IV SA/Wa 122/25

IV SA/Wa 122/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Monika Barszcz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2187
art. 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2024 r. nr DOA-WSzOP.512.33.2023.MBA w przedmiocie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr WSI.512.33.2021.NŁ.38; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 30 października 2024 r., nr DOA-WSzOP.512.33.2023.MBA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r., poz. 2187, dalej: "ustawa szkodowa"), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] (dalej: "RDOŚ" lub "organ I instancji") z dnia 17 sierpnia 2023 r. znak: WSI.512.33.2021.NŁ.38 nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska,
tj. skarżącą Spółkę, obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku
z wystąpieniem szkody w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku przyrodniczym chomika europejskiego Cricetus cricetus.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] "[...]", (dalej: "[...]"), działając w trybie art. 24 ustawy szkodowej, pismem z dnia 19 listopada 2021 r., zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku w gatunku chronionym oraz w chronionym siedlisku przyrodniczym w odniesieniu do chomika europejskiego Cricetus cricetus, który jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2183). Z materiałów nadesłanych przez [...] wynikało, że w związku z inwestycją polegającą na budowie zespołu budynków wielorodzinnych i prowadzonymi na jej potrzeby pracami budowlanymi na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] w [...] doszło do przekształcenia, poprzez zabudowanie lub przekształcenie w plac budowy, znacznej części stanowiska tego gatunku, w sposób wykluczający jego obecność oraz powodujący zmniejszenie lub zanik jego populacji na terenach sąsiednich
(co najmniej na terenach działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...]). [...] stwierdził,
że prace budowlane najprawdopodobniej rozpoczęto w sierpniu 2020 r.
i od tego momentu stan stanowiska się pogarsza. Według [...] natężenie szkodliwego działania prawdopodobnie miało miejsce w okresie od sierpnia 2020 r. do maja
2021 r. Jako podmiot odpowiedzialny za zaistniałą sytuację, na podstawie danych
z tablicy informacyjnej budowy oraz informacji zawartych w Internecie, [...] wskazał działające wspólnie firmy deweloperskie: M. Sp. z o.o. L. Sp. k. oraz spółki działające w grupie P. (P. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o., P. S.A.).
RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust.1 ustawy szkodowej. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zapisy art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej wskazał, że [...] uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Na podstawie danych z ewidencji ustalono, że właścicielami działek o nr ewid. [...] i [...] jest skarżąca, zaś działki o nr ewid. [...], [...], [...] stanowią własność Gminy [...].
Pismami z dnia 15 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał firmę P. Sp. z o.o. oraz firmę M. Sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych w miejscowości [...], obręb nr [...] - teren działek o nr ewid. [...] i [...]; czy teren ten został oddany we władanie innemu podmiotowi; kto prowadzi
i prowadził prace budowlane w związku z ww. inwestycją na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz kto zlecił wykonanie ww. prac budowlanych; czy w związku
z pracami budowlanymi firmy posiadają stosowne pozwolenia; kiedy rozpoczęto prace budowlane na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]; czy firmy są w posiadaniu informacji na temat stwierdzonego siedliska przyrodniczego chomika europejskiego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]; czy na terenie ww. nieruchomości były prowadzone inwentaryzacje przyrodnicze.
Następnie pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. RDOŚ wystąpił do [...]
o przekazanie opracowań, tj. danych z inwentaryzacji lub danych monitoringowych dotyczących chomika europejskiego z terenu województwa [...], w szczególności
z miejscowości [...] i okolic.
W odpowiedzi na wezwanie Spółki wyjaśniły, że prace budowlane na terenie działek ewid. nr [...] i [...] obręb nr [...] w [...] rozpoczęto w dniu 5 sierpnia 2020 r. Poinformowały także, że nie posiadały informacji o występowaniu chomika europejskiego na terenie ww. działek, również nie zwróciły się do nich w tej sprawie podmioty wydające decyzje o pozwoleniu na budowę. Informację o występowaniu chomików europejskich otrzymały dopiero z postanowieniem RDOŚ z dnia [...] listopada 2021 r. Ponadto zwróciły uwagę, że w toku realizacji robót nie stwierdzono siedlisk chomika europejskiego, ani występowania zwierząt lub śladów ich bytności. W punkcie 8 obu odpowiedzi wskazano, że cyt.: "na potrzeby wydania decyzji inwentaryzację przeprowadził Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego". Jednocześnie skarżąca zwróciła się o przekazanie informacji na temat występowania siedliska chomika europejskiego na terenie działek ewid.
nr [...] i [...] obręb nr [...] w [...].
Kolejno RDOŚ pismami z dnia:
- 23 grudnia 2021 r. wystąpił do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska Departamentu Monitoringu Środowiska, z prośbą o udostępnienie informacji na temat możliwości uzyskania danych z Państwowego Monitoringu Środowiska dotyczących monitoringu chomika europejskiego z okresu 2020-2021.
- 29 grudnia 2021 r. zwrócił się do GIOŚ o wskazanie, od kiedy jest prowadzony monitoring chomika europejskiego w miejscowości [...] i w jego okolicach oraz od kiedy występowanie ww. gatunku zostało stwierdzone na tym obszarze,
a także o przekazanie danych z monitoringu lub inwentaryzacji przyrodniczych chomika europejskiego.
- 9 lutego 2022 r. znak: [...] we [...] wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie informacji o prowadzonych kontrolach lub inwentaryzacjach przyrodniczych
w związku z realizacją prac budowlanych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...], miejscowość [...].
- 9 lutego 2022 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o przekazanie: informacji o przeprowadzonych kontrolach lub inwentaryzacjach przyrodniczych w związku
z realizacją prac budowlanych na terenach działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...]; posiadanych danych dotyczących występowania chomika europejskiego na terenie Gminy [...] oraz informacji o planach co do zabudowy położonych w [...] działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...].
W dniu 17 lutego 2022 r. organ I instancji otrzymał odpowiedź od Starosty [...], w której wskazano, że nie przeprowadzał on kontroli/inwentaryzacji przyrodniczych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] w [...] w związku z realizacją prac budowalnych.
