IV SA/Wa 1156/07

IV SA/Wa 1156/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Otylia Wierzbicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Biura Informacji Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiające Burmistrzowi Miasta S. udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o czternastu pracownikach samorządowych.
W uzasadnieniu wskazano, że organy samorządu terytorialnego mają ograniczony dostęp do informacji Krajowego Rejestru Karnego. Mogą uzyskać taką informację, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą nałożonych na nich zadań publicznych określonych w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 r.
Krajowym Rejestrze Karnym - Dz.U. Nr 50 poz. 580 ze zm.). Mogą również na
podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy uzyskać informacje w zakresie
niezbędnym do zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika
wymóg niekaralności, korzystanie z pełni praw publicznych, a także ustalenie
uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego
zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. W przedmiotowej
sprawie Burmistrz Miasta S. występuje jako pracodawca samorządowy i ma
do niego zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze
Karnym. Jego zapytanie o udzielenie informacji o pracownikach samorządu
zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych jest oparte o przepis art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych
(Dz.U. Nr 169 poz. 1201). Takie zapytanie podlega opłacie stosownie do art. 24 ust.
ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Jako błędne organ uznał stanowisko
skarżącego, że w omawianym przypadku mają zastosowanie przepisy art. 24 ust. 1
w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy, zwalniające organy samorządu terytorialnego z
opłaty za udzielenie informacji z Rejestru. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25
sierpnia 2000 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, który to przepis
powołał skarżący w zapytaniach wynika, że organ samorządu terytorialnego
występuje jako pracodawca samorządowy zatrudniający osobę będącą w dniu
wejścia w życie ustawy pracownikiem samorządowym. W takiej sytuacji jego prawo
do uzyskania informacji o osobach opiera się na przepisie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy.
Występując o uzyskanie informacji był zobowiązany wnieść należną opłatę, czego
nie uczynił. Ustawa w zakresie pobierania opłaty wszystkich pracodawców traktuje
jednakowo. Nie ma zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 pkt 9
1
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, jak również przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ponieważ sprawy związane z zatrudnieniem pracowników, ustaleniem uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się w kategorii zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu terytorialnego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:
naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie wobec skarżącego zwolnienia od uiszczenia opłat za informację o osobach na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 58 poz. 580 ze zm.), w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 169 poz. 1201),
nieuwzględnienie treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64 poz. 565 ze zm.), który zapewnia podmiotowi publicznemu nieodpłatny dostęp do danych w rejestrze publicznym,
błędną wykładnię art. 6 ust 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem.
Granicę kontroli sądu zakreśla art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
administracyjnego bierze pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a zatem i takie, których skarżąca strona nie podniosła w skardze.
Mając na względzie powyższą zasadę Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. z powodu uchybień przepisom kpa, które to uchybienia nie były podnoszone w skardze, a które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydane przez Ministra Sprawiedliwości postanowienie o odmowie udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego jest niewątpliwie wadliwe. W toku postępowania organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, zwaną dalej KRK, do postępowania na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy kpa, chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Informacja o osobie, sporządzona na podstawie danych osobowych zgromadzonych w Rejestrze, stanowi zgodnie z treścią art. 23 ustawy zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII kpa. Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 9 i 11 (art. 24 ust. 1 ustawy). Wysokość opłaty określa Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości opłat za wydanie informacji z Krajowego Rejestru Karnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 151 poz. 1468). Ustawa o KRK określa w art. 19 ust. 3 skutki niespełnienia przez zapytanie lub wniosek wymogów określonych w ust. 1 i 2 tego przepisu. Do wymogów tych nie należy uiszczenie opłaty. Oznacza to, że do skutków nieuiszczenia opłaty należy stosować przepisy kpa, do czego upoważnia art. 9 ustawy o KRK. Według art. 261 § 1 kpa jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaści dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należność nie zostanie wniesiona - stosownie do art. 261 § 1 kpa - podanie podlega zwrotowi, lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Zwrot podania następuje poprzez wydanie postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści art. 24 ustawy o KRK wynika, że opłatę za udzielenie informacji uiszcza się z góry. Zatem w sytuacji, gdy strona nie uiściła należnej opłaty, a organ uznał, że nie przysługuje jej zwolnienie ustawowe od uiszczenia opłaty winien był wezwać stronę
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
do uiszczenia opłaty, wyznaczyć termin opłaty, a po bezskutecznym jego upływie zastosować skutki wynikające z art. 261 § 2 kpa.
Akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że organ wyczerpał procedurę wynikającą z art. 261 § 1 kpa. Z pisma strony skarżącej z dnia 1 lutego 2007 r. skierowanego do organu wynika, że organ zwrócił zapytanie o udzielenie informacji przy piśmie z dnia 5 stycznia 2007 r. (pisma tego w aktach brak) i z jego treści można wnosić, że organ nie wezwał strony skarżącej do uiszczenia opłaty.
Informacja o osobie sporządzona na podstawie danych osobowych zgromadzonych w Rejestrze stanowi zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII kpa (art. 23 ustawy o KRK). Artykuł 219 kpa stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmówić wydania zaświadczenia można w następujących przypadkach: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie (braku przepisu prawnego dającego podstawę starania), w przypadku niewłaściwości organu do którego skierowano żądanie, gdy nie można spełnić żądania czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2003 r., wyd. C.H. Beck str. 807).
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. wspomniany przepis art. 219 kpa, choć jak wskazano wyżej, nie było przesłanek do jego zastosowania i odmowy udzielenia informacji o osobach. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie należy ocenić jako wadliwe. Naruszenie przepisów proceduralnych (art. 261 § 1 i 2 kpa) mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że organ błędnie przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o KRK, i że wniosek o informacje o osobie nie podlegał zwolnieniu od opłaty należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu orzekającego, że zapytanie o informacje o osobie skierowane do Rejestru przez Burmistrza Miasta S. nie jest z mocy ustawy zwolnione od opłaty. Jednak uzasadnienie tego stanowiska, przytoczone w zaskarżonym postanowieniu, nie może być zdaniem Sądu zaakceptowane, gdyż nie jest trafne. Obowiązek uzyskania informacji nałożony przez ustawodawcę o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o
4
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 169 poz. 1201) dotyczy pracodawcy samorządowego. Burmistrz Miasta S. występując z zapytaniem do Rejestru o informacje o osobach zatrudnionych z powołaniem się na art. 2 ust. 1 cyt. ustawy działał jako podmiot zatrudniający pracowników na stanowiskach urzędniczych. Jego uprawnienia w stosunku do pracownika samorządowego wynikają z faktu nawiązania stosunku pracy, a nie z faktu, że jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Użyte w ustawie sformułowanie "pracodawca samorządowy" wskazuje jednoznacznie, w ocenie Sądu, iż było to nałożenie przez ustawodawcę jednorazowego obowiązku uzyskania informacji z KRK na podmiot działający wyłącznie jako pracodawca. W celu ustalenia kto jest pracodawcą samorządowym należy odwołać się do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.). Z treści art. 4 w zw. z art. 1 pkt 3 wskazanej ustawy wynika, że pracodawcą samorządowym dla pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy jest urząd gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 4 tej ustawy, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki o których mowa w art. 1, zwane dalej pracodawcami samorządowymi dokonuje w urzędzie gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem Burmistrz Miasta S. występując z zapytaniem do Rejestru o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wykonywał w imieniu pracodawcy samorządowego tj. urzędu Gminy S. obowiązek nałożony ustawą na pracodawcę samorządowego. Uzyskanie informacji z Rejestru przez pracodawcę samorządowego było niezbędne dla ustalenia niekaralności zatrudnionych pracowników samorządowych jako warunku do dalszego zajmowania stanowisk urzędniczych. Z tych powodów nie było podstaw do przyjęcia, że z zapytaniem do Rejestru zwrócił się organ samorządu terytorialnego wykonujący zadania publiczne nałożone ustawą.
Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że w sprawie ma zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o KRK. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której o udzielenie informacji o osobie ubiegają się organy rządowe, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy wykonujące zadania publiczne w przypadkach, kiedy to jest uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie. Burmistrz Miasta S. jest niewątpliwie organem samorządu terytorialnego, a obowiązek uzyskania informacji został nałożony ustawą. Jednak ustawodawca wyraźnie wskazał, że z wnioskiem o zapytanie o karalności do KRK na
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
podstawie art. 2 ust. 1 ustawy występuje pracodawca samorządowy, a nie organ samorządu terytorialnego. Nadto obowiązek ten nie może być utożsamiany z nałożeniem na organ zadań określonych w ustawie. Jest to bowiem jednorazowa czynność, której niewykonanie nie powoduje żadnych sankcji. Organ orzekający zajmując stanowisko, że wniosek strony skarżącej o informacje o osobach podlega opłacie powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o KRK. Według tego przepisu prawo do uzyskania informacji o osobach, przysługujące pracodawcom, w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Pracodawcy zaś nie są zwolnieni z obowiązku opłaty, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o KRK. Wskazując powyższy przepis organ nie wykazał, że ma on także zastosowanie do pracodawcy samorządowego, na którego ustawa nałożyła obowiązek wystąpienia z zapytaniem do Rejestru co do osób już zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Strona skarżąca twierdzi i Sąd to stanowisko podziela, że przywołany przez organ przepis nie ma zastosowania do pracowników już zatrudnionych, a jedynie do pracowników, którzy będą dopiero zatrudnieni. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w zakresie niezbędnym do zatrudnienia pracownika". Dodatkowym argumentem, który wskazuje na trafność stanowiska strony skarżącej w tym zakresie jest to, że ustawa o KRK z dnia 24 maja 2000 r. weszła w życie w 2001 r. i nie sposób przyjąć, że już wówczas ustawodawca przewidywał konieczność weryfikacji zatrudnionej kadry urzędniczej w jednostkach samorządu terytorialnego pod kątem ich niekaralności za przestępstwa umyślne, skoro ustawa o pracownikach samorządowych nie stawiała wówczas takiego wymogu. W stanie prawnym obowiązującym wówczas, pracownikiem samorządowym na stanowisku urzędniczym mogła zostać osoba spełniająca wymagania określone w art. 3 dotyczące stażu pracy, kwalifikacji zawodowych i stanu zdrowia. Oznacza to, że mogła być zatrudniona osoba skazana na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Ten stan prawny uległ zmianie dopiero w 2005 r. Ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i o systemie oświaty (Dz.U. z 2005 r. Nr 122 poz. 1020), która weszła w życie z dniem 7 sierpnia 2005 r. ustawodawca dokonał zmiany w art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
wprowadzając dodatkowo wymóg niekaralności za przestępstwa umyślne w odniesieniu do osób ubiegających się o stanowiska urzędnicze. Powyższą zmianę ustawy uzasadniano m.in. faktem, że przykłady zatrudnienia w jednostkach samorządu terytorialnego osób skazanych ujawniono w kręgu "osób tworzących tzw. aferę starachowicką". Wymóg niekaralności miał zapobiec takim praktykom.
Na pracodawców samorządowych obowiązek uzyskania z KRK informacji o osobach już zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych został nałożony ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowił, że jeżeli z informacji uzyskanej na żądanie pracodawcy samorządowego wynika, że pracownik zatrudniony na stanowisku urzędowym nie spełnia warunku niekaralności za przestępstwo umyślne, pracodawca niezwłocznie rozwiązuje z nim stosunek pracy lub odwołuje go ze stanowiska.
Powyższe w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że pracodawca samorządowy, jako podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do KRK o informacje o osobie w odniesieniu do urzędników samorządowych zatrudnionych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, jest dodatkową kategorią podmiotów spoza kręgu wymienionego w art. 6 ust 1 pkt 9 i 10 ustawy o KRK, którym ustawodawca w ustawie, a więc akcie równorzędnym do ustawy o KRK, dał prawo do uzyskania informacji o osobach. To jednorazowe uprawnienie w odniesieniu do określonej kategorii pracowników samorządowych, krótkotrwałe (3 miesiące od wejścia w życie ustawy) miało służyć realizacji celu, jaki został określony w art. 2 ust. 2 tej ustawy.
Ustawa o KRK w art. 24 ust. 1 zawiera normę o charakterze ogólnym. Według tego przepisu za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od niniejszej opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 - 9 i 11. Skoro pracodawca samorządowy, jako podmiot uprawniony do żądania informacji o osobie już zatrudnionej, nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o KRK zwolnionych z mocy tej ustawy od opłaty, a ustawa dająca prawo do żądania informacji i nakładająca obowiązek żądania nie zwolniła pracodawcy samorządowego od uiszczenia opłaty to jest oczywiste, że taki wniosek o informacje podlega opłacie z góry.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64 poz. 565 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej
7
Sygn. akt IV SA/Wa 1156/07
ustawy przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne, określone przez ustawy, organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. Zatem organem publicznym, któremu ustawa w art. 15 ust. 1 zapewnia nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze są m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, o ile realizują zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta S. działał jako kierownik pracodawcy samorządowego tj. Urzędu Gminy, a nie organ wykonawczy gminy, a nałożony na pracodawcę ustawą obowiązek uzyskania informacji o osobie z Rejestru nie stanowi realizacji zadania publicznego, o czym była już mowa.
Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.