II SA/Sz 1134/05

II SA/Sz 1134/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak /sprawozdawca/
Mirosława Włodarczak-Siuda /przewodniczący/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005r. sprawy ze skarg M. H., B. K.-P., G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Wójta Gminy II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego - na rzecz skarżącego [...] kwotę złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, - na rzecz skarżącego [...] kwotę x złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] . , na podstawie art. 104 kpa i art. 39 i 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) ustalił dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami na działce nr [...] . Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...] Zdaniem [...] decyzja narusza art. 46a ust.1 pkt 1 ponieważ jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż działki [...] stanowiły jedyną całość i cała działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową do dalszego użytkowania. Gdy została podzielona na dwie oddzielne działki nie jest już działką pensjonatową.
[...] i [...] w odwołaniu podnieśli, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego
i winna być unieważniona. W uzasadnieniu swojego odwołania podnieśli, że dla terenu oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego [...] , w części opisowej planu zapisano: "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania". Nie zapisano, że jest to teren pod zabudowę lub, że jest to projektowany teren pod zabudowę lub, że istnieje możliwość budowy nowych obiektów. Ponadto podnieśli, że wydzielanie działki o pow. 350 m2 i lokalizowanie na niej budynku pensjonatowego przed tą linią zabudowy jest oprócz niezgodności z prawem elementarnym błędem urbanistycznym świadczącym o braku podstawowej wiedzy w tym zakresie lub protekcyjnym działaniu. Tworzenie takiego "potworka" urbanistycznego, który zniszczyłby i zeszpecił uporządkowany teren [...] świadczy o braku jakiejkolwiek dbałości o ład urbanistyczny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało
w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] , Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, § 11 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, poz. 115).
W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] dla terenu - w tym działki Nr [...] , ustalenia realizacyjne brzmią: "Teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania. Możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych uwarunkowana przestrzeganiem ustaleń ogólnych planu". Ustalenia ogólne
w zakresie kształtowania zabudowy zaś brzmią: "Dla zabudowy mieszkaniowej
i pensjonatowej ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje naziemne. Wskazanie stosowania dachów wysokich w strefie kondygnacji. Na działkach do 1000 m² dopuszcza się 30 % zabudowy. Na działkach powyżej 1000 m² - 20 %." Działka Nr [...] usytuowana jest w przestrzeni oznaczonej w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] czyli zamierzona inwestycja jest zgodna z powołanym planem.
Zdaniem Kolegium powołane zarzuty w zakresie niezgodności podziału działek nie mogą być już obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Kolegium, bowiem decyzja Wójta Gminy [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest ostateczna i nie przysługują już od niej zwyczajne środki odwoławcze.
Również nie może mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu zlokalizowanie innych działek przy wydmie i obok głównego wejścia na plażę (które ma być przebudowywane) jak i poprzednia zabudowa, a nawet wydanie warunków urbanistyczno-budowlanych pod budowę budynku typu bliźniak w 1987r., bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się dla konkretnej działki wg prawa miejscowego jakim jest miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego,
a kwestie przebudowy na innych działkach w dostosowaniu do planowanej inwestycji rozwiązać może jedynie dokumentacja techniczna opracowywana na potrzeby zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę
Również chybiony jest zarzut, że na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma wpływ wcześniejsza zabudowa według wyznaczonej linii zabudowy, bowiem powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala linii zabudowy.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że z faktu podziału działek, ani też poprzez powoływanie się odwołujących na linię zabudowy, ład przestrzenny, urbanistyczny, prawo do gruntu, nie można wyprowadzić, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z planem.
Ponadto Kolegium dodało przewidziana wart. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym ochrona interesów osób trzecich, polega na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym (własności, posiadania, użytkowania wieczystego), a także uprawnieniom do równego
i odpowiadającego potrzebom każdej osoby korzystania ze środowiska naturalnego. Naruszenia tych praw odwołujący się nie wykazali.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zostały przez [...] .
