IV SA/WA 1177/05

IV SA/Wa 1177/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Otylia Wierzbicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Olga Szczypkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi M. G. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU "L." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzanie imprez masowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2001 r., nr 120, poz. 1298, ze zm.; zwanej dalej: b.i.m.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. - prowadzącego wspólnie z W. L. - działalność gospodarczą pod nazwą PHU "L." w P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2005r. odmawiającą wydania zezwolenia na przeprowadzanie cyklicznych imprez masowych w miejscowości U., gmina R., w lokalu po byłej bazie Gminnej Spółdzielni "SCh" organizowanych przez PHU "L." - W. L. i M. G. w okresie od 15 stycznia 2005r. do 31 grudnia 2005r. W uzasadnieniu podało, iż firma PHU "L." M. G., W. L. z siedzibą w P. złożyła do Wójta Gminy R. wniosek z dnia 31 grudnia 2004r. o wydanie zezwolenia na przeprowadzanie cyklicznych imprez masowych w dyskotece "I." w U. na okres jednego roku. Do wniosku dołączono stosowne załączniki.
Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. odmówił wydania zezwolenia. Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując że wystąpiły nowe dowody w sprawie w postaci postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w którym została sprostowana wielkość powierzchni użytkowej obiektu oraz uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 §3 Kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] marca 2005r. ponownie odmówił wydania zezwolenia na przeprowadzanie cyklicznych imprez masowych w lokalu po byłej bazie GS "SCh". W uzasadnieniu powołał się na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2004r, w którym wskazano szereg zagrożeń mogących wystąpić w związku z organizowaniem imprez w U. Ponadto, w oparciu o dokumenty z lat ubiegłych, organ stwierdził, że organizator nie przestrzegał przepisu art. 5 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Organizował imprezy masowe bez wymaganego zezwolenia, a w trakcie ich trwania ujawniono sprzedaż narkotyków.
Strona złożyła na decyzję Wójta Gminy R. odwołanie wnosząc o zmianę decyzji i wydanie pozwolenia na przeprowadzanie imprez masowych na 485 osób, to jest na maksymalną ilość osób mogących jednorazowo przebywać na imprezie. Zarzuciła, że decyzję oparto na nieprawidłowym materiale dowodowym, twierdząc iż spełnia jako firma wymogi z art. 5 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Podniosła, iż organ nie sprecyzował jakie dokumenty z lat ubiegłych zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu. W jej ocenie opinia Powiatowego Komendanta Policji w P., będąca opinią pozytywną, nie mogła stanowić podstawy odmowy wydania zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym zważyło, iż stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych odmowa wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej następuje w razie niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 i 3 oraz w art. 6 i 7 b.i.m. Po analizie obszernego materiału dowodowego podzieliło stanowisko Wójta Gminy R. o niespełnieniu przez firmę PHU "L." wymogów z art. 5 ust. 2 i 3 b.i.m., jako że nie daje rękojmi bezpieczeństwa uczestnikom imprez masowych i porządku podczas ich trwania. Powołało się na pkt 2 postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2004r, w którym wskazał szereg zagrożeń mogących wystąpić w czasie trwania imprez masowych i stwierdził, że w oparciu o doświadczenia z lat ubiegłych oraz przebieg dotychczasowych imprez masowych w dyskotece "I." istnieje realna możliwość wystąpienia wymienionych zagrożeń. Postępowania przygotowawcze prowadzone przez Komisariat Policji w R. świadczą też, iż takie zdarzenia jak kradzieże, pobicia, uszkodzenia mienia znacznej wartości oraz handel narkotykami miały wielokrotnie miejsce podczas imprez w dyskotece "I.". Organ powołał się także na protokół z dnia 27 listopada 2004r, sporządzony przez pracowników Urzędu Gminy w R. i policjantów Komendy Powiatowej Policji w P. podczas kontroli przeprowadzonej w trakcie trwania jednej z imprez masowych w "I.", z którego wynika iż ujawniono nieprawidłowości w postaci braku regulaminu obiektu, możliwości ustalenia ilości uczestników imprezy (bilety sprzedawane bez oznaczenia kolejnego numeru, a ilość uczestników kontrolujący określili na około 1000 osób), listy ochroniarzy zabezpieczających imprezę, identyfikatorów przez służby porządkowe, a kierujący ochroną nie był w stanie powiedzieć czy wszyscy pracownicy ochrony mają licencje, nadto sprzedaży alkoholu w czterech punktach handlowych. Z kolei w notatce służbowej, również sporządzonej w dniu kontroli przez funkcjonariuszy policji stwierdzono, że drogi dojazdowe do obiektu dyskoteki i w całej wsi U. były zupełnie zablokowane przez pojazdy osób biorących udział w imprezie i udających się na dyskotekę, a taka sytuacja stwarza zagrożenie życia i zdrowia uczestników imprez i mieszkańców wsi U., albowiem uniemożliwia w razie potrzeby dojazd służb ratunkowych. Okoliczności te potwierdzili także mieszkańcy U. w złożonych, przed urzędnikiem Urzędu Gminy, zeznaniach na okoliczność skarg mieszkańców na funkcjonowanie dyskoteki.
Organ zwrócił uwagę na fakt, iż firma PHU "L." - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych - organizowała w przeszłości imprezy masowe bez wymaganego zezwolenia, a nawet pomimo zakazu Wójta Gminy R. Na potwierdzenie tego zdarzenia powołał się na wystąpienia Wójta Gminy R. do Komendanta Policji w R. z dnia 4 stycznia 2005r. i 20 stycznia 2005r. oraz pismo Komendanta Policji w R. z dnia 7 stycznia 2005r. o sporządzonych wnioskach o ukaranie na podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. W efekcie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaszły ustawowe przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzanie imprez masowych w dyskotece "I." w U. Z literalnego brzmienia art. 5 ust 1 ustawy wynika, że organizator imprezy masowej jest obowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa osobom obecnym na imprezie oraz porządku podczas trwania imprezy. Firma PHU "L." jako organizator imprez w dyskotece nie daje gwarancji spełnienia tych wymogów.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2005r. M. G. wniósł o zmianę decyzji w całości i wydanie pozwolenia na przeprowadzanie cyklicznych imprez masowych w dyskotece "I." w U. na 485 osób. Zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak możliwości zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy w R. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż firma niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 i 3 oraz art. 6 i 7 b.i.m. Podniósł, że wniosek złożył w dniu 31 grudnia 2004r., czyli w terminie, zatem nie naruszył art. 6 b.i.m. Odnośnie naruszenia wymienionego przepisu organ powołał się na przypadki organizowania imprez bez zezwolenia, co potwierdził skarżący, jednocześnie zastrzegł, że nie były to imprezy o charakterze masowym, to jest powyżej 300 osób. Organizator spełnił również wymogi wynikające z art.7 ust. 1 pkt 1 b.i.m. przedstawiając dokumenty w postaci postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2004r, opinii Kierownika Pogotowia Ratunkowego w P. z dnia 21 grudnia 2004r, opinii Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w P. z dnia 21 grudnia 2004r. i zwrócił uwagę na fakt, że wszystkie powołane opinie są pozytywne. Wyraził zdziwienie dlaczego nagle te opinie zadecydowały o odmowie wydania zezwolenia, skoro opinie wydawane w poprzednich latach, na podstawie których otrzymywał zezwolenie, zawsze wskazywały na możliwości zaistnienia określonych zagrożeń. Uważa, że organy orzekające w sprawie błędnie odczytały powołane postanowienie Komendanta Policji w P., wskazujące zagrożenia mogące wystąpić w czasie trwania imprez masowych. Następnie skarżący stwierdził, że informacja Komendanta Policji w R. o toczących się postępowaniach przygotowawczych nie powinna być argumentem w sprawie, ponieważ nie dotyczy wydania nowego zezwolenia na 2005r., a ponadto nic nie mówi na temat wyniku końcowego tych spraw. Strona nie zgadza się także z odwołaniem się przez organy orzekające do dwóch przypadków handlu narkotykami, powołując się na pismo Komendanta Policji w P. z dnia 3 listopada 2004r, stwierdzające że w trakcie przeprowadzonych działań nie ujawniono osób posiadających lub rozprowadzających środki odurzające. Odnośnie dróg dojazdowych do dyskoteki skarżący stwierdza, że na teren dyskoteki prowadzą trzy drogi dojazdowe dla Policji i służb ratunkowych z dwiema bramami wjazdowymi, dlatego za bezprzedmiotowe uważa dowody świadczące o ich blokowaniu. Nie znajduje także podstaw do kwestionowania sposobu biletowania na imprezach masowych, ponieważ ustawa nie nakłada na organizatora dodatkowych obowiązków w tym zakresie, a on ma swój wypracowany system kontroli ilości uczestników imprez - bilety w paczkach po 100 sztuk.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w zasadzie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2005r, jak i decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, jednakże z innych powodów niż te, które wskazano w skardze.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy M. G. - prowadzący wspólnie z W. L. działalność gospodarczą pod nazwą PHU "L." w P. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2004r. wystąpił do Wójta Gminy R. o wydanie pozwolenia na przeprowadzanie imprez masowych w dyskotece "I." w U. przez okres jednego roku. Do wniosku, co potwierdził organ, dołączył stosowne załączniki, a zatem spełnił wymóg wynikający z art. 7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2005, nr 108, poz. 909).
Organy, powołując się na art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy, odmówiły wnioskodawcy wydania zezwolenia na przeprowadzanie imprez masowych w miejscowości U., gmina R., w lokalu po byłej bazie Gminnej Spółdzielni "SCh" w okresie od 15 stycznia 2005r. do 31 grudnia 2005r. Stosownie do tego artykułu odmowa wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej następuje w razie niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 i 3 oraz w art. 6 i 7 b.i.m.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż organizator nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 2 i 3 i art. 6 b.i.m., co oznacza że nie daje rękojmi zapewnienia bezpieczeństwa osobom obecnym na imprezach i porządku podczas ich trwania. Przepis art. 5 ust. 2 i 3 stanowi, iż organizator imprezy masowej zapewnia:
1) spełnienie wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności
w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej;
2) służbę porządkową i informacyjną odpowiednio wyszkoloną i wyposażoną, wyraźnie wyróżniającą się elementami ubioru oraz powołuje kierownika do spraw bezpieczeństwa, kierującego tymi służbami;
3) pomoc medyczną oraz zaplecze higieniczno-sanitarne;
4) drogi ewakuacyjne oraz drogi umożliwiające dojazd pojazdom służb
ratowniczych i Policji;
5) warunki zorganizowania łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy;
6) sprzęt ratowniczy i gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne przy
zabezpieczeniu działań ratowniczo-gaśniczych;
7) w razie potrzeby pomieszczenie dla służb kierujących zabezpieczeniem
oraz udostępnia uczestnikom imprezy masowej regulamin obiektu lub regulamin
imprezy masowej.
Organ właściwy do wydania zezwolenia dokonuje analizy wniosku, a przede wszystkim załączonych do niego obligatoryjnych dokumentów (art. 7 b.i.m.) pod kątem zapewnienia spełniania wszystkich wymogów jakie nakłada na ubiegającego się o zezwolenie przyszłego organizatora imprez art. 5 ust. 2 b.i.m. Przekładając ów przepis na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organy dopuściły się jego naruszenia. Odmowę wydania zezwolenia oparto na postanowieniu Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2004r, stanowiącego załącznik wniosku, w którym wskazano szereg zagrożeń mogących wystąpić w czasie trwania imprez masowych w dyskotece "I." i stwierdzono, że w oparciu o doświadczenia z lat ubiegłych oraz przebieg dotychczasowych imprez masowych w dyskotece istnieje realna możliwość wystąpienia wymienionych zagrożeń. Ta opinia zdaniem organów była jednym z wielu dokumentów przemawiających na niekorzyść wnioskodawcy, tymczasem nie zauważono, iż stosowne do normy art. 7 ust. 1 pkt 1 opinia policji musi zawierać informacje o przewidywanych przez nią zagrożeniach. Nadto powołano się na przypadki kradzieży, pobicia, uszkodzenia mienia znacznej wartości oraz handlu narkotykami i prowadzone w związku z nimi przez miejscowy Komisariat Policji postępowania przygotowawcze. Zwrócono też uwagę na wyniki kontroli dokonanej w dniu 27 listopada 2004r. podczas jednej z imprez masowych przez pracowników Urzędu Gminy R. i funkcjonariuszy policji Komendy Powiatowej Policji w P., stwierdzającej szereg nieprawidłowości m.in. brak regulaminu obiektu, niewłaściwe wyposażenie służb porządkowych.
Z powyższego wynika, że organ zamiast zająć się dogłębną analizą załączonych do wniosku dokumentów i badaniem czy wnioskodawca - organizator imprez masowych spełnia wszystkie wymogi określone w art. 5 ust. 2 b.i.m. na dzień składania wniosku, to jest 31 grudnia 2004r., skupił się na wykazaniu zaistniałych w przeszłości naruszeń warunków zezwolenia i innych, nieuniknionych zdarzeń związanych z organizowaniem tego rodzaju imprez.
Z kolei niespełnienie przesłanki z art. 6 b.i.m., który stanowi iż organizator imprezy masowej, nie później niż na 14 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia imprezy, jest obowiązany wystąpić do wójta [...] właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia imprezy, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowe, organ uzasadnił przypadkami przeprowadzania w przeszłości imprez masowych bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem przepis ten określa termin, którego dochowanie jest niezbędne do złożenia wniosku o zezwolenie, czyli jest przepisem czysto formalnym, na podstawie którego organ podejmujący decyzję w przedmiocie zezwolenia ocenia terminowość złożenia wniosku i dopiero w razie przekroczenia określonego w nim terminu, może stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia, a taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.
Przypadki organizowania imprez masowych bez wymaganego zezwolenia, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, czy przeprowadzania ich wbrew wydanemu zakazowi, wypełniają znamiona przepisu karnego, to jest art. 21 ust. 1 b.i.m., a nie jak uznał organ mogą być oceniane w aspekcie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na organizowanie imprez masowych.
Z powyższego wynika, iż organ może dokonać odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej w razie niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 i 3 oraz w art. 6 i 7 b.i.m., czyli wówczas gdy wnioskodawca -organizator nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 2 i 3 b.i.m. na dzień złożenia wniosku, nie złożył wniosku w terminie określonym w art. 6 b.i.m. i nie załączył do niego dokumentów wymienionych w art. 7 b.i.m.
W innych przypadkach (np. stwierdzenia niespełnienia przez organizatora imprezy masowej warunków określonych w zezwoleniu, zmiany warunków bezpieczeństwa decydujących o wydaniu zezwolenia) organ może przerwać imprezę masową zgodnie z uprawnieniem jakie daje mu art. 8 ust. 6 b.i.m., zakazać przeprowadzania takich imprez zgodnie z art. 10 b.i.m. Na organie spoczywa także -stosownie do treści art. 8 ust. 5 b.i.m. - obowiązek kontrolowania zgodności przebiegu imprezy z warunkami określonymi w zezwoleniu.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, uznając że wytknięte wyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy.