IV SA/Wa 1193/19

IV SA/Wa 1193/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Marzena Milewska-Karczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3565/19 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) asesor WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. -dalej: u.p.z.p.), art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 oraz art. 20 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. - dalej: u.d.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: – K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku [...]sp. z o. o z dnia [...] stycznia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych na terenie działek nr: [...] i [...] położonych przy pasie drogowym drogi ekspresowej [...], obręb [...], gmina [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołując się na art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z zastrzeżeniem ust. 3) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Dalej organ zaznaczył, że wspomniane uzgodnienie, którego dokonuje się w trybie art. 106 § 5 K.p.a. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od właściwego zarządcy drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest art. 19 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi oraz art. 4 pkt 21 u.d.p. w myśl, którego poprzez ochronę drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, a także art. 20 pkt 20 u.d.p., który wskazuje, iż do zarządcy drogi należy w szczególności zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej. Zatem przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi ekspresowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwe są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na danej drodze publicznej. Następnie wskazano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych, zakłada budowę dwóch tablic reklamowych na terenie działek położonych przy pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Organ podkreślił, że jego zadaniem było zweryfikowanie w jakim stopniu planowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podał, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana poza terenem zabudowy, tj. terenem na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Kwestia ta nie budzi zastrzeżeń. Wskazał również, że stosownie do pkt 2 ppkt 3.1 przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikiem graficznym, linia zabudowy planowanych nośników reklamowych ustalona została w odległości minimum 40 m co jest w pełni zgodne z treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. Za powód do odmowy uzgodnienia projektu omawianej decyzji uznano natomiast to, że tablice reklamowe będące obiektami budowlanymi stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowców, a tym samym rozpraszałyby od sytuacji panującej na drodze klasy "S", gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Organ podkreślił, że zgodnie z pkt. VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego, sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.- dalej: umowa AGR), na drogach na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Zgodnie bowiem z pkt. VII.2 (załącznika II) umowy wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Dalej wyjaśniono, że na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizację planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego, a jedną z przyjętych na jej mocy głównych dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...], która swym zasięgiem obejmuje także analizowany odcinek drogi ekspresowej. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie będą miały zastosowanie zapisy ww. umowy. W tym kontekście organ przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2955/17. Ponadto organ zauważył, że celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, wdrożono specjalistyczne programy realizujące politykę transportową państwa. Jednym z nich jest przyjęty przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020, który stwierdza m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że: ,,ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". W dalszej części organ podkreślił, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników organ ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena organu, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest sprawą priorytetową. Bardzo istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ zauważył także, że z danych urzędowych wynika, że na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] w latach 2015-2017 miały miejsce trzy wypadki drogowe, co dodatkowo jego zdaniem uzasadnia stanowisko organu w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że analizując daną sprawę dokonuje się oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie urządzenia reklamowego, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Wyjaśniono, że stan dekoncentracji kierowcy, wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi, przesądza, że usytuowanie reklamy, na odcinku gdzie kierowca musi zachować szczególną ostrożność i skupienie w stosunku do sytuacji na drodze oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu, może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym, zwłaszcza że na gruncie niniejszej sprawy reklama byłaby skierowana do uczestników ruchu poruszających się drogą klasy "S". Organ wskazał również, że argumentem przemawiającym także za odmową uzgodnienia projektu decyzji, jest fakt, że na odcinku drogi ekspresowej [...] nie ma legalnie zlokalizowanych żadnych nośników reklamowych.
Reasumując organ stwierdził, że z uwagi na powyższą argumentację nie może pozytywnie rozstrzygnąć przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych na terenie działek nr [...], nr [...], obręb [...], gmina [...], gdyż ich lokalizacja niezgodna jest z zapisami umowy AGR, a także wpłynęła by na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej.
Postanowienie to zostało zaskarżone przez [...] sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, iż kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem pomimo, iż w treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. organ powoływał się także na inne okoliczności, to okoliczności tych jednak w żaden sposób nie uwzględnił;
b) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż nie jest wystarczające zachowanie wskazanej w tym przepisie odległości obiektów budowlanych umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, pomimo, iż innych zapisów dotyczących umieszczania reklam w jeszcze większej odległości niż wskazana w tym przepisie nie zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu;
c) pkt VII.4 załącznika nr II do umowy AGR w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędnie przyjęcie, iż to głównie przepisy prawa międzynarodowego są podstawą do odmowy wydania przedmiotowego uzgodnienia i oparcie rozstrzygnięcia o przepisy umowy AGR a także poprzez błędną wykładnię przepisu pkt VII.4 załącznika nr II do umowy AGR polegającą na nieuwzględnieniu, że zakaz umieszczania reklam dotyczy wyłącznie sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub estetyki, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało przez Organ wykazane;
d) art. 4 pkt. 30 i pkt 31 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie i posługiwanie się w treści zaskarżonych rozstrzygnięć nieostrym pojęciem "danych urzędowych" wskazujących na trzy wypadki drogowe, do których miało dojść na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] w latach 2015-2017, podczas gdy ustawa o drogach publicznych posługuje się we wskazanych przepisach terminami "klasyfikacji odcinków dróg ze względu na koncentrację wypadków śmiertelnych" oraz "klasyfikacji odcinków dróg ze względu na bezpieczeństwo sieci drogowej" co nie znalazło odniesienia do okoliczności sprawy a powinno stanowić wyłączną podstawę uznania przez organ, iż zachodzi faktyczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego,
e) przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. w szczególności przepisów załączników nr 2 i 3 do tegoż rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że przewidziane w tych przepisach definicje zmniejszenia widoczności odnoszą się do szczególnie złożonych i trudnych lokalizacji takich jak: skrzyżowania i zjazdy (tak: zał. nr 2 do rozporządzenia) oraz wjazdy z pasem włączania (tak: zał. nr 3 do rozporządzenia), a zatem nie mają zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy;
f) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności polegające na tym, że w celu rzekomej konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego (przy braku wykazania rzeczywistego zagrożenia tego bezpieczeństwa) organ zastosował środek nieproporcjonalne dolegliwy dla Skarżącego, powodujący dla niego dotkliwe skutki w postaci niemożności prowadzenia działalności gospodarczej na większą skalę i dotarcie do większej liczby potencjalnych odbiorców, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły faktyczne przesłanki do uznania, że interes indywidualny skarżącego jest mniej ważny niż interes uwzględniony przez organ,
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez: nierozpoznanie całości sprawy, tj. nieuwzględnienie szczegółowych okoliczności usytuowania tablic reklamowych a poprzestanie przez organ jedynie na ocenie odległości posadowienia reklamy od drogi międzynarodowej oraz rozmiarów tejże reklamy, co stanowi o tym, że brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch tablic reklamowych skarżącego jest generalnym stanowiskiem zarządcy drogi- Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie lokalizacji reklam w pasie drogowym i jego sąsiedztwie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nieuzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych na terenie działek nr [...] oraz nr [...] położonych przy pasie drogowym drogi ekspresowej [...], obręb [...], gmina [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg. norm przepisanych z uwzględnieniem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd zgodnie z art. 113 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. 1302 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych położonych przy pasie drogowym drogi ekspresowej [...], obręb [...] gmina [...]. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną był: art. 54 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 20 u.d.p. oraz powołane w uzasadnieniu postanowienia regulacje pkt VII.2 i VII.4 (załącznik 2) umowy AGR i przepisy K.p.a. m.in. art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że z treści art 4 pkt. 1 u.d.p. wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę, a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że postanowienie to zostało wydane zgodnie z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Po szczegółowej analizie akt administracyjnych i po zapoznaniu się z treścią zarzutów skargi Sąd doszedł do przekonania, że rację ma organ administracji publicznej. Sąd podziela ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej, tym samym uznaje stawiane zarzuty naruszenia ustawy o drogach publicznych za niezasadne. Wyjaśniając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że organ dokonał analizy – stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 106 K.pa. – w zgodzie zarówno z przepisami praw materialnego jak i procesowego. Sąd nie ma wątpliwości – wbrew zarzutom skargi, że organ wydając rozstrzygnięcie uzgodnieniowe dokonał analizy projektu decyzji pod kątem odległościowym jak i dotyczącym wielkości, gabarytów nośników reklamowych i ich usytuowania przy drodze. Z treści decyzji jasno wynika, że organ wziął po uwagę ww. czynniki, bowiem jednoznacznie stwierdził, że reklamy te będące budowlami pogorszyłyby bezpieczeństwo na tym odcinku drogi ekspresowej. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 43 u.d.p., gdyż samo spełnienie warunków zlokalizowania reklam w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni nie przesądza jeszcze o konieczności pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji dotyczącego inwestycji. W tym miejscu warto wskazać, ze organ uzgodnieniowy – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jest wyspecjalizowanym organem i nie tylko może ale i ma obowiązek dbać o ochronę dróg w taki sposób, aby nie pogarszać warunków bezpieczeństwa zwłaszcza na drogach szybkiego ruchu.