W skargach domagają się uchylenia decyzji organów obu instancji bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do skarg dołączono opinię autora planu zagospodarowania przestrzennego powołując się na jej sprzeczność z wydanymi decyzjami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po połączeniu obu spraw do łącznego rozpoznania, nie uwzględnił wniesionych skarg i wyrokiem z dnia [...] . orzekł o ich oddaleniu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że działka Nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] . Wobec określonej w zapisach planu funkcji dla tego trenu, planowana inwestycja budowy budynku pensjonatowego wraz z przyłączami jest zgodna
z zapisem planu. Brak jest podstawy do twierdzenia, iż taki zapis planu oznacza, że działka nr [...] stanowi uzupełnienie "terenu zabudowy pensjonatowej" w odniesieniu do działki nr [...] zabudowanej budynkiem wolnostojącym i nie jest możliwa na działce Nr [...] zabudowa pensjonatowa. Jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego danego obszaru planistycznego brak jest zapisu zakazującego nowej zabudowy pensjonatowej, a ustalenia realizacyjne dla tego terenu brzmią "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania" przyjąć należy, że obie działki nr [...] stanowią teren zabudowy pensjonatowej, a nie tylko działka nr [...] . Zakaz zabudowy pensjonatowej na danym obszarze powinien być wyrażony wprost. Brak takiego zakazu w planie i oznaczenie danego obszaru terenem zabudowy pensjonatowej nie mogą powodować odmowy wydania decyzji
o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji o takim charakterze tj. budowy budynku pensjonatowego.
Zarzut skarżącego, że z uwagi na powierzchnię [...] nie może zostać wybudowany pensjonat będzie miał znaczenie dopiero na etapie opracowania dokumentacji technicznej, następnie pozwolenia na budowę.
Powołane przez skarżących i potwierdzone w dołączonej do skargi opinii jednego
z autorów planu – zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości w wyniku którego powstały dwie działki zabudowana nr [...] ha i niezabudowana nr [...] pow. [...] ha nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrzone. Powołana decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie postępowań nadzwyczajnych. Autor planu w swojej opinii podkreśla, że z punktu widzenia formalnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń ale obawia się, że będzie nie wykonalna.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniósł [...] . W skardze kasacyjnej zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności:
a) art. 3 pkt. 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez odesłanie kwestii naruszenia praw podmiotowych skarżącego do ewentualnej ochrony w przyszłym postępowania o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 5 ust 2 Prawa budowlanego
b) art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 1,2,3 i 5, art.9 ust 1 art. 10 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy przez całkowite pominięcie zgłaszanych przez skarżącego w dotychczasowym postępowaniu zastrzeżeń dotyczących zagrożeń w naruszeniu ładu urbanistycznego, krajobrazowego i przyrodniczego w związku z bezpośrednim sąsiedztwem planowanej inwestycji obok głównego wejścia na plażę przy wydmie morskiej
,
c) art. 40 ust. 1, 3 i 5 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 106 KPA przez nie zaciągnięcie wymaganej prawem opinii tj. stanowiska dyrektora właściwego urzędu morskiego.
d) art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie sprzeczności wydanych decyzji administracyjnych z normatywnymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego powodującymi nieważność decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania.
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie pominięcie w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 145 § 1 pkt 6 kpa w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi [...] i innych.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że naruszenie prawa materialnego polega na tym, że planowana inwestycja w znacznym stopniu ograniczy lub spowoduje konieczność zaniechania przez skarżącego prowadzenia pensjonatu z powodu całkowitego jego zasłonięcia przez planowany nowy obiekt pensjonatowy. Powyższe powoduje, że doszło do naruszenia praw podmiotowych skarżącego przez nieuwzględnienie jego interesu prawnego co skutkować może pozbawieniem go prawa do pobierania przychodów z własności działki [...] zabudowanej domem pensjonatowym. Nadto zarzucił, że Sąd nie wziął pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego w dotychczasowym postępowaniu zastrzeżeń dotyczących zagrożeń w naruszeniu ładu urbanistycznego, krajobrazowego i przyrodniczego w związku
z bezpośrednim sąsiedztwem planowanej inwestycji obok głównego wejścia na plażę przy wydmie morskiej.