Następnie w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował, że na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] Gmina [...] nie przeprowadzała kontroli/inwentaryzacji przyrodniczej, a inwestor realizujący inwestycję na terenie ww. działek nie wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz Miasta [...] nie posiada formalnej informacji o występowaniu gatunku chronionego - chomika europejskiego na terenie Gminy [...].
W lipcu 2021 r. do Gminy [...] wpłynęło powiadomienie o prowadzeniu prac badawczych w ramach zadania Monitoring gatunków zwierząt z uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000, lata 2020-2022, koordynowanego przez Instytut Ochrony Przyrody PAN na zlecenie GIOŚ, w którym nie podano numerów działek objętych pracami badawczymi. W odniesieniu do działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] w [...], Burmistrz Miasta wyjaśnił, iż zgodnie
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planuje się aby przeznaczyć je pod zabudowę jedno i wielorodzinną oraz usługową. Jednocześnie wskazano, że zgodnie ze stanem na dzień 14 lutego 2022 r. Gmina [...] nie przeprowadzała, ani nie zlecała przeprowadzenia badań monitoringowych pod kątem występowania chomika europejskiego.
Pismem z dnia 22 marca 2022 r. RDOŚ wystąpił do Instytutu Ochrony Przyrody PAN o przekazanie możliwie najaktualniejszych danych dotyczących ilości stanowisk chomika europejskiego na terenie Polski.
W dniu 23 marca 2022 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których oględzin ustalono, że na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] znajduje się jeden skończony i oddany do użytku blok mieszkalny, a na terenie działki o nr ewid. [...] trwają prace budowlane. Na fragmencie działki o nr ewid. [...], bezpośrednio przy granicy z działką ewid. nr [...], powstała tymczasowa droga z płyt betonowych. Zidentyfikowano miejsce, gdzie w 2021 r. [...] zinwentaryzowało norę chomika europejskiego (na dzień 23 marca 2022 r. miejsce pomiędzy tymczasową drogą,
a ogrodzeniem budowlanym, na wysokości 5-6 słupka od ul. [...]), we wskazanym miejscu nie odnaleziono nory chomika europejskiego.
Następnie w dniu 4 kwietnia 2022 r. do RDOŚ wpłynęły propozycje [...] dotyczące możliwości i sposobów kompensacji szkody w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku przyrodniczym chomika europejskiego.
W odpowiedzi na pismo z dnia 22 marca 2022 r. Instytut Ochrony Przyrody PAN poinformował, że nie posiada aktualnych danych dotyczących rozmieszczenia chomika europejskiego na terenie Polski. Ponadto wskazano, że w 2021 r. Instytut realizował monitoring chomika europejskiego na terenie Polski w ramach Państwowego Monitoringu Ochrony Środowiska, a wyniki zostały przekazane, zgodnie z umową, do GIOŚ, który aktualnie jest jedynym dysponentem tych danych.
Burmistrz Miasta [...] w dniu 1 czerwca 2022 r. przekazał RDOŚ opracowania przyrodnicze wykonane dla Gminy [...], tj.: Inwentaryzacja przyrodnicza miasta [...], Opracowanie ekofizjograficzne na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w obrębach: [...] i osiedle [...], oraz w obrębie ulic: [...] - [...], [...], [...] do ul. [...] i działki nr [...] obręb nr [...] przy ul. [...], [...], [...], [...]; Prognoza skutków wpływu ustaleń m.p.z.p. obejmującego obszar: [...] i [...] w [...] na środowisko przyrodnicze, [...]., [...], [...].
Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. organ I instancji wezwał Spółkę do przedłożenia, w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania, wniosku
o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, zawierającego szczegółowy opis planowanych do realizacji działań polegających na przywróceniu do stanu początkowego, tj. do stanu przed wystąpieniem szkody w środowisku albo przybliżonego do stanu początkowego, populacji gatunku chronionego chomika europejskiego (linii filogeograficznej Północnej) oraz jego siedliska wraz z ich szczegółowym harmonogramem.
Pismami z dnia 28 września 2022 r. oraz 17 listopada 2022 r. organ I instancji wezwał [...] do przedłożenia informacji, czy prowadziło lub brało udział
w obserwacjach, monitoringu lub inwentaryzacji chomika europejskiego na terenie miejscowości [...] oraz w jej sąsiedztwie od maja 2022 r. oraz o przedłożenie wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu Stowarzyszenia.
W odpowiedzi [...] wskazało, że w okresie od 26 do 29 sierpnia 2022 r. eksperci od chomika europejskiego współpracujący z [...] przeprowadzili na polach zlokalizowanych w granicach miasta [...] pierwsze ratunkowe odławianie chomika europejskiego. W tym celu przeszukano łącznie 60 ha pól zlokalizowanych na północ od ulicy [...] oraz w klinie pomiędzy ulicami: [...], [...] i kanałem płynącym wzdłuż drogi [...]. Na całym przeszukanym obszarze odnaleziono 3 nory chomika europejskiego: dwie czynne i jedną nieczynną. Z nory znajdującej się w okolicy [...] udało się odłowić jednego chomika. Jednocześnie zaznaczono, iż uzyskane wyniki niekoniecznie odzwierciedlają realne zagęszczenie nor chomika europejskiego na ww. obszarze, gdyż inwentaryzacja nor i odłowy prowadzono bardzo późno, około miesiąca po żniwach i około 2-7 dni po zaoraniu pól. Na obszarach pól pozbawionych okrywy roślinnej chomiki wykazują minimalną aktywność, a większość zaczyna hibernację. Dodatkowo odnalezienie pionowych wlotów nor na zaoranym polu jest praktycznie niemożliwe.
Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. RDOŚ zwrócił się do GIOŚ o przekazanie informacji na temat sposobu oszacowania liczebności chomików europejskich występujących na terenie Polski, który został przedstawiony w raporcie z lat
2013-2018 składanym do Komisji Europejskiej na podstawie art. 17 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dn. 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa) oraz aktualnych danych dotyczących ilości stanowisk oraz liczebności populacji chomika europejskiego na terenie Polski.
W piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. GIOŚ przedłożył wyjaśnienia dotyczące sprzecznych zapisów znajdujących się w raporcie z lat 2013-2018, składanym do Komisji Europejskiej na podstawie art. 17 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dn. 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa) oraz aktualnych danych o ilości stanowisk i liczebności populacji chomika europejskiego na terenie Polski.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r., zgodnie z brzmieniem art. 10 k.p.a., RDOŚ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W dniu 17 kwietnia 2023 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: WSI.512.33.2021.NŁ.38 RDOŚ nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku
z wystąpieniem szkody w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku przyrodniczym chomika europejskiego Cricetus cricetus spowodowanej realizacją inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych, na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb nr [...] w miejscowości [...].
Spółka, nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, wniosła odwołanie.
Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ustaleniami RDOŚ, podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku jest skarżąca Spółka realizująca na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...], m. [...], inwestycje pod nazwą "[...]". Inwestycja polegała na budowie zespołu budynków mieszkalnych na terenach objętych niniejszym postępowaniem. Spółka ta realizowała inwestycję na podstawie pozwoleń wydanych przez uprawnione organy.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że chomik europejski w Polsce jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą, ujętym w pozycji 43 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 2380). Wobec tego gatunku obowiązuje szereg zakazów określonych w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, w tym m.in. zakaz umyślnego zabijania, zakaz umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, zakaz niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, (...) lub innych schronień.
Dodatkowo wskazał, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że jedne z pierwszych badań monitoringowych gatunku chronionego jakim jest chomik europejski, przeprowadzono w 2013 r. podczas prac naukowych prowadzonych przez A. Auguścik, J. Ziomek (2013), Confirmation ofthe locality ofthe common hamsterin the central part of Lower Silesian Province. Abstract Book, 20th Meeting of the International Hamster Workgroup, 15- 27th November, [...]. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że na potrzeby realizacji pracy magisterskiej K. M. prowadziła monitoring chomika z ramienia Zakładu Zoologii Systematycznej Uniwersytetu [...] w [...], praca magisterska pt.: Monitoring chomika europejskiego Cricetus cricetus (Linnaeus, 1758) na terenie powiatu [...], [...].
Mając na uwadze liczne publikacje dotyczące występowania chomika europejskiego na omawianym obszarze, mało prawdopodobnym jest aby inwestor przeoczył wszelkie przesłanki mogące świadczyć o tym, że na tym terenie znajduje się siedlisko gatunku chronionego. Organ odwoławczy przyjął, że w omawianym przypadku doszło do szkody w środowisku z winy podmiotu korzystającego ze środowiska, lecz jest to wina nieumyślna, powstała w wyniku zaniedbania.
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zniszczenie siedliska chomika europejskiego jest konsekwencją działań prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska w ramach prac budowlanych.
Informacje na temat występowania stanowisk chomika europejskiego w [...] RDOŚ po raz pierwszy otrzymał w 2018 r. od GIOŚ (pismo z dnia 21 czerwca 2018 r.). Były to dane przestrzenne z wynikami Monitoringu gatunków i siedlisk przyrodniczych ze szczególnym uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000.
Najstarsze zebrane materiały dowodowe, tj. mapy do przekazanego przez Burmistrza Miasta [...] opracowania pn. Inwentaryzacja przyrodnicza miasta [...], opracowana przez zespół pod kierunkiem dr W. J. ([...]) wykazują, iż na terenie [...] istniało co najmniej jedno zinwentaryzowane stanowisko chomika europejskiego, które zostało oznaczone przy byłym zakładzie [...] znajdującym się na terenach pomiędzy ul. [...]/[...], [...], drogą [...] oraz linią kolejową biegnącą z [...] do [...] (obręby [...] i [...]). Jest to teren oddalony o ok. 2 km od miejsca wystąpienia szkody
w środowisku.
Przy Osiedlu [...] w [...] (tereny w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek),
po raz pierwszy populację chomika europejskiego zidentyfikowano i opisano
w 2013 roku w publikacji naukowej: Auguścik L, Ziomek J. (2013), Confirmation of the locality of the common hamster in the central part of Lower Silesian Province. Abstract Book, 20th Meeting ofthe International Hamster Workgroup, 15-27th November, [...]. Jednocześnie informacja o występowaniu stanowiska chomika europejskiego w [...] została zawarta w wynikach Monitoringu gatunków
i siedlisk przyrodniczych ze szczególnym uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000 prowadzonego w latach 2017-2018 przez GIOŚ
w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska .
W 2016 r. w [...], na polach przy [...] (m.in. na polach pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...]) przeprowadzono monitoring chomika europejskiego na potrzeby pracy magisterskiej: M. K. (2017). Monitoring chomika europejskiego Cricetus cricetus (Linnaeus, 1758) na terenie powiatu [...]. [...] (praca magisterska wykonana
w Zakładzie Zoologii Systematycznej Instytutu Biologii Środowiska Uniwersytetu im. [...] w [...]). Wówczas na ww. terenie oznaczono 23 nory chomika, w tym
14 czynnych. Jednocześnie na potrzeby pracy magisterskiej przeprowadzono monitoring także na stanowisku znajdującym się na zachód od [...], tj. w miejscowości [...], gmina [...], gdzie zidentyfikowano jedynie 3 nory chomika europejskiego, w tym
2 czynne. W obu przypadkach monitoring przeprowadzono na powierzchni
o wielkości 10 ha. Na monitorowanych stanowiskach zagęszczenie nor określono jako niskie, wynoszące 1,4 nor/ha w [...] oraz 0,2 nor/ha w [...] (ocena zagęszczenia nor przyjęta wg metodyki przedstawionej w opracowaniu: Ziomek J., Banaszek A., Eichert U. 2015. Chomik europejski Cricetus cricetus (1339). W: Makomaska-Juchiewicz M. i Bonk M. (red.). Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część IV. GIOŚ, Warszawa: 317-336). Z uwagi na niskie zagęszczenie nor na obu stanowiskach stan populacji określono jako zły (U2).
W 2017 r. w [...] na tym samym stanowisku badawczym (pola pomiędzy ul. [...] (Osiedle [...]) i ul. [...], powierzchnia monitoringowa o wielkości 10 ha) GIOŚ przeprowadził badania w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Stwierdzono wtedy występowanie 68 nor chomika europejskiego, w tym 52 nory sklasyfikowano jako czynne, co zgodnie z przyjętą w ww. metodyce skalą daje zagęszczenie średnie (5,2 nory/ha). Pomimo dobrego stanu siedliska (stan właściwy FV) stan gatunku oceniono na U1 - stan niezadowalający. W raporcie z monitoringu wskazano cyt. Pomimo silnej antropopresji populacja utrzymuje się od 2013 na średnim poziomie. Siedlisko zapewnia chomikowi dobrą bazę pokarmową. Populacja jest jednak słaba genetycznie, wykazuje wysoki poziom homozygotyczności świadczący o izolacji tego stanowiska. Wyniki z badań przedstawiono w opracowaniu pt. Monitoring gatunków i siedlisk przyrodniczych ze szczególnym uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000 - Wyniki monitoringu w latach 2015-2018: Wyniki monitoringu chomika europejskiego Cricetus cricetus .
Kolejne badania monitoringowe, przeprowadzone przez GIOŚ w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska w 2021 r. (pismo GIOŚ z dnia 02 lutego
2023 r., znak: [...]), wykazały, iż część siedliska w [...] (pola na wschód od Osiedla [...] i ul. [...]), została wyłączona z gospodarki rolnej (teren działek [...] i [...] obręb
nr [...] w [...]), a bezpośrednio na części siedliska objętego monitoringiem w 2017 r. jest prowadzona inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków wielorodzinnych. W związku z zabudowaniem części siedliska, powierzchnię monitoringową przeniesiono na pola sąsiadujące z powierzchnią monitoringową
z 2017 r., tj. pola przylegające od północnego-zachodu do [...] w [...]. Na nowej powierzchni monitoringowej stwierdzono jedynie 9 nor chomika europejskiego, w tym tylko 4 czynne. Tym samym zagęszczenie nor na badanym stanowisku spadło
z 52 czynnych nor (zagęszczenie średnie 5,2 nory/ha), stwierdzonych w 2017 r.
do 4 stwierdzonych w 2021 r. (zagęszczenie niskie 0,4 nory/ha). W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji stan populacji oceniono na U2 - zły stan populacji,
a stan siedliska na U1, co dało ocenę ogólną stanu ochrony gatunku U2 (przyczyną obniżenia oceny był znaczący spadek zagęszczenia nor chomika).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że populacja chomika europejskiego ze stanowiska zlokalizowanego w [...] stanowiła ponad 90% znanej populacji chomika europejskiego na terenie [...].
W wyniku prowadzonych na tym terenie przez skarżącą prac budowlanych praktycznie cała populacja tego gatunku na tym terenie przestała istnieć. Tak znacząca zmiana polegająca na zniszczeniu siedliska przyrodniczego, negatywnie wpłynęła na zróżnicowanie genetyczne polskiej populacji chomika europejskiego, ale również na jego rozmieszczenie na terenie kraju, które w wyniku zaniku populacji
z [...] ulegnie zmniejszeniu. W konsekwencji, zgodnie z aktualnym stanem wiedzy,
z dużym prawdopodobieństwem bezpośrednio przełoży się na ocenę stanu ochrony gatunku w regionie kontynentalnym w Polsce oraz na możliwość jej poprawy
w przyszłości.
Organ odwoławczy dokonał również analizy podejmowanych na danym obszarze prac, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji przez Spółkę,
w odniesieniu do możliwości wpływu prac rolnych prowadzonych przez M. G. na siedlisko chomika europejskiego na przedmiotowym obszarze. Należy wskazać,
że na podstawie historycznych ortofotomap dostępnych na portalu https://mapy.geoportal.gov.pl, stwierdza się, że działalność rolna była prowadzona na danym terenie zarówno przed 2017 r. jak i w latach 2017 - 2019, w związku z czym można wnioskować, że ta działalność nie miała wpływu na stan siedliska na tym obszarze. O braku negatywnego wpływu prowadzonej działalności rolniczej świadczą także wyniki monitoringu i wzrost liczebności populacji chomika europejskiego
w 2017 r. (monitoring GIOŚ), w stosunku do 2013 r. (Auguścik L, Ziomek J. (2013). Confirmation ofthe locality ofthe common hamster in the central part of Lower Silesian Province. Abstract Book, 20th Meeting ofthe International Hamster Workgroup, 15-27th November, [...]).
W opracowaniu Komisji Europejskiej Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites Methodological guidance on the provisions
of Article 6(3) and (4)of the Habitats Directive 92/43/EEC jako znacząco negatywną zmianę w gatunku chronionym lub chronionym siedlisku wskazano negatywną zmianę w zakresie 1% w skali kraju lub obszaru UE. W powyższym opracowaniu określono, że w stosunku do kraju członkowskiego nawet 1% zmiana może być dla siedliska znacząca, nie stwierdzono natomiast, że znacząco negatywną zmianą jest zmiana poniżej 1%.
Zdaniem GIOŚ, w przedmiotowej sprawie mamy ewidentny związek przyczynowo skutkowy - rozpoczęcie inwestycji na obszarze, na którym występowało siedlisko gatunku chronionego doprowadziło do znaczącego zmniejszenia jego populacji na tym terenie. Z monitoringu wykonanego przez GIOŚ wynika, że na obszarze objętym postępowaniem w m. [...] - w 2017 roku odnotowano 52 nory chomika europejskiego, natomiast w 2021 r., już jedynie 4 nory. Z powyższego wynika, iż zmniejszeniu uległo 48 nor chomika europejskiego.
