IV SA/Wa 1176/12

IV SA/Wa 1176/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 318/13 - Wyrok NSA z 2014-07-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 139, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 8-9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. Ogólnopolskie [...] (dalej O[...]) zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o wznowienie m. in. postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2011r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Jako podstawę wznowienia O[...] podało przepis art. 145 § 1 pkt 4, 7, 8 kpa w zw. z art. 126 kpa.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 147, art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dotyczącej nakazu usunięcia krzewów znajdujących się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki S. na działkach nr [...] obręb C. oraz na działce nr [...] obręb Z.
Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. na zasadzie art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa i 145 § 1 kpa odmówił uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2011r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.
Wskutek zażalenia wniesionego przez O[...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie postępowania o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów znajdujących się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią O[...] pismem z dnia [...] stycznia 2011r. zwrócił się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w dwóch postępowaniach prowadzonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji nakazujących usunięcie drzew i krzewów z brzegu S. w miejscowości C. i Z. Po przekazaniu tego wniosku do innego organu tj. prowadzącego postępowanie główne, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w konsekwencji postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. dopuścił
O[...] do postępowania głównego jako podmiot na prawach strony. Jednocześnie jednak wcześniej tj. postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. uzgodnił projekt zmiany decyzji.
O[...] składając w dniu [...] maja 2011r. wniosek o wznowienie postępowania podał, że:
- nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji o nakazie usunięcia drzew i krzewów,
- zagadnienie wstępne polegające na ustaleniu uczestników postępowania w wydanych ostatecznych postanowieniach zostało odmiennie rozstrzygnięte przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej niż uczynił to organ współdziałający tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R.,
- postanowienia uzgadniające projekty decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zostały wydane w oparciu o postanowienie głównego organu I instancji (z dnia [...] lutego 2011r. o odmowie dopuszczenia O[...] do udziału na prawach strony w postępowaniach głównych), które następnie zostało uchylone i postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dopuścił O[...] do postępowania głównego.
Po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. na zasadzie art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa i 145 § 1 kpa odmówił uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2011r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.
Rozpoznając obecnie zażalenie na postanowienie o odmowie uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, co następuje.
Postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. nie przeanalizował wnioskowanych przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 7 kpa. Opisane przez O[...] przesłanki zakwalifikowane z pkt 7 i 8 kpa nie wypełniały de facto znamion tych przepisów, lecz sprowadzały się do przesłanki z pkt 4.
Wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie z inicjatywy strony. W postępowaniu w sprawie wznowienia mamy do
czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu zwykłym. Organ dalej wywodzi, że zgodnie z art 145 § 1 pkt 4 kpa wniosek o wznowienie może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony. Organizacja społeczna działa na prawach strony. Zatem nie będąc stroną nie ma uprawnień do żądania wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przywołano wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008r. (sygn. akt II OSK 641/07), z którego wynika, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W ocenie organu odwoławczego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów. Z tego względu należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu I instancji.
Analizując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 kpa organ doszedł do wniosku, że nie miała ona zastosowania w sprawie. Mianowicie zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygniecie, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji tj. treść rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wstępnego warunkuje treść decyzji.
Nie wystąpiła także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Mianowicie postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w oparciu o postanowienie odmawiające dopuszczenia O[...] do postępowania. Zatem przesłanka wznowieniowa została źle zinterpretowana przez organ I instancji, gdyż nie może ona stanowić podstawy do wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy stwierdził na zakończenie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. nie miał podstaw do wznowienia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosło Ogólnopolskie [...] (dalej O[...]).
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa co skutkowało nieuprawnionym umorzeniem dalszego postępowania w sprawie wznowienia organu I instancji,
- rażące naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa ponieważ wskutek wydania zaskarżonego postanowienia zostało zarazem wycofane z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011r. o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
- przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy działał na niekorzyść strony żalącej. Dalej gdyby uznać, że O[...] nawet nie miało uprawnienia do żądania wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to w opisanej sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia tego postępowania z tytułu art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując kontroli postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 149 § 1 k.p.a wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednakże zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania, a zatem postanowienie to może zostać zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na skutek wznowienia postępowania.
Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] maja 2011 r. Ogólnopolskie [...] wniosło o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2011r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Jako przesłankę wznowienia wskazało art. 145 §1 pkt 4, 7 i 8 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 147, art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił postępowanie, a w jego wyniku postanowieniem z dnia [...] września 2011r. na zasadzie art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa i 145 § 1 kpa odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2011r.
Środek zaskarżenia od powyższego postanowienia wniosła strona skarżąca, nie mniej jednak nie kwestionowała ona w nim postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie wznowienia postępowania.
W takim stanie rzeczy trzeba więc ocenić, czy organ odwoławczy nie uchybił postanowieniom art. 139 kpa, powołując się na naruszenie prawa przez postanowienie organu pierwszej instancji.
Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 139 k.p.a organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 kpa - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884).
Szczególny charakter art. 139 kpa wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/GI 1109/07, Lex nr 504831).
W kontekście postanowień art. 139 kpa nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.
Ustosunkowując się do kwestii "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 kpa, w orzecznictwie wskazywano, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982). Także odmienne ustalenia
faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące
naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795).
Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie oraz przeprowadzając je na okoliczność rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, przyznał O[...] uprawnienie do merytorycznego zbadania sprawy zgodności planowanej wycinki drzew i krzewów z przepisami z zakresu ochrony środowiska w granicach zakreślonych podstawami wznowieniowymi. Art. 85a ustawy z dnia 18 lipca 2011r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 145) przewiduje bowiem obowiązek uzgodnienia decyzji nakazującej usunięcie drzew lub krzewów z obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. najpierw wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające doszedł do wniosku, że obecnie zapadłoby dokładnie takie samo rozstrzygniecie, jakie wydał uprzednio tj. w dniu [...] marca 2011r. uzgadniając projekt decyzji w sprawie wycinki krzewów z międzywala rzeki S. Doszło zatem do ponownej oceny proponowanej wycinki krzewów pod kątem kompetencji tego organu i O[...] po raz drugi uzyskał stanowisko już co do istoty sprawy. Tymczasem rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprzez uznanie, że nie zaistniały podstawy wznowieniowe podawane przez O[...] odebrało stowarzyszeniu prawo do ponownej oceny merytorycznej owej wycinki, twierdząc, że O[...] nie może występować o wznowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a wskazywane pozostałe podstawy z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa w istocie nie zaistniały. Inaczej mówiąc organ II instancji odebrał stronie uprawnienie, które zostało jej przyznane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wznowienia postępowania, a następnie do merytorycznego jej rozpatrzenia.
Stanowi to działanie na niekorzyść żalącego, czyli O[...], które nie zwalczało jako takiego wznowienia postępowania, lecz nie zgadzało się z merytoryczną oceną kontrolowanego rozstrzygnięcia tzn. że należy uzgodnić wycinkę owych krzewów. Natomiast wskutek zaskarżonego postanowienia została pogorszona sytuacja procesowa stowarzyszenia w ten sposób, że w ogóle wznowienie w oparciu o wskazane podstawy nie jest dopuszczalne. Zakaz reformationis in peius ustanowiony w art. 139 kpa służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że
wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.
Jak już wskazano przepisy przewidują dwie okoliczności, które stanowią wyjątek od tego zakazu, gdy organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie niekorzystne dla odwołującego się. Takowymi są: rażące naruszenie przez decyzję wydaną przez organ I instancji prawa oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, że w tych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie decyzji niekorzystnej dla odwołującego się, ale wymaga to wykazania przesłanek wyłączających zakaz reformationis in peius.
W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w tej konkretnej sytuacji zaistniały wyjątki od zakazu pogarszania sytuacji odwołującego się, które usprawiedliwiałyby wydanie niekorzystnego postanowienia. Nie oznacza to, że takowe co do zasady nie może zapaść w niniejszej sprawie. Rolą jednak organu odwoławczego jest wykazanie, że zaistniała przesłanka wyłączająca stosowanie tego zakazu.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisu art. 139 kpa w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pkt 2. wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a .