IV SA/WA 1210/19

IV SA/Wa 1210/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska /sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 307/20 - Wyrok NSA z 2023-02-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] oraz części osiedli [...] i [...] - etap [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lutego 2018 roku (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), w części dotyczącej przeznaczenia działek nr ewid. [...] i [...], stanowiących własność skarżącej Spółki, a także działki nr ewid. [...] w stosunku, do której została na rzecz skarżącej ustanowiona służebność drogi koniecznej. Działki zostały przeznaczone (podstawowe przeznaczenie terenu) pod zabudowę usługową (oznaczoną symbolem [...]), a jedynie uzupełniająco pod zabudowę mieszkaniową. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego - poprzez: dopuszczenie do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy podstawowym przeznaczeniem terenu ustalonym w § 68 planu miejscowego oraz na rysunku planu - zabudowa usługowa ([...]) i przeznaczeniem uzupełniającym, dopuszczającym sytuowanie ewentualnych lokali mieszkalnych w budynkach usługowych - a podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (dalej: "studium") jako strefa 6.3. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz jednorodzinnej bliźniaczej, z przeznaczeniem dopełniającym, stanowiącym m.in. tereny zabudowy usługowej;
2) art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 1 ust. 2 pkt 2, 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji poprzez: ustalenie w planie miejscowym podstawowego przeznaczenia terenu pod zabudowę usługowa (dopuszczającego prawo zabudowy budynkami usługowymi do 12 m wysokości) dla działek skarżącej w sytuacji, gdy skarżącej przysługuje prawo zabudowy tych działek 11 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi w zabudowie szeregowej oraz 9 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji czego doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu miejscowego, a istniejącym stanem prawnym nieruchomości skarżącej, ukształtowanym przez obowiązujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne. Ponadto naruszona została konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych, tj. prawa skarżącej do realizacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie decyzji administracyjnych oraz przekroczone zostały granice władztwa planistycznego, bez wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego. Rada, uchwalając zaskarżony plan miejscowy, ograniczyła prawo własności przysługujące skarżącej oraz zdegradowała w sposób istotny walory ekonomiczne, architektoniczne oraz krajobrazowe przestrzeni.
Plan miejscowy, w zakresie w którym ustala przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową (§ 68 planu miejscowego) w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] - jest sprzeczny nie tylko ze studium, ale także z pozostającymi w obrocie prawnym ostatecznymi decyzjami z [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Działalność planistyczna Rady Miejskiej w [...], naruszyła zatem m.in. konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, tj. prawa skarżącej do realizacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie tych decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy tak znacznym zamierzeniu inwestycyjnym możliwe są przejściowe problemy finansowe, które np. uniemożliwią rozpoczęcie budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, lub też wywołają konieczność przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Gdyby więc decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, zgodnie z art. 37 § 1 Prawa budowlanego, przy obowiązującym brzmieniu planu miejscowego, ustalającym przeznaczenie podstawowe terenu pod zabudowę usługową. Skarżąca nie posiadałaby możliwości późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego, z uwagi na jego sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] pod zabudowę usługową, w sytuacji, gdy w studium przewidziano dla tego terenu funkcję mieszkaniową - nie tylko ograniczyło prawo własności przysługujące skarżącej, ale także zdegradowało walory ekonomiczne, architektoniczne oraz krajobrazowe przestrzeni.
W § 68 Planu Miejscowego, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], ustalono podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową, a także uzupełniające przeznaczenie terenu pod lokale mieszkalne w budynkach usługowych oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pomimo faktu, że w studium ustalono przeznaczenie tego terenu jako strefę mieszkaniową ekstensywną i średnio intensywną, z jedynie dopełniającym przeznaczeniem, stanowiącym m.in. tereny zabudowy usługowej. Uczynienie z przeznaczenia dopełniającego, określonego w studium jako zabudowa usługowa, przeznaczenia podstawowego w zaskarżonym planie miejscowym, z jednoczesnym ustaleniem w planie miejscowym przeznaczenia uzupełniającego, które w studium stanowi przeznaczenie podstawowe, przesądza o sprzeczności planu miejscowego ze studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w § 68 planu miejscowego przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową dla działek ewidencyjnych, które są w większości zabudowane domami jednorodzinnymi (dz. ew. nr [...], [...], [...], [...]), w bezpośrednim sąsiedztwie lasu (starodrzewie sosnowe), oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] , a także ustalenie maksymalnej wysokości budynków, wynoszącej aż 12 metrów, czyli de facto budynków usługowych czteropiętrowych - bezprawnie ingeruje w prawo własności skarżącej oraz całkowicie degraduje walory architektoniczne oraz krajobrazowe przestrzeni.
Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w zakresie § 68 planu miejscowego, przewidującego ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] - w odniesieniu do nieruchomości skarżącej oraz w odniesieniu do działki ewid. [...], na której to działce została na rzecz skarżącej ustanowiona służebność drogi koniecznej, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. W studium obszar gminy podzielony został na względnie jednorodne strefy funkcjonalne, nawiązujące zasięgiem terytorialnym i intensywnością do naturalnych jednostek geograficzno- przyrodniczych (Studium, rozdział 2.3.1, str. 47). Poszczególnym strefom przypisano kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz określono ogólne zasady przeznaczenia terenu w podziale na ustalone przeznaczenie dominujące i preferowane przeznaczenie dopełniające oraz ogólne zasady zagospodarowania terenu (Studium, rozdział 2.3.2, str. 47-59). Zgodnie ze Studium obszar planu położony jest w strefie funkcjonalnej nr 6 – Mieszkaniowa ekstensywna i średnio intensywna (6.3. D., D., D, Osiedle R). Dla strefy 6 studium przewiduje jako przeznaczenie dominujące: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej. W przeznaczeniu dopełniającym zostały natomiast wskazane: zabudowa pensjonatowa, zabudowa usługowa - obiekty użyteczności publicznej, zabudowa usługowa - usługi podstawowe, zabudowa zagrodowa, w tym gospodarstwa agroturystyczne, istniejąca zabudowa mieszkaniowa: wielorodzinna i jednorodzinna szeregowa, tereny sportu, rekreacji, tereny rolnicze (w przypadku braku zgód rolnych), tereny leśne, tereny zieleni urządzonej (w tym izolacyjnej) (Studium, rozdział 2.3.2.6, str. 55-56). Wytyczne Studium w zakresie przeznaczenia należy rozumieć jako standard przypisany całej strefie. Doprecyzowanie w odniesieniu do konkretnych terenów następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jasno wynika z następujących postanowień Studium zawartych w rozdziale 2.3.3 na stronie 63. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że na potrzeby sporządzanego planu dokonano licznych wizji terenowych, przeanalizowano stan własności, ruch budowlany oraz poddano ocenie uwarunkowania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walory architektoniczne i krajobrazowe. Istotnym uwarunkowaniem determinującym przeznaczenie terenu w planie, w szczególności w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej, był istniejący stan zagospodarowania. Największy udział powierzchniowy (53% powierzchni obszaru planu) w strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszaru zajmują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa usługowa zajmuje blisko 20% powierzchni obszaru planu. Niemałą cześć obszaru planu (21,5% powierzchni) stanowi układ komunikacyjny. Strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszaru uzupełniają istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, infrastruktury technicznej, lasy i tereny zieleni urządzonej parkowej. Studium [...] opracowano jako dokument, gdzie kierunki polityki przestrzennej zostały zarysowane bardzo ogólnie, co przede wszystkim przejawia się w strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Studium przewiduje bowiem tylko 8 podstawowych stref funkcjonalnych, a jeżeli uwzględnić podjednostki, to łącznie zdefiniowano tylko 14 jednostek przestrzennych. Dla każdej ze stref założono pewne ogólne kierunki rozwoju (przeznaczenia dominujące), wskazując jednocześnie katalog przeznaczeń dopełniających, które w ramach danej strefy mogą wystąpić. Jasno z tego wynika, że ani granic ani opisanych dominujących funkcji nie można przenosić do planów miejscowych w sposób dosłowny.
Zarówno w czasie sporządzania planu, jak i w dniu jego uchwalenia, skarżąca nie była właścicielem żadnej z działek położonych w liniach rozgraniczających terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem [...]. Skarżąca stała się właścicielem działek ew. nr [...] i [...], a na działce ew. nr [...] ustanowiono na rzecz Skarżącej służebność drogi koniecznej, w dniu [...] lutego 2019 r. - ponad rok od dnia uchwalenia zaskarżonego planu. Działki, które w chwili obecnej stanowią własność skarżącej, powstały w wyniku podziału, zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (znak sprawy [...], działek o nr. ewid. [...] i [...]. Wskazane działki wraz z działkami ew. nr [...], [...] i [...] składały się na nieruchomość należącą do A. S.. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków (stan na dzień [...] grudnia 2017 r.) nieruchomość tę stanowiły: grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny mieszkaniowe (B), tereny przemysłowe (Ba), inne tereny zabudowane (Bi) oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp), grunty rolne - grunty orne (RVI), a także grunty leśne - lasy (LsVI) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (LzVI). Na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa budynki handlowo-usługowe, magazyn, a także pięć budynków gospodarczych (innych). Sporządzającemu plan znany był stan faktyczny i prawny nieruchomości objętych planem, zarówno w czasie sporządzania, jak i uchwalenia planu. Tworząc ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] sporządzający plan uwzględnił dotychczasowe zagospodarowanie i sposób zabudowy, wziął również pod uwagę wydane ostateczne decyzje administracyjne - podstawowym przeznaczeniem terenu ma być zabudowa usługowa, która może zostać uzupełniona o lokale mieszkalne wbudowane w budynki usługowe. Dopuszczone zostało również zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżąca nie posiadała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani w toku prac planistycznych nad projektem planu, ani w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym zarówno sporządzający plan, jak i Rada Miejska w [...] nie mieli możliwości uwzględnienia przysługującego skarżącej w chwili obecnej prawa do realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych. Skarżąca w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ma prawo realizacji inwestycji w postaci zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności skarżąca wykazała, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) , oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.
Skarżąca jest właścicielką działek nr ewid. [...] i [...] oraz na rzecz skarżącej została ustanowiona służebność drogi koniecznej na działce nr ewid. [...]. Działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] (zabudowa usługowa). Zaskarżony plan miejscowy wprowadził ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej poprzez ustalenie dla tego terenu przeznaczenia podstawowego – zabudowa usługowa, a jedynie uzupełniająco lokale mieszkalne w budynkach usługowych oraz istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 68). Taki sposób określenia przeznaczania działek wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej w szczególności poprzez uniemożliwienie zabudowania nieruchomości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi szeregowymi. Skarżąca podniosła, że dysponuje decyzją z [...] stycznia 2018 r. zmienioną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Skarżąca upatruje naruszenie jej interesu prawnego w tym, że w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę, bądź jego wyeliminowania, nie będzie mogła realizować swojego zamierzenia inwestycyjnego.
Okoliczność, że skarżąca w dacie uchwalania planu miejscowego nie była właścicielem nieruchomości objętych tym planem, nie oznacza, że zaskarżony plan miejscowy nie może naruszać jej interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że właściciel nieruchomości, niezależnie od momentu nabycia prawa własności może domagać się ochrony swoich praw z powodu ich naruszenia ustaleniami planu miejscowego, jeżeli ustalenia te wkraczają w sferę jego uprawnień właścicielskich, pod warunkiem, że jego poprzednik prawny nie skorzystał już z tego uprawnienia (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 186/10; 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 oraz 17 stycznia 2019 r. II OSK 467/17).
W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, które są odmienne od uprawnień wynikających z uzyskanych pozwoleń na budowę oraz zamierzeń inwestycyjnych skarżącej będącej właścicielem nieruchomości objętej planem, mogą prowadzić do naruszenia jej interesu prawnego oraz uprawnień, z tej przyczyny, że kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności prawo do zagospodarowania terenu w określony sposób.
Wykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego oraz jej uprawnień otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Okoliczność, że ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ochrona prawa własności, na którą powołuje się skarżąca, nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji. Ustawa zasadnicza wprost w art. 64 ust. 3, dopuszcza możliwość ograniczenia własności jednostki. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli (w tym prawo własności), jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Do zasad wymagających uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą nie tylko zasada ochrony własności i zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy czym, ingerencja w sferę praw jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane w formie przepisów ustawowych. Na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) Rada Miejska w [...] została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego.
Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżącej (dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jedynie uzupełniająco jako lokale mieszkalne w budynkach usługowych i istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącej, to ograniczenia te znajdują uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W ocenie Sądu, Rada Miejska w [...], przeznaczając działkę skarżącej pod zabudowę usługową (przeznaczenie podstawowe), a jedynie uzupełniająco dopuszczając lokale mieszkalne w budynkach usługowych oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg różnych wartości zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe; walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. Rada Miasta w uzasadnieniu uchwały wskazała, że na potrzeby sporządzanego planu dokonano licznych wizji terenowych, przeanalizowano stan własności, ruch budowlany oraz poddano ocenie uwarunkowania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walory architektoniczne i krajobrazowe. Istotnym uwarunkowaniem determinującym przeznaczenie terenu w planie, w szczególności w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej, był istniejący stan zagospodarowania (uzasadnienie uchwały, str. 1-2). Obszar [...] znajduje się wzdłuż ulicy [...] i dotychczas zasadniczo przeznaczony był pod zabudowę usługową. Z odpowiedzi na skargę, co nie było kwestionowane, wynika, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu na nieruchomości ówczesnego właściciela znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa budynki handlowo-usługowe, magazyn, a także pięć budynków gospodarczych (innych). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę dla terenu należącego obecnie do skarżącej, ówczesny właściciel uzyskał liczne decyzje o warunkach zabudowy przede wszystkim dla budynków o charakterze usługowym. Jednocześnie ówczesny właściciel A. S. wystąpił z wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wniósł o uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu obiektów usługowych z mieszkaniami służbowymi wraz z instalacjami i urządzeniami. Wniosek ten został przez organy uwzględniony i taki sposób przeznaczenia został wprowadzony w projekcie planu miejscowego. Dopiero na etapie składania uwag A. S. (uwaga z [...] sierpnia 2017 r.) wniósł o zmianę przeznaczenia na mieszkaniowo-usługową (Mn/U), gdzie przeznaczeniem podstawowym będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i zabudowa usługowa. Uwaga ta nie została uwzględniona. Jednocześnie, jak podkreślił organ, na etapie uchwalania planu nie wnioskowano o dopuszczenie zabudowy mieszanej. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem dopatrzyć się przekroczenia granic władztwa planistycznego z uwagi na przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zabudowę usługową (przeznaczenie podstawowe). Wprowadzone przez gminę ograniczenia dotyczące działek skarżącej (brak możliwości zabudowy jednorodzinnej szeregowej) pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia potrzeb racjonalnej gospodarki przestrzennej. Realizacja tych celów wymaga wyznaczania terenów o różnym przeznaczeniu (nie tylko mieszkaniowym) i ich rozgraniczania. Organy gminy wskazały, w świetle materiałów planistycznych, że określenie przeznaczenia [...] jest racjonalne, nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego i zostało należycie uzasadnione. Należy przy tym podkreślić, że ograniczenie prawa własności skarżącej nie narusza jego istoty, albowiem skarżący nie został pozbawiony możliwości zabudowy swojej nieruchomości, a jedynie ograniczono sposób jej zabudowy. W ocenie Sądu, organy gminy nie przekroczyły granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużyły władztwa planistycznego, określając przeznaczenie działek należących do skarżącej pod usługi ([...]), zwłaszcza że działki te dotychczas były w takie sposób użytkowane i ówczesny właściciel o takie przeznaczenie wnosił we wniosku do planu. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o braku wyważenia różnych wartości mających znaczenie w procesie planistycznym. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego, nie wkraczają w sferę uprawnień skarżącej w sposób niezgodny z przepisami prawa, w szczególności z art. 140 K.c. a także art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, a także art. 1 ust. 2 pkt 2, 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W rozpoznawanej sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, które skarżąca upatruje w tym, że treść zaskarżonego planu miejscowego nie uwzględnia ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...]oraz z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] oraz z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]). Skarżąca całkowicie pomija fakt, że decyzje te zostały wydane już po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, a zatem nie było możliwe uwzględnienie ich treści w planie miejscowym. Planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w toku procedury planistycznej i z uwzględnieniem wówczas istniejącego na danym terenie stanu faktycznego. Nie można przyjąć, że rada gminy zobowiązane jest uwzględniać w toku procedury planistycznej przyszłe zamierzenie budowlane, które nie jest objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę konieczność ochrony praw nabytych wynikających z tej ostatecznej decyzji polega na tym, że w takim wypadku inwestor może realizować inwestycję określoną w decyzji nawet wtedy, gdy jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem miejscowym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK1558/15). Skarżąca, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, może realizować tę inwestycję. Zaskarżony plan miejscowy nie pozbawia skarżącej tego uprawnienia. Uchwalenie tego planu nie narusza więc praw nabytych przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zaskarżonym planem miejscowym a studium. Uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa zasadnicze ustalenia w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Jednocześnie wymóg związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych nie oznacza, że treść obu tych aktów ma być taka sama. Zamiarem ustawodawcy jest różnicowanie treści obu tych aktów planistycznych gminy, a zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być stosownie do art. 15 ust. 2 i 3 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość szczegółowe, podczas gdy treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn.. akt II OSK 751/07). Studium swoim zasięgiem obejmuje obszar administracyjnych granic gminy, natomiast plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. Ponadto studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na konkretny cel, a wyznacza ogólne funkcje terenów. Moc wiążąca studium w stosunku do planów miejscowych jest trudna do generalnego ustalenia i należy ją oceniać w odniesieniu do konkretnego studium. Znaczenie prawne studium oraz skutki związania studium przy uchwalaniu planów miejscowych zależą przede wszystkim od treści tego studium, a zwłaszcza od stopnia jego szczegółowości. Dopiero ocena wszystkich ustaleń planu miejscowego w części tekstowej i graficznej oraz wszystkich ustaleń studium w części tekstowej i graficznej dotyczących poszczególnych spornych zagadnień umożliwia prawidłową ocenę zarzutów skarżącej i kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.
Należy zauważyć, że Studium [...] bardzo ogólnie wyznacza kierunki polityki przestrzennej, co przede wszystkim przejawia się w strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Studium przewiduje jedynie 8 podstawowych stref funkcjonalnych, a jeżeli uwzględnić podjednostki, to łącznie zdefiniowano tylko 14 jednostek przestrzennych. Dla każdej ze stref założono pewne ogólne kierunki rozwoju (przeznaczenia dominujące), wskazując jednocześnie katalog przeznaczeń dopełniających, które w ramach danej strefy mogą wystąpić. Obszar objęty zaskarżonym planem ma powierzchnię [...] ha. Cały ten obszar znajduje się w strefie funkcjonalnej nr 6.3 Studium (mieszkaniowo ekstensywna i średnio intensywna). Przy czym, cała strefa funkcjonalna nr 6, ma obszar [...] ha. Dla całej tej strefy Studium przewiduje jako przeznaczenie dominujące: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej. W przeznaczeniu dopełniającym zostały natomiast wskazane: 1) zabudowa pensjonatowa, 2) zabudowa zagrodowa, w tym gospodarstwa agroturystyczne, 3) zabudowa usługowa - obiekty użyteczności publicznej, 4) zabudowa usługowa, 5) tereny sportu i rekreacji, 6) istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, 7) istniejące tereny zabudowa mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej, 8) tereny rolnicze, 9 ) tereny leśne, 10) tereny zieleni urządzonej (w tym izolacyjnej) (Studium, rozdział 2.3.2.6, str. 55-56). Jak wynika to wprost ze studium, doprecyzowanie przeznaczenia w odniesieniu do konkretnych terenów następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozdziale 2.3.3 na stronie 63 przyjęto, że "wskazane do sporządzenia lub będące w trakcie sporządzania miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: 1) rozstrzygną o lokalizacji i wyborze rekomendowanych przez Studium funkcji dopełniających oraz określą sposób uwzględnienia standardów wyznaczonych przez przeznaczenie dominujące określone dla stref funkcjonalnych". Jak wynika z odpowiedzi na skargę, a co nie jest kwestionowane, w zaskarżonym planie miejscowym największy udział powierzchniowy (53% powierzchni obszaru planu) w strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszaru zajmują tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa usługowa zajmuje blisko 20% powierzchni obszaru planu. Niemałą cześć obszaru planu (21,5% powierzchni) stanowi układ komunikacyjny. Strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszaru uzupełniają istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, infrastruktury technicznej, lasy i tereny zieleni urządzonej parkowej.
Przy takim sformułowaniu ustaleń studium nie jest możliwe, aby na każdej działce ewidencyjnej, czy każdej nieruchomości występowało przewidziane w studium dla całej jednostki terenowej przeznaczenie. Trafnie zwraca uwagę organ, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej, a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W okolicznościach tej sprawy, przy tak ogólnym sformułowaniu ustaleń studium (w tym dla strefy funkcjonalnej nr 6.3), nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie przeznaczenia obszaru [...] pod zabudowę usługową, a uzupełniająco lokale mieszkalne w budynkach usługowych i istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna narusza ustalenia studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na funkcje studium, które ma określać politykę przestrzenną gminy oraz lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie można odmówić racji organowi gminy, że skoro w strukturze funkcjonalno-przestrzennej obszaru 6.3. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zajmują 53% powierzchni obszaru objętego planem, to zabudowa mieszkaniowa pełni funkcje dominującą, a pozostałe przeznaczenia uzupełniają jedynie te przeznaczenie zgodnie z ustaleniami studium. Tym samym nie można uznać, że taki sposób ukształtowania ustaleń planu miejscowego jest sprzeczny ze studium.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.