GIOŚ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy stanowił podstawę do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na Spółkę. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie, czego konsekwencją było nałożenie na Skarżącą obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody
w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku chomika europejskiego. Tak więc koniecznym jest podjęcie działań naprawczych mających na celu odtworzenie populacji chomika europejskiego na nowym stanowisku. RDOŚ, nakładając obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, uwzględnił zapisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r., w sprawie działań naprawczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1396) i określił działania naprawcze, mając na względzie przywrócenie stanu początkowego gatunku i siedliska albo przybliżonego do stanu początkowego, w możliwie najkrótszym czasie. Równocześnie, uwzględniając zakres i sposób prowadzenia działań naprawczych w taki sposób, aby zaspokoić oczekiwania skarżącej, ale zarazem mieć na względzie osiągnięcie pozytywnego stanu ekologicznego gatunku.
Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 84 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia wystąpienia oraz rozmiarów ewentualnej szkody w środowisku, które miały zostać spowodowane zrealizowaną przez Spółkę inwestycją, a także ustalenia możliwości migracyjnych zwierzęcia oraz ustalenia czynników mających wpływ na liczebność osobników na terenie inwestycji oraz w jej okolicach, zawnioskowanego przez skarżącego pismem z dnia 14 września 2022 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy są to wiadomości specjalne, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności ustalenia wystąpienia ewentualnej szkody w środowisku -
w postępowaniu nie wykazano wielkości szkody oraz powodu jej zaistnienia - a organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, przedmiotowe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i w konsekwencji utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji.
b) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń wpływających na wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o informacje i opinie uzyskane od A. K. z [...] (wezwanie z dnia 17 listopada 2022 r., pismo z dnia
30 listopada 2023 r., oględziny terenu działek) oraz przyznanie im waloru wiarygodności opinii biegłego, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy [...] jest uczestnikiem postępowania
i wydane przez jej pracowników opinie nie mogę być traktowane na równie z opinią sporządzoną przez biegłego (biegły ten jako uczestnik postępowania podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.), opinie przedstawione przez uczestnika postępowania były nieobiektywne i nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia, a organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego.
c) art. 85 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin terenu działek o nr ewid. [...] i [...] na których skarżąca prowadziła inwestycję, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o dane wynikające z przeprowadzonych oględzin w dniu 23 marca 2022 r. oraz pisma uczestnika postępowania [...] z dnia 30 listopada 2022 r. (a więc przy ustalaniu okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy), co narusza zasadę bezstronności organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a także jest nieprawidłowe
i stronnicze, ponieważ oceny terenu przy wskazanych czynnościach dokonał A. K. (pracownik [...]) główny zainteresowany postępowaniem — zawiadamiający
o wystąpieniu szkody w środowisku - następnie w trakcie wykonanych czynności nie ustalono wielkości populacji i stanu siedlisk gatunku chomika europejskiego, na co wskazuje uczestnik postępowania stwierdzając, że — "aby określić aktualny stan populacji zgodnie z metodyką Państwowego Monitoringu Środowiska (PSM), należy poczekać do sierpnia 2023 roku (...). Także dalsze odłowy ratunkowe do hodowli,
w ramach próby uratowania tej populacji, nie będą mogły być uznane za badania monitoringowe oraz treść protokołu z przeprowadzenia dowodu z oględzin: "W celu określenia bytności chomika europejskiego na analizowanym terenie nalepy przeprowadzić inwentaryzację przyrodniczą w okresie wiosny 2022 r.", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i w konsekwencji utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji. Jednocześnie w toku spotkania na obszarze inwestycji odbytego w dniu 23 marca 2022 r. A. K. wprost wskazał, że prezentowane przez niego [...] może wykonać komercyjnie i odpłatnie działania naprawcze nałożone zaskarżoną decyzją, za wynagrodzeniem, które w tamtym czasie zostało wycenione na ponad 100.000 zł. Stąd strona postępowania była zainteresowana komercyjnym aspektem występowania w tym postępowaniu, a zarazem organy ochrony środowiska na jej opiniach oparły swoje rozstrzygnięcia nie dokonując rzetelnej oceny stanu populacji, skoro oględziny sporządzono jedynie w okresie, kiedy zwierzęta pozostawały
w letargu (i nie mogły podlegać obserwacji), co prowadzi do konkluzji, że strona była biegłym w swojej własnej sprawie i spowodowała wydanie korzystnej dla niej decyzji,
d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. poprzez:
- dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez uznanie, że doszło do szkody w środowisku z winy skarżącego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. Raport dla gatunku na stanowisku - 4339 chomik europejski — [...], gmina [...], powiat [...] — 2017 r. oraz przeprowadzonych oględzin w dniu 23 marca 2022 r. nie można wprost stwierdzić ilości osobników znajdujących się na terenie inwestycji skarżącego oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie (oględziny zostały przeprowadzone w niewłaściwym czasie) oraz ewentualnej przyczyny migracji bądź wyginięcia osobników, bowiem wpływ na to mogło mieć tj. intensyfikacja rolnictwa, stosowanie środków ochrony roślin oraz drapieżnictwo, a także inne inwestycje w okolicy lub po prostu pozostawanie zwierząt w zimowym letargu w toku oględzin;
- dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez uznanie, że doszło do szkody w środowisku z winy skarżącego, podczas gdy przeprowadzone monitoringi w 2017 r. oraz 2021 r. obejmowały inne obszary i nie wskazują na zmianę ilości osobników znajdujących się na terenie inwestycji skarżącego i działek sąsiednich — teren inwestycji nie został poddany obserwacji podczas monitoringu w 2021 r.;
- dokonanie sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego ustaleń,
że fakt kilku bardzo mało popularnych i niskonakładowych publikacji dotyczących występowania chomika europejskiego na terenie [...] świadczy o powinności posiadania przez skarżącego wiedzy o obszarze zasiedlonym przez gatunek chroniony i zachodzi przesłanka do przypisania skarżącemu winy nieumyślnej spowodowania szkody w środowisku, podczas gdy sama publikacja niszowych artykułów branżowych w przedmiocie ochrony środowiska, nie wymaga od inwestora ich znajomości, a nadto żaden przepis prawa nie nakładana na inwestora obowiązku czytania literatury branżowej napisanej przez osoby zawodowo zajmujące się określonymi gatunkami zwierząt lub roślin; oraz publikowanej nielicznych nakładach,
- niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca nie dokonała wszelkiej staranności przystępując do realizacji inwestycji i nie przewidziała możliwości wystąpienia negatywnych skutków realizacji inwestycji dla gatunku chronionego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 czerwca 2022 r. wynika, że skarżąca dopełniła wszelkich obowiązków prawem przewidzianych do uzyskania pozwolenia na budowę, a niewiedza dot. występowania siedliska wynika również z niewiedzy jednostki samorządu terytorialnego, która nie posiadała informacji o występowaniu gatunku chronionego — chomika europejskiego na terenie Gminy [...], a także nie wiedzy organów ochrony środowiska;
- zaniechanie ustalenia w sposób wyczerpujący wszelkich okoliczności związanych z wielkością populacji i siedlisk gatunku chomika europejskiego na terenie sąsiadującym z inwestycją, - w tym możliwej migracji populacji chomika europejskiego, zagnieżdżenia zwierzęcia w innym miejscu oraz wielkości populacji chomika europejskiego w skali całego kraju - w konsekwencji istnienie i wielkość szkody została ustalona w sposób nieprawidłowy.
e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że szkoda w środowisku powstała z winy skarżącego i jest on obowiązany do przeprowadzenia działań naprawczych,
w konsekwencji organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji
w całości ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a i uchylić zaskarżoną decyzję
w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wskazany przez skarżącą we wniosku
o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz oględzin terenu działek nr ew. [...], [...] Obręb nr [...] [...] ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
f) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. z zw. z art. 8 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i budzący wątpliwości co do obowiązków nałożonych na skarżącego, polegające na określeniu działań naprawczych, w szczególności ustaleniu odpowiedniego terenu lub doprowadzeniu do jego powstania, o powierzchni min. 10 ha, trwale używanego rolniczo tj. pkt 2 zaskarżonej decyzji, w celu stworzenia warunków do wysiedlenia populacji chomika europejskiego - w sposób niejasny i niepełny, dodatkowo odwołujący do wiadomości e-mail uczestnika postępowania A. K.z [...], w której przekazał "Zalecenia dotyczące działań naprawczych w związku ze szkodą w środowisku na terenie gminy [...]", podczas gdy brak precyzyjnego rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie aktu za decyzję administracyjną, dodatkowo obowiązek precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku w rozstrzygnięciu, a nie uzasadnieniu decyzji wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa;
g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której rozstrzygnięcie rażąco naruszało prawo w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p,a., poprzez:
- określenie działań naprawczych, a w szczególności ustaleniu odpowiedniego terenu lub doprowadzeniu do jego powstania, o powierzchni min. 10 ha, trwale używanego rolniczo — tj. pkt 2 decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy, w celu stworzenia tam warunków do wysiedlenia populacji chomika europejskiego —
w sposób niejasny i niepełny, do tego stopnia, że dokonanie rekonstrukcji obowiązków skarżącego w oparciu o treść decyzji nie jest możliwe,
- określenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, a konkretnie obowiązku dotyczącego doprowadzenia do zasiedlenia siedliska zastępczego przy użyciu chomików europejskich pochodzącego z hodowli, do której pobrać (odłowić) należy chomiki z siedliska, które uległo szkodzie oraz innych populacji występujących w naturze — w taki sposób, że wykonanie tych obowiązków stanowić będzie realizację znamion czynu zabronionego jako przestępstwo, odnosi się bowiem do gatunku znajdującego się pod ochroną, a skarżący me posiada i może nie uzyskać stosownych uprawnień do dokonania w/w czynności;
w sytuacji, gdy powyższe naruszenia winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego;
a) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, polegające jego błędnej wykładni i na przyjęciu, że art. 6 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo ochrony środowiska może stanowić samoistną podstawę, bez powiązania
z przepisem szczególnym, do rekonstrukcji obowiązku powinnego zachowania, którego niedopełnienie skutkuje możliwością stwierdzenia bezprawności działania przez podmiot korzystający ze środowiska, a co za tym idzie może stanowić podstawę do przypisania odpowiedzialności na postawie art. 15 ustawy szkodowej, podczas gdy norma z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska wyznacza zasadę prawa ochrony środowiska i nie może samodzielnie stanowić podstawy
do stwierdzenia bezprawności działania bez powiązania z przepisem szczególnym,
a co za tym idzie nie może stanowić podstawy dla nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków naprawczych, o których mowa w art. 15 ustawy szkodowej. Organ nie wskazał jaką konkretną normę prawną inwestor naruszył (poza art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, który takiej samodzielnej podstawy nie może stanowić), a jedynie ograniczył się do podania, że inwestor winien śledzić publikacje dotyczące chomika europejskiego, nie wywodząc jednak takiego prawnego obowiązku z żadnego przepisu prawa;
b) art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, polegające na jego błędnej wykładni i na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ochrony środowiska w zakresie szerszym niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów szczególnych, a w konsekwencji do przyjęcia, że działanie Inwestora związane z realizacją inwestycji, pomimo że zgodne z pozwoleniem na budowę i przepisami szczególnymi, pozostaje bezprawne, a co za tym idzie stanowi podstawę do nałożenia na Inwestora obowiązku naprawczego, o którym mowa
w art. 15 ustawy7 szkodowej;
c) art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, polegające na obciążeniu skarżącej obowiązkiem naprawczym, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy szkodowej, pomimo
że działanie Inwestora związane z realizacją inwestycji nie było bezprawne
i zawinione, a co za tym idzie Inwestor nie ponosi odpowiedzialności za wystąpienie ewentualnej szkody w siedliskach lub populacji gatunku chomika europejskiego.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także
o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
GIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie,
tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa
i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja obarczona była naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co czyni wydanie zaskarżonej decyzji co najmniej przedwczesnym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GIOŚ z dnia 30 października 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ z dnia 17 sierpnia 2023 r. nakładająca na podmiot korzystający ze środowiska, tj. skarżącą Spółkę, obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody
w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku przyrodniczym chomika europejskiego Cricetus cricetus.
Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r.
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954).
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku:
1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody
w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2).
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 24 ustawy szkodowej.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody
w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego
ze środowiska (art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa
w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Jednakże nałożenie na podmiot korzystający
ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, dokonanym na podstawie posiadanych informacji.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku
z zawiadomieniem [...] z dnia 19 listopada 2021 r. dotyczącym wystąpienia szkody
w środowisku w gatunku chronionym oraz w chronionym siedlisku przyrodniczym
w odniesieniu do chomika europejskiego Cricetus cricetus.
W związku z powyższym zgłoszeniem, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ ochrony środowiska na podstawie ust. 2 art. 15 ustawy szkodowej w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nałożył na skarżącą Spółkę, jako podmiot odpowiedzialny za wystąpienie szkody w środowisku, obowiązek wykonania działań naprawczych, polegających na odtworzeniu siedliska oraz subpopulacji chomika europejskiego Cricetus cricetus linii filogeograficznej Północnej na nowym stanowisku o powierzchni co najmniej 10 ha i cechach siedliska równoważnym cechom siedliska utraconego, które znajdowało się na terenie działek o nr ewid. [...]
i [...] obręb nr [...] w [...] oraz działek sąsiednich, tj. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w [...], tj. siedliska we właściwym stanie, odpowiadającym ocenie FV oraz liczebności populacji odpowiadającej co najmniej ocenie U1 zgodnie z wynikami Państwowego Monitoringu Środowiska prowadzonego na stanowisku w [...] w 2017 r. przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Jednocześnie organ I instancji szczegółowo określił sposób oraz czas wykonania nałożonego na Spółkę obowiązku.
Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy
w świetle zgromadzonego materiału dowodowego doszło do szkody w środowisku, która miała znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych. Tylko bowiem taka szkoda skutkuje obecnie nałożeniem obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych – na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Nadmienić w tym kontekście należy, że zgodnie
z załącznikiem I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 2004/35/WE, waga szkody, która ma negatywny wpływ na osiągnięcie, bądź zachowanie korzystnego stanu ochrony siedlisk lub gatunków, musi być oceniona, poprzez odniesienie do stanu ochrony w momencie wystąpienia szkody, ich użyteczności związanej z walorami rekreacyjnymi, które oferują oraz zdolności do naturalnej regeneracji. Kryteria stanowić muszą czynniki mierzalne w postaci m.in. liczby osobników, rzadkości występowania gatunku, czy zdolności do regeneracji.
Wskazać należy, że przepis art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej stanowi,
że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska m.in. w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego
ze środowiska.
W niniejszej sprawie organy słusznie zauważyły, że przez szkodę w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się taką zmianę, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Kryteria oceny, czy
w danym przypadku doszło do szkody w środowisku zawarte są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 1383).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 395/22 wskazał, że z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej wynika, że szkoda musi mieć znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, wówczas właśnie rozumiana jest jako szkoda w środowisku. Definiując to pojęcie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "znacząco negatywny wpływ", a więc chodzi nie o jakikolwiek negatywny wpływ, lecz wpływ o istotnym znaczeniu. NSA stwierdził ponadto, że przez właściwy stan ochrony siedliska przyrodniczego rozumie się sumę oddziaływań na siedlisko przyrodnicze
i jego typowe gatunki, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na naturalne rozmieszczenie, strukturę, funkcje lub przeżycie jego typowych gatunków na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego siedliska, przy której naturalny zasięg siedliska przyrodniczego i obszary zajęte przez to siedlisko w obrębie jego zasięgu nie zmieniają się lub zwiększają się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony.
Istotnym jest, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "znaczący negatywny wpływ". W takiej sytuacji każdy przypadek powinien podlegać analizie w zakresie ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze znacząco negatywnym wpływem na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku lub siedliska przyrodniczego. Dokonując takiej oceny, prawidłowo organy posłużyły się opracowaniem Komisji Europejskiej, odnoszącym się do dyrektywy habitatowej
i przyjął, że znacząca negatywna zmiana w ochronie siedlisk to zmiana w zakresie co najmniej 1% w skali kraju lub obszaru UE.
Rację mają również organy, że podstawą do przeprowadzenia analizy zaistnienia szkody w środowisku jest stan początkowy, tj. udokumentowany stan potwierdzający występowanie na danym terenie gatunku chronionego przed zaistnieniem zmian w chronionych gatunkach, objętych zakresem postępowania.
Co również ważne, zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowanej, w przypadku braku konkretnych danych o stanie początkowym rozpatruje się dane oszacowane na podstawie dostępnych informacji.
Jednakże zdaniem Sądu, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego w odniesieniu do spornego terenu. W niniejszej sprawie niezbędne było uprawdopodobnienie, że wystąpiła mierzalna, znacząca negatywna zmiana
w ochronie siedlisk przyrodniczych w stosunku do stanu początkowego, czemu organu orzekające w sprawie nie sprostały. Ewentualna szkoda oraz jej wysokość nie zostały wykazane w realiach niniejszego postępowania.
Sąd uznał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający dla oceny wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku; bowiem na jego podstawie nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego. Sąd podziela twierdzenie M. Górskiego, że "Definicja szkody
w środowisku oparta została na założeniu, że możliwe jest zmierzenie zmian
w środowisku dokonanych, poprzez porównanie stanu środowiska po tych zmianach ze stanem początkowym. Założenie, że chodzi o szkodę spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio oznacza, że niezbędne jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy działaniami prowadzonymi przez dany podmiot a ich konsekwencjami mającymi postać szkody w środowisku" (por. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska. Odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 26-27), tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2022 r., sygn.
akt IV SA/Wa 44/22.
Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji występował do różnych podmiotów o udzielenie informacji na temat występowania siedliska chomika europejskiego w [...]. W odpowiedzi na liczne zapytania w dniu 17 lutego 2022 r. WIOŚ został poinformowany przez Starostę [...], że nie przeprowadzał on kontroli/inwentaryzacji przyrodniczych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] obręb
nr [...] w [...] w związku z realizacją prac budowalnych. Następnie w piśmie z dnia
21 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że na terenie działek o nr ewid. [...]
i [...] Gmina [...] nie przeprowadzała kontroli/inwentaryzacji przyrodniczej. Kolejno
w lipcu 2021 r. do organu I instancji wpłynęło powiadomienie, że zgodnie ze stanem na dzień 14 lutego 2022 r. Gmina [...] nie przeprowadzała, ani nie zlecała przeprowadzenia badań monitoringowych pod kątem występowania chomika europejskiego. Również Instytut Ochrony Przyrody PAN poinformował, że nie posiada aktualnych danych dotyczących rozmieszczenia chomika europejskiego na terenie Polski. Z uzyskanych informacji wynika, że podmioty te nie posiadają wyników badań i inwentaryzacji przyrodniczych, z których wynikałby stan początkowy populacji chomika na terenie działek nr ewid. [...] i [...].
Organy orzekające w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia na, jak wskazały, licznych publikacjach dotyczących występowania chomika europejskiego na omawianym obszarze. Przy czym zwrócić uwagę należy, że są to tylko dwa opracowania - jedno w języku angielskim: A. Auguścik, J. Ziomek (2013), Confirmation ofthe locality of the common hamsterin the central part of Lower Silesian Province. Abstract Book, 20th Meeting of the International Hamster Workgroup, 15- 27th November, [...] oraz drugie: praca magisterska K. M. pt.: Monitoring chomika europejskiego Cricetus cricetus (Linnaeus, 1758) na terenie powiatu [...], [...].
Niewystarczające są także informacje uzyskane od wnioskodawcy – [...], które zainicjowało prowadzenie postępowania. Organy te również dokonały ustaleń faktycznych na podstawie wspomnianego zgłoszenia [...], czyli podmiotu zainteresowanego nałożeniem na skarżącą Spółkę określonych w decyzji obowiązków, ponieważ Stowarzyszenie wyraziło chęć udzielenia odpłatnej pomocy
w wykonaniu decyzji.
Także na podstawie przeprowadzonych oględzin nie można wprost stwierdzić ilości osobników znajdujących się na terenie inwestycji skarżącego oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Z protokołu oględzin wynika, że w celu określenia bytności chomika europejskiego na analizowanym terenie należy przeprowadzić inwentaryzację przyrodniczą w okresie wiosna 2022 r. Nor chomika podczas obejścia terenu wokół budowy nie stwierdzono, jednakże nie wyklucza to obecności tego gatunku na tym terenie z uwagi na zbyt wczesną porę roku. Pomimo wskazanych wątpliwości organ nie przeprowadził kolejnych oględzin, w związku z czym brak obecności nor chomika w czasie przeprowadzonej czynności nie świadczy o braku ich występowania na tym terenie (oględziny zostały przeprowadzone
w nieodpowiednim czasie - letargu gryzoni).
Jednocześnie pismem z dnia 30 listopada 2022 r. [...] wskazała, że w okresie od dnia 26 do dnia 29 sierpnia 2022 r. przeprowadzono pierwsze odławianie chomika europejskiego na terenie w granicach miasta [...]. Jednak również ta interwencja nie odzwierciedla realnego zagęszczenia nor chomika europejskiego na zinwentaryzowanym obszarze (podkreślenie wymaga również fakt, że obszar czynności został opisany w sposób bardzo ogólny, uniemożliwiający dokładne określenie obszaru działań), ponieważ została przeprowadzona zbyt późno. Aby określić aktualny stan populacji należało poczekać do sierpnia 2023 r.
Rację ma skarżąca twierdząc, że pomimo więc posiadania informacji
o zaniechaniu ustalenia stanu populacji chomika europejskiego organ nie przeprowadził żadnych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego.
Organy powinny rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia wystąpienia oraz rozmiarów ewentualnej szkody w środowisku, w populacji chomika europejskiego, które zostały spowodowane zrealizowaną przez Spółkę inwestycją, poprzez dokładne ustalenie jaka populacja występowała przed rozpoczęciem inwestycji, a także jaka jest aktualnie oraz jakie na tym terenie występują inne czynniki ryzyka.
Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie ustaliły jednoznacznie,
w sposób niebudzący wątpliwości stanu początkowego. Wobec powyższego, na podstawie akt administracyjnych sprawy, nie można jednoznacznie stwierdzić,
że doszło do zaistnienia szkody w środowisku na terenie działek ewid. nr [...] i [...] obręb nr [...]. Tym samym organ niezasadnie nałożył na skarżącą określone
w decyzji z dnia z dnia 17 sierpnia 2023 r. znak: WSI.512.33.2021.NŁ.38 obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody
w środowisku w gatunku chronionym i chronionym siedlisku przyrodniczym chomika europejskiego Cricetus cricetus.
Wobec powyższego za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przez organy art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.
Rację ma także skarżąca, podnosząc zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji
w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy prowadzące postępowanie naruszyły powołane przepisy, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy a materiał zgromadzony w sprawie był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Powtórzenia wymaga, że materiał dowodowy zgromadzony
w toku postępowania administracyjnego przez organ uniemożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czym uchybiły także wymogom z art. 80 k.p.a.
Sąd stwierdza, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wprost stwierdzić ilości osobników znajdujących się na terenie inwestycji skarżącej i ewentualnej przyczyny migracji lub wyginięcie populacji chomika europejskiego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedwcześnie przypisał winę skarżącej i nakazał przeprowadzenie działań naprawczych. W związku z tym, pozostałe zarzuty skargi Sąd ocenił, jako niemające wpływu na wynik sprawy.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte
w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W przypadku zaś braku możliwości wykazania zaistniałej szkody w środowisku i przypisania winy skarżącej, organ rozważy umorzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 2. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.