Za nietrafny Sąd uznaje zarzut, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł głównie o umowę AGR. Z treści postanowienia jaki i jego uzasadnienia jasno wynika, że organ wydając rozstrzygnięcie powołał się na przepisy dotyczące ustawy o drogach publicznych, tj. art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 20. Faktem jest, że organ wskazał również przepisy dotyczące umowy AGR jednakże był to element stanowiący pewne uzupełnienie argumentacji prawnej zawartej w rozstrzygnięciu i przepisy te nie stanowiły samodzielnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu. Przyznać rację trzeba stronie skarżącej, że w polskim ustawodawstwie brak jest jako takich przepisów zakazujących umieszczania tablic reklamowych przy pasie drogi [...] niemniej jednak na gruncie niniejszej sprawy gdzie przedmiotem są dwa duże nośniki reklamowe przy pasie drogowym drogi ekspresowej będącej częścią międzynarodowej drogi [...] organ miał podstawy prawne do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niepogarszanie warunków bezpieczeństwa. Sąd podziela pogląd, że wskazana lokalizacja reklam byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przepisami u.d.p. oraz z umową AGR. Jak już wspomniano wyżej polskie prawo nie zakazuje co do zasady umieszczania reklam w pasie drogowym, jednak w pkt VII.4 (załącznika II) umowy AGR określono, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych – a taką jest droga ekspresowa [...] – jest zakazane. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego (AGR), która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku prawnego może stanowić dodatkową podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. W ocenie Sądu wskazać trzeba, że organ – wbrew zarzutom skargi – nie naruszył pkt VII. 4 umowy AGR. Nie ma racji strona skarżąca, która twierdzi, że zakaz umieszczania reklam dotyczy wyłącznie sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub estetyki. Wyraźnie należy podkreślić, że treść ww. umowy we wskazanym punkcie stanowi, że umieszczanie reklam jest zakazane "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę", a nie zagrożenie dla bezpieczeństwa dla ruchu. Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby nieprawidłowe. Za nietrafne należy uznać stanowisko, że odmówić uzgodnienia ze względu ma kryterium bezpieczeństwa organ może tylko w odniesieniu do inwestycji, które mają być zlokalizowane przy odcinkach dróg potencjalnie niebezpiecznych. Słusznie organ przywołał także w swoim rozstrzygnięciu pkt VII.2 (załącznika II) umowy AGR, który zdaniem Sądu także stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu, a który mówi, że "wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu". W ocenie Sądu organ trafnie wskazał, że ustawienie przy drodze ekspresowej nośników reklamowych stanowiących niewątpliwie element krajobrazu wpływa nie tylko na krajobraz, jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. A w tym zakresie organ słusznie wskazał, że reklama niosąca pewne informacje niewątpliwie przyciąga uwagę, takie jest jej również zadanie. W tym wypadku byłaby to uwaga kierujących pojazdami z prędkością maksymalną 120 km/h, co powodowałoby dekoncentrację w zakresie obserwacji ruchu drogowego, mogłoby spowodować odwrócenie uwagi kierowców od panującej sytuacji na drodze, tym samym mogłoby doprowadzić do wypadków drogowych. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w kilometrze drogi ekspresowej gdzie miałyby być zlokalizowane nośniki reklamowe jest bardzo duże natężenie ruchu drogowego (13422 pojazdów na dobę dane z 2015 r.), a dodatkowo na przedmiotowym odcinku nie ma legalnie posadowionych reklam.
W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu organ wskazując, że umieszczenie reklam przy drodze ekspresowej będzie powodowało zmniejszenie widoczności, trudność w odnajdywaniu znaków drogowych miał na względzie głównie przepisy dotyczące bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryterium niepogarszania warunków bezpieczeństwa na drogach. To, że przepisy ww. rozporządzenia odnoszą się do szczególnie złożonych i trudnych lokalizacji takich jak: skrzyżowania i zjazdy (co w niniejszej sprawie nie zachodzi) to nie oznacza jeszcze, że organ mając na względzie przepisy rangi ustawowej nie może oceniać posadowienia reklam przez pryzmat ich wpływu na widoczność na drodze zwłaszcza ekspresowej obciążonej dużym natężeniem ruchu. Zarzut ten zatem jest chybiony.
Za niezasadny należy w końcu uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo przedłożył nad interesem strony (interes ekonomiczny) interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego), uznając priorytet interesu społecznego. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma bowiem, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośnikach reklamowych i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze na której dozwolona jest prędkość do 120 km/h, a więc niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nadrzędnym celem w świetle przepisów krajowych i ww. umowy jest stworzenie sieci dróg bezpiecznych dla ruchu jak również ochrona krajobrazu wokół tych dróg.
Nie mogą również zostać uwzględnione argumenty dotyczące istniejącej już reklamy. Zauważyć bowiem należy, że w sprawie rozpatrywana jest zasadność postanowienia dotyczącego reklam planowanych do posadowienia na działkach strony skarżącej. Faktem jest, że na działce nr [...] w obrębie [...] istnieje tablica reklamowa umieszczona bez wymaganego prawem zezwolenia, to nie znaczy, że z tego względu organ winien wyrazić pozytywną opinię co do posadowienia kolejnych nośników reklamowych niespełniających wymogów prawa.
W tych okolicznościach w ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżone postanowienie zostało w sposób wystarczający uzasadnione. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej zaś sprawie poczynione przez organy ustalenia doprowadziły do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Tak więc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 124 § 1 i 2 K.p.a. są niezasadne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
-----------------------
'O
3