IV SA/Wa 1168/21

IV SA/Wa 1168/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Anna Sękowska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 598/22 - Wyrok NSA z 2023-09-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 135; art. 200.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 101d; art. 147a.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Protokolant: spec. Paweł Konopelski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r., [...] w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego B. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania z dnia 30 grudnia 2019 r. B. D. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], orzekającej o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] [...]w [...], obręb [...], powiat chrzanowski - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że Starosta [...]pismem z dnia [...]października 2018 r., w związku z art. 101d ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietna 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z póżn. zm.), dalej: "p.o.ś.", przekazał RDOŚ, wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie powiatu chrzanowskiego. W przywołanym wykazie znalazła się działka o nr ewid. [...], zlokalizowana przy ul. [...][...]w [...], której władającym jest B. D.. Zgodnie z danymi zawartymi w wykazie, działka ta w przeszłości należała do Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...], prowadzących działalność w zakresie metalurgii proszków metali i tlenków metali, wyrobów spiekanych dla przemysłu motoryzacyjnego. W oparciu o informacje zawarte w opracowaniu pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...]", autorstwa A. K.j (Wydawnictwo Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.), w wykazie wskazano, że powierzchnia ziemi przedmiotowej działki jest zanieczyszczona cynkiem, ołowiem, kadmem, miedzią, srebrem i glinem - w stopniu wielokrotnie przekraczającym standardy jakości gleby, oraz arsenem, żelazem, manganem, talem i rtęcią - w stopniu znacznym.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że badania te, ze względu na rok publikacji powyższego opracowania, czyli rok 2014, nie są zgodne z wymogami Rozporządzenia, niemniej jednak są wystarczającym źródłem informacji do zakwalifikowania obszarów po Zakładach Metalurgicznych "[...]", jako terenów występowania potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Po tym GDOŚ zwrócił uwagę, że ustawodawca różnicuje rejestr i pod względem umieszczanych w nim informacji na potencjalne historyczne zanieczyszczenia i historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W przeciwieństwie do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, dla wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczaniu nie są wymagane pełne, aktualne i zgodne z Rozporządzeniem wyniki badań zanieczyszczenia gruntu - rozstrzygające bez wątpliwości o wystąpieniu zanieczyszczenia na danym obszarze - co między innymi wyraża się w fakultatywnym charakterze art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Wyjaśnił również, że uzyskanie stosownej informacji przez organy ochrony środowiska o możliwym występowaniu na określonym terenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz odnotowanie tego w odpowiednim rejestrze pozwala docelowo zbadać w przyszłości czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce, jakie potencjalne skutki wywołało w środowisku, a w konsekwencji umożliwia również podjęcie kroków w celu identyfikacji działań niezbędnych do ewentualnego usunięcia stwierdzonego zanieczyszczenia oraz skutków jego oddziaływania.
W toku postępowania RDOŚ pismem z 26 lutego 2019 r., zwrócił się do władającego - Bartłomieja Dyląga o wyjaśnienie, czy na terenie działki o nr ewid. [...] były wykonane badania jakości gleby i ziemi, lub czy i kiedy przewiduje się ich wykonanie, jak i o opis aktualnego zagospodarowania przedmiotowej działki oraz informacje jakie podmioty ewentualnie prowadzą tam działalność i jakiego rodzaju jest to działalność. Władający, pismem z 24 maja 2019 r., przekazał informację, że nie wykonał ani nie przewiduje w najbliższym czasie wykonania badań jakości gleby i ziemi. Ponadto poinformował, że istniejący na terenie działki nr ewid. [...] budynek w przeszłości wykorzystywany był jako stolarnia, działająca na potrzeby byłych Zakładów Metalurgicznych.
Zdaniem GDOŚ – w związku z tym, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie po byłych Zakładach Metalurgicznych "[...]", a źródło potencjalnego zanieczyszczenia terenu działki jest wynikiem prowadzonej przed 30 kwietnia 2007 r. historycznej działalności tych zakładów, mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - stanowi uzasadnioną podstawę do uznania tej lokalizacji, stanowiącej niegdyś integralną część zakładów, za potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.
Organ dodał, że szczegółowe rozpoznanie negatywnego oddziaływania: hałd, gruzów i odpadów zlokalizowanych na terenie Zakładów Metalurgicznych "[...]" (będącej skutkiem prowadzonej przez nie działalności), prowadzone było od początku lat 90-tych XX w., a informacje na ten temat można znaleźć w licznych opracowaniach, a zatem należy się spodziewać, że działki znajdujące się na terenie po byłych zakładach metalurgicznych, mogą być terenami silnie zanieczyszczonymi. Ponadto wskazał, że przez ponad 100 lat na tym terenie funkcjonowały zakłady metalurgiczne, których dość skomplikowana historia i zmienny profil produkcji wpłynęły na stan chemiczny środowiska wodno-gruntowego w tym rejonie, a informacje dotyczące tych zakładów są powszechnie dostępne.
wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję GDOŚ z [...]czerwca 2021 r. , wnosząc o jej o uchylenie z powodu braku należytego uprawdopodobnienia zanieczyszczeń historycznych.
Skarżący wskazał, że działka [...], była w przeszłości własnością Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...], jednakże zgodnie z faktami podnoszonymi na etapie prowadzonego postępowania, na rozpatrywanym terenie zlokalizowany jest budynek, który byt wykorzystywany jako stolarnia na potrzeby Zakładów Metalurgicznych i według jego wiedzy w tym miejscu, nie istniały instalacje, które w szkodliwy sposób mogłyby wpływać na środowisko. Wyjaśnił także, że po zakupie działki w 2006 roku nie wykonywał na niej żadnej działalności gospodarczej, która w sposób negatywny mogłaby wpływać na środowisko.
Strona podniosła, że jedynym dokumentem wskazującym na potencjalne zanieczyszczenie nieruchomości gruntowej nr ew. [...], jest Opracowanie sporządzone przez Alicję Kot Niewiadomską, które nie może być rozpatrywane jako prawna podstawa uwiarygadniająca występowanie potencjalnych zanieczyszczeń historycznych na działce skarżącego. Przede wszystkim Strona wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak jest informacji, czy i jakie konkretnie badania zostały wykonane w granicach mojej działki, w szczególności czy spełniają one wymagania obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r., w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1395). Zauważył, że nie był poinformowany o żadnych badaniach przeprowadzonych w 2014 r. na jego działce, przy czym dodał również, że działka od 2008 r. jest ogrodzona.
Zdaniem skarżącego istotne w sprawie jest również, to, że badania gleb i ziemi, w rejonie dawnych Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...] nie byty wykonywane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska, co tym bardziej pomniejsza miarodajność i wiarygodność badań. Zatem Opracowanie nie może stanowić źródła w toczącym się postępowaniu RDOŚ (art. 147a ust. 1 lub 1a). Te okoliczności – zdaniem Strony – świadczą o tym, że wymienione Opracowanie nie uprawdopodabnia faktu występowania historycznych zanieczyszczeń na przedmiotowym terenie. Poza tym strona wskazała, że organ nie posiada innej archiwalnej dokumentacji, która wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia na powierzchni danej działki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja GDOŚ z [...]czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ orzekającej o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...].
W ocenie Sądu mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie przedwcześnie organ przyjął, że działka skarżącego powinna zostać wpisana do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ zasadność wpisania do rejestru działki skarżącego uzasadnił tym, że działka ta w przeszłości należała do Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...], prowadzących działalność w zakresie metalurgii proszków metali i tlenków metali, wyrobów spiekanych dla przemysłu motoryzacyjnego oraz uwzględniając informacje zawarte w opracowaniu pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów Metalurgicznych "[...]" w [...]", autorstwa A. K. (Wydawnictwo Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.), w którym wskazano, że powierzchnia ziemi przedmiotowej działki jest zanieczyszczona w stopniu wielokrotnie przekraczającym standardy jakości gleby.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, które w niniejszej sprawie są niekompletne (art. 133 § 1 p.p.s.a.), bowiem nie zostało do nich dołączone ww. Opracowanie, na które powołuje się organ.
W orzecznictwie wskazuje się, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego (w tym wymienionego powyżej dokumentu) uniemożliwia sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2021 r., I SA/Kr 354/21, publ. LEX nr 3246335). Należy wskazać, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie w sprawie i na co zasadnie wskazał skarżący w skardze, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że ustalenia organu stanowiące podstawę wpisu do rejestru zostały oparte na opracowaniu/opinii sporządzonej przez podmiot, do którego odnosi się art. 147a p.o.ś. (akredytowana jednostka). Dodać trzeba, że jest to jedyny dokument stanowiący podstawę wpisu i został sporządzony w 2014 r. Poza tym w toku postępowania organ nie wykonywał tzw. badań wstępnych z urzędu, a jedynie wezwał stronę do przedłożenia badań jakości gleby i ziemi, których strona z uwagi na przeszkody finansowe, nie przedłożyła.
Należy wskazać, że analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś pt. Ochrona powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez GDOŚ rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo.
Na pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta. Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem. W celu tej identyfikacji starosta, w razie potrzeby, może wykonać tzw. badania wstępne, co wynika wprost z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymaga, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby".
W tym miejscu należy wskazać na "Wytyczne dla starostów dotyczące identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi", przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jak i uzasadnienie projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), wprowadzającej cytowany przepis. Oczywiście, zarówno powołane wyżej wytyczne, jak i przepisy rozporządzenia nie mogą modyfikować przepisów rangi ustawowej, jak i nie mogą być z nimi sprzeczne. Mogą natomiast stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną, uwzględniając, że zmiana ustawy p.o.ś. wprowadzająca analizowane przepisy została uchwalona z inicjatywy ustawodawczej rządu reprezentowanego przez Ministra Środowiska, który był również autorem wytycznych dla starostów oraz rozporządzenia z 1 września 2016 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 101a ust. 5 p.o.ś.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 18 maja 2021 r., III OSK 3915/21 (CBOSA) z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. (a więc z nieoficjalnej wykładni autentycznej wprowadzanych przepisów) wynika, że nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. W stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów nowelizacja ograniczyła zakres prowadzonych przez starostę badań do miejsc związanych z prowadzeniem określonych działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.
Należy zauważyć, że tak określony cel nowelizacji przepisów ustawy p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 rozporządzenia).
Etap trzeci identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie oraz analizę dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko z listy ustalonej w etapie drugim (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na "zawartość zanieczyszczenia". Są to w szczególności poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Jak już wskazano wcześniej, z uwagi na braki materiału dowodowego, jak i brak potwierdzenia tej okoliczności przez Organ - tego rodzaju aktualnych badań organy w tej sprawie nie przedstawiły.
Etap czwarty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz wykonanie badań wstępnych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powołanych przepisów stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez zgodne z uzasadnieniem projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby". W ocenie Sądu tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko.
Jak wynika natomiast z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania, którego w aktach brak. Wskazano, że działka skarżącego znajduje się na terenie byłych zakładów, które jak wynika z ogólnodostępnych informacji usytułowane były na znacznym obszarze. Z wyjaśnień Strony wynikało natomiast, że działka znajdowała się na terenie po byłej stolarni zakładów i nie był to teren, na którym istniały instalacje oddziaływujące szkodliwie na środowisko. Poza tym z wyjaśnień Strony wynikało, że nie prowadziła żadnych działań mających na celu rozpoznanie części podziemnej działki.
Z powyższego zatem można wywieść, że Starosta zrealizował zatem wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki, natomiast pomimo braku dostępnych i aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych.
W ocenie GDOŚ dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni zmieni, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazano także, co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że celem nowelizacji ustawy p.o.ś. dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. było niewątpliwie ograniczenie wydatków starostów przeznaczanych na badania wstępne, lecz nie oznacza to przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w celowościowej, jak i systemowej wykładni normy z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Potwierdzeniem tej wykładni jest również treść wytycznych dla starostów, w których Minister Środowiska, będący autorem nowelizacji ustawy p.o.ś. z 2014 r., wskazał, że "w przypadku, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach starosta wykonuje badania wstępne." Dodać należy, że zarówno przepisy rozporządzenia, jak i cytowane wytyczne dla starostów, nie są sprzeczne z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., ale stanowią jego istotne doprecyzowanie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącego, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 ust. 4 p.o.ś.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że zakres postępowania dowodowego, które należy ponownie przeprowadzić w celu należytego wyjaśnienia przesłanek koniecznych do rozpoznania niniejszej sprawy, uzasadniają nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale również, zgodnie z art. 135 p.p.s.a uchylenie decyzji organu I instancji tak, aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania, na które złożył się uiszczony wpis sądowy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W szczególności Starosta rozpoznając sprawę ponownie powinien zweryfikować zasadność uwzględnienia opracowania jako jedynego dowodu w sprawie wpisania działki skarżącego do rejestru i ustalić, czy pochodzi ono od podmiotu, do którego odnosi się art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ewentualnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia tzw. badań wstępnych o ile w toku postępowania nie uzyska inne aktualne badania w tym zakresie.