IV SA/Wa 1190/06

IV SA/Wa 1190/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Marta Laskowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 859/07 - Wyrok NSA z 2008-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości U. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Syndyka Masy Upadłości U. S.A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Ńr 80, poz. 717, ze zm.) zostały spełnione. Spełniona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa"; pierzeja planowanej inwestycji ma stanowić kontynuację pierzei budynku posadowionego na działce nr ew. [...]; natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 960, ze zm.) mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania budowlanego, ustalają one bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.).
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez Syndyka Masy Upadłości U. SA zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo niespełnienia warunków wynikających z treści tego przepisu; pominięcie przy wydawaniu decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zgodę na lokalizację 14 kondygnacyjnego budynku w "ostrej granicy" z działką i budynkiem posadowionym na działce nr ew. [...], co uniemożliwia inwestycję na tej działce; naruszenie art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa poprzez nieodniesienie się do sprzeczności zaskarżonej decyzji z informacją dot. warunków zagospodarowania terenu, w tym działki nr ew. [...], zawartej w piśmie Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta W. Delegatury [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; naruszenie §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ustalenie warunków zabudowy bez ustalenia strefy 50 m. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że żadna z działek przyległych od północy i od południa w ciągu ulicy [...] nie jest zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jedynie od strony północno-zachodniej w odległości kilkunastu metrów znajduje się budynek, którego funkcje i struktura ze względu na zaawansowaną adaptację jest możliwa do przewidzenia, ale budynek ten nie znajduje się na sąsiedniej działce. Tylko łączne określenie warunków zabudowy dawnego terenu zakładu i jego budynków produkcyjnych pozwala na racjonalne kształtowanie ładu przestrzennego. Budynek inwestora ma być pierwszym a nie kolejnym budynkiem, wobec czego nie może być budowany w ostrej granicy działek na których znajdują się same konstrukcje budynków przemysłowych zakładu. Dwunastokondygnacyjny budynek na działce nr ew. [...] ma okna wychodzące na działkę nr ew. [...] i [...] i zabudowa w ostrej granicy musi spowodować ich likwidację.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazano na zbyt wąskie pojmowanie przez skarżącego pojęcia "działki sąsiedniej'. Powoływana przez skarżącego informacja dot. zagospodarowania terenu, w tym działki nr ew. [...], stanowi wypis z wygasłego z dniem 31 grudnia 2003 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., czego nie można w żaden sposób utożsamiać z decyzją o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ, stosownie do §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z §9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki omawianej analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W załączniku Nr [...] do decyzji organu pierwszej instancji zawarte są wyniki analizy obszaru, w których stwierdzono, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze. Analiza ta dotyczy zatem dopuszczalności lokalizacji budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze. Tymczasem, zarówno we wniosku inwestora z dnia 11 marca 2005 r., jak i w treści decyzji organu pierwszej instancji, wskazano na ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowego z garażem podziemnym.
Treść decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wymagań nowej zabudowy pozostaje zatem w sprzeczności z wynikami dokonanej analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając jako organ drugiej instancji, nie dostrzegło tej sprzeczności, i skutkiem tego nie wyjaśniło jej, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 §1 kpa, poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji na; prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla budynku dwunastokondygnacyjnego o funkcji usług administracyjnych.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez dokonania analizy obszaru dla wnioskowanej zabudowy dot. budynku biurowego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowi naruszenie §3 ust. 1 i §9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji jest sprzeczne także z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie sprawdzono dla wnioskowanej inwestycji spełnienia warunków określonych w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1. Omawiana sprzeczność wyników analizy z treścią ustalonych warunków zabudowy wymaga zatem wyjaśnienia.
Z naruszeniem art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, organy orzekające uznały wyznaczenie linii zabudowy na działce nr ew. [...] za pozostawiające ustalenie usytuowania planowanej inwestycji organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji, wyznaczono bowiem linię zabudowy wzdłuż ulicy [...] jako ciągłej pierzei nawiązującej do linii zabudowy istniejącego budynku na działce nr ew. [...]. Ponadto ustalono, że dla kontynuacji pierzei, od strony istniejącego budynku na działce nr ew. [...] należy budować w "ostrej granicy" w celu kontynuacji pierzei ul. [...] na głębokość ok. 24 m, oraz od
strony istniejącego budynku na działce nr ew. [...] również należy budować w "ostrej granicy" na głębokość ok. 37 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono na wynikającą z szerokości terenu inwestycji oraz zasady kontynuacji pierzei ul. [...], tj. ok. 48 m. Wskazano przy tym, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Omawiane ustalenia organu pierwszej instancji wyznaczają nie tylko dopuszczalną linię zabudowy, lecz stanowią jednocześnie o nakazie budowy obiektu w wyznaczonym obszarze działki nr ew. [...], tj. w "ostrych granicach" między działkami nr ew. [...] i [...], na wskazaną głębokość z obu stron, oraz szerokość elewacji frontowej. Tak określone linie zabudowy określają już zatem usytuowanie planowanej inwestycji, skutkiem czego, zgodnie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu pierwszej instancji, będąc związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie mógł określić innego usytuowania planowanej inwestycji. Nie będzie więc możliwe przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dokonanie oceny zastosowania podnoszonych przez skarżącego przepisów §12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni& 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania planowanej inwestycji wobec granic sąsiednich działek budowlanych i stanu ich zagospodarowania, w tym wobec działki zarządzanej przez skarżącego.
Sposób ustalenia linii zabudowy przez organ pierwszej instancji, bez uwzględnienia okoliczności wynikających z sąsiedztwa wobec działki gruntu skarżącego, narusza art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykluczenie dokonywania oceny zastosowania warunków usytuowania planowanej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi co do rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o uznaniu za działkę sąsiednią, każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro według §2 pkt 2 tego rozporządzenia, dla ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania analizuje się funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach graniczących z działką projektowaną do zabudowy.
Również zarzut skargi o nieuwzględnieniu powołanego przez skarżącego pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta W. [...] z dnia 7 listopada 2005 r. nr [...] nie ma znaczenia prawnego wobec zaskarżonej decyzji, skoro pismo to, według skarżącego, zawiera informacje dot. ustaleń planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego oznacza, że zawarte w nim ustalenia nie mają znaczenia dla określenia warunków zabudowy i sposobów zagospodarowania terenu, dlatego warunki te mogą być w takiej sytuacji określane w decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie podziela także zarzutu skargi o dopuszczalności określania warunków zabudowy tylko wobec całego kompleksu nieruchomości pozostałego po Zakładach im. R., ponieważ stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, iż określanie warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ograniczone koniecznością jednoczesnego ustalenia takich warunków wobec innych nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu adekwatnej do funkcji zabudowy wnioskowanej przez inwestora, oraz określić linie zabudowy w sposób nie wyłączający oceny spełnienia technicznych warunków usytuowania planowanej inwestycji w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.