IV SA/Wa 1154/22

IV SA/Wa 1154/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 469/23 - Postanowienie NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., G. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M., J. W. i W. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r., nr DO.4.7613.330.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr DO.4.7613.330.2019.RF, po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w z dnia kwietnia 1951 r. nr w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w, gm. kat., obj. Iwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...] o pow. 5128 m2 oraz ozn. jako I.kat. [...] o pow. 1601 m2, stanowiących własność F. T. (pkt 267 orzeczenia) oraz nieruchomości położonych w [...], gm. kat. [...], obj. Iwh [...] ozn. jako I.kat. [...] o pow. 9613 m2 oraz ozn. jako I.kat. [...] o pow. 606 m2, stanowiących własność W. T. i F. T. (pkt 398 orzeczenia), Minister Rozwoju
i Technologii (dalej: Minister lub organ) odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej
pkt 267 i pkt 398.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa - na cele budowy Miasta [...], m.in.: nieruchomość położoną w [...], gm. kat. [...], obj. Iwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...] o pow. 5128 m2 oraz ozn. jako I.kat. [...] o pow. 1601 m2, stanowiącą własność F. T. (pkt 267 orzeczenia) oraz nieruchomość położoną w [...], gm. kat. [...], obj. Iwh [...] ozn. jako I.kat. [...] o pow. 9613 m2 oraz ozn. jako I.kat. [...] o pow.
606 m2, stanowiących własność W. T. i F. T. (pkt 398 orzeczenia).
Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Z. W. (w miejsce której wstąpili J. W., W. W i G. W.), J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C. i, M. C., D. C., W. P. D. G., K. R., P. M. oraz P. M., (dalej: wnioskodawcy, skarżący) reprezentowani przez adw. J. F., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej pkt 267 i 398.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na ww. wniosek Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe orzeczenie nie zostało wydane
z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197) – dalej: dekret na podstawie których ww. orzeczenie Prezydium zostało wydane.
Minister stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 i 6 dekretu bowiem ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu nie przewidywały konieczności załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawierającej stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Obowiązek ten wprowadziła – jak wskazał organ - dopiero ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret, która weszła w życie w dniu 31 stycznia 1952 r., czyli już po zakończeniu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.
Minister uznał także, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 i 3 dekretu. Wyjaśniając te kwestię organ wskazał, że ze zgromadzonych akt archiwalnych przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego co prawda nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jednakże zachowało się pismo Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w [...] z dnia [...] października 1950 r. nr [...] stanowiące uzupełnienie wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1950 r. nr [...]. Do tego pisma załączono brakujące wykazy hipoteczne oraz spisy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto, organ wskazał, że sama treść orzeczenia wywłaszczeniowego potwierdza, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone na wniosek ww. Pełnomocnika z dnia 1 września 1950 r. zgłoszony na podstawie upoważnienia Dyrekcji Budowy Miasta [...] - Zakładu Osiedli Robotniczych w [...] oraz Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w [...]. Organ stwierdził po analizie dostępnych akt, że pomimo niezachowania się w aktach wywłaszczeniowych m.in. wniosku wywłaszczeniowego, nie sposób przyjąć, aby do wniosku wywłaszczeniowego nie załączono zezwolenia z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...], wezwania z dnia [...] sierpnia 1950 r., opinii Biura Regionalnego PKPG w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] oraz planu sytuacyjnego z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wywłaszczeniem, skoro niewątpliwie wszystkie ww. dokumenty inwestor uzyskał. W ocenie Ministra sam fakt niezachowania się dokumentów (po 70 latach od wywłaszczenia) nie może prowadzić do domniemania, że nie zostały one nigdy sporządzone. Brak powyższego wniosku wywłaszczeniowego w odnalezionych niekompletnych aktach archiwalnych uniemożliwia jednak organowi nadzorczemu dokonanie pełnej jego oceny.
Minister nie dostrzegł także rażącego naruszenia przepisów art. 14 dekretu. Zdaniem Ministra zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zgodnie z art. 14 dekretu, przeprowadzono czynności niezbędne dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Potwierdzają to m.in. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...] zezwalające na objęcie nieruchomości Zakładowi Osiedli Robotniczych Dyrekcji Budowy Miasta [...] w gm. Kat. [...], w tym przedmiotowej nieruchomości oraz pismo inwestora z dnia [...] października 1950 r. nr [...] (poświadczające o fakcie wszczęcia postepowania wywłaszczeniowego oraz zarządzenia czynności komisyjnych niezbędnych dla określenia odszkodowania.
Dalej organ nie stwierdził aby Prezydium w sposób rażący naruszyło przepis art. 16 i art. 17 dekretu. Uzasadniając decyzję w tym zakresie podkreślono, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonych na terenie gromady [...], gmina [...], niezbędnych pod budowę [...] i Miasta [...], którego wykonawcą jest Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcja Budowy Miasta [...] w [...]. Potwierdza to m.in. adnotacja znajdująca się na egzemplarzu ww. pisma z dnia [...] listopada 1950 r., z której wynika, że wywieszono je na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w [...]
w dniach od [...] listopada 1950 r. do [...] grudnia 1950 r. Prezydium obwieszczeniem z dnia [...] marca 1951 r. nr [...] poinformowało także o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dotyczącej nieruchomości położonych w gm. kat. [...], w tym nieruchomości [...], [...] stanowiących własność F. T. (pkt 260 obwieszczenia) oraz nieruchomości [...] i [...] stanowiących własność W. T. i F. T.
(pkt 393 obwieszczenia), która miała się odbyć w terminie od dnia [...] marca - [...] marca 1951 r. (lub w dniach następnych). Jednocześnie organ zauważył,
że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej m.in. w dniu [...] kwietnia 1951 r., który dowodzi prawidłowości przygotowania i przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowe - odszkodowawczej. Na rozprawie stawili się F. T. i W. T., którzy pod protokołem odmówili złożenia podpisu. Wskazano, że okoliczność odmowy złożenia podpisu przez F. T. i W. T. została zgodnie z art. 20 ust. 5 r.p.a. zaznaczona w protokole.
W ocenie organu powyższe wywody prowadzą do konstatacji,
że przedmiotowe orzeczenie Prezydium z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 267 i pkt 398 orzeczenia, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiