Główny Inspektor Ochrony Środowiska wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt II OSK 816/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie decyzja GIOŚ z dnia [...] listopada 2004r. ponownie uchyliła decyzję PWIOŚ w B. z dnia [...] maja 2002r. i umorzyła postępowanie I instancji jednakże trudno byłoby przyjąć by tym samym naruszyła ona przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wynika to z faktu, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska podejmując ponownie zakwestionowaną przez Sąd I instancji decyzję poczynił rozważania na tle bardzo istotnej, nieuwzględnianej wcześniej okoliczności, że dokonana przez właściciela stacji benzynowej modernizacja nie była przedsięwzięciem z art. 46 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska i nie zachodziła w związku z tym w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku podkreślił, że kwestia ta, mająca bardzo istotne znaczenie nie została rozważona przez Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i kierując się wskazaniami tego Sądu - zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję, którą wstrzymano oddanie do użytku instalacji (stacji paliw) i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, że dokonana przez właściciela stacji modernizacja nie była przedsięwzięciem w rozumieniu art. 46 ust.2 ustawy i nie zachodziła zatem w odniesieniu do tej modernizacji przesłanka zawarta w art. 365 ust. 2 pkt 1 ustawy p.o.ś.
Zdaniem Sądu takie stanowisko organu centralnego jest zasadne i zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 365 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, który to przepis stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji, w odniesieniu do nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji oddanie do użytkowania, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76.
Przez przedsięwzięcia, o których mowa w art. 51 ust. 1 i art. 46 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska należy rozumieć przedsięwzięcia mające na celu przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu wymagającą decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 46 ustawy p.o.ś.
Decyzjami wymienionymi w art. 46 ust. 4 ustawy są decyzje: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych, koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, na wydobywanie kopalin ze złóż, na bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie odpadów w górotworze, pozwolenia wodnoprawne, decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, decyzja zatwierdzająca projekt scalania lub wymiany gruntów, decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego przekształcenia ani zmiany sposobu użytkowania dotychczas istniejących obiektów i instalacji o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy.
Z tego względu art. 365 ust. 2 pkt 1 ustawy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji przez organ I instancji. Przepis ten dotyczy sankcji za naruszenie przepisów ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego związanego z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona modernizacja stacji paliw nie była związana z przedsięwzięciem, ponieważ nie wymagała żadnej decyzji wymienionej w art. 46 ust. 4 ustawy.
Wobec tego postępowanie prowadzone przez organ I instancji w zakresie wstrzymania oddania do użytku instalacji (stacji paliw) było bezprzedmiotowe, co nie oznacza, że nie istnieje możliwość wstrzymania użytkowania obiektu w przypadku stwierdzenia przez właściwe organy, że użytkowanie to odbywa się z naruszeniem przepisów ochrony środowiska.
Inny jednak jest zakres postępowania dotyczącego wstrzymania oddania do użytku instalacji a inny postępowania dotyczącego wstrzymania użytkowania takiej instalacji.
Skoro w sprawie niniejszej organ odwoławczy dostrzegł, że prowadzone przez organ I instancji postępowania (oparte o art. 365 ust. 2 pkt 1 ustawy p.o.ś.) w zakresie wstrzymania oddania do użytku instalacji (stacji paliw) było bezprzedmiotowe prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.