Naruszenie art. 40 ustawy o planowaniu przestrzennym skarżący uzasadniał tym, że organ pierwszej instancji jak też Kolegium Odwoławcze w swych decyzjach powołują się odpowiednio na art. 40 ust. 1 i 3 lub na cały artykuł 40 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale w uzasadnieniach przedmiotowych decyzji jak też w wyroku WSA nie wskazano w jakim zakresie i z kim uzgadniano zaskarżone wcześniej decyzje. Skarżący jedynie przypuszcza, że działka inwestorów nr [...] była i znajduje się obecnie w pasie technicznym, bądź w pasie ochronnym ustanowionym przed 6 czerwca 2002 r. zgodnie z art. 36 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej
i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131).
Zdaniem skarżącego plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mielno - Unieście nie zezwalał na realizację budowy dla terenu [...] budynku mieszkalno pensjonatowego wolnostojącego na powierzchni mniejszej jak [...] . Ponieważ do planu jako prawa miejscowego przyjęto powyższy normatyw, to tym samym zbędne było wprowadzanie z uwagi na znane powierzchnie działek na powyższym terenie zakazu ich podziału. Ponieważ w powyższym zakresie plan zagospodarowania tego terenu nie był później zmieniany – wydane warunki stoją w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia [...] r., , uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy sytuacyjno- wysokościowej nie był przedmiotem ustaleń w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani sądowego. Nadto z wyrysu tego nie można się zorientować jak przebiegają linie rozgraniczające teren inwestycji, które stosownie do art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., powinny być wyznaczone na mapie w stosownej skali. Jest to podstawowa sprawa, bowiem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że dopiero postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę pozwoli na usytuowanie zamierzonego celu inwestycyjnego. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu takie linie powinny być wyznaczone w odpowiedniej skali, bo to już na tym etapie pozwala na stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie zagrażała interesom osób trzecich.
NSA zwrócił również uwagę, że kwestia intensywności zabudowy działki nr [...] która według postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie może przekraczać 30 %, nie była przedmiotem badań w postępowaniu administracyjnym, a Sąd pierwszej instancji przyjął, że zarzut ten będzie miał dopiero znaczenie na etapie opracowania dokumentacji technicznej. Zapis o intensywności zabudowy jest uwidoczniony w planie miejscowym, a zatem nie może być "odkładany" do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ale winien być przedmiotem ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Za zasadny NSA uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 4 pkt. 5 poprzez nie uzyskanie stanowiska dyrektora właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani, co powinno nastąpić w trybie art. 106 kpa. Z ustaleń jakie wynikają z akt sprawy można wnioskować natomiast, że cel inwestycyjny ma być realizowany nieopodal wydm a zatem w obszarze pasa ochronnego, a w aktach sprawy brak jest stosownego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.
Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w nich podniesione.
Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko składu wyrażone w wyroku z dnia
7 lipca 2004 r., że planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania m. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Skoro działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego w planie symbolem [...], dla którego ustalenia brzmią: "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania", to uprawnione jest stanowisko, że na działce tej może być realizowana zabudowa pensjonatowa. Należy mieć tu na uwadze, że plany z istoty swej ustalały przeznaczenie gruntów. Ponadto Sąd wziął pod uwagę, że celem decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu. Decyzja ta nie rozstrzygała natomiast kwestii możliwości zrealizowania inwestycji na działce objętej wnioskiem z uwagi na wielkość tej działki. Kwestia ta mogłaby być przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku gdyby
w planie jednoznacznie wskazano wielkość działek od jakiem możliwa jest ich zabudowa.
Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r.), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W przedmiotowej sprawie, co podniesiono w skardze kasacyjnej oraz wskazał NSA
w uzasadnieniu swojego wyroku, zaskarżone decyzje oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 106 § 3 kpa w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 4 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie zostały uzgodnione z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.
Z analizy mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działka objęta wnioskiem znajduje się w odległości około 80 m od linii brzegowej morza Bałtyckiego. Oznacza to, że albo znajduje się w granicach pasa technicznego, albo pasa ochronnego - § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r.
w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania tych granic (Dz. U. Nr 89, poz. 820). Niezależnie od tego,
w którym z tych pasów znajduje się działka, decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu mogła być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego, a z akt sprawy wynika, że uzgodnienia takiego nie dokonano.
Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem każdy z organów współdziałających, wymienionych w art. 40 ust. 4 oraz w przepisach szczególnych, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia). Oznacza to, że każdy z organów współdziałających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi według swojej właściwości.
Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że będące przedmiotem rozpoznania decyzje wydane została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 106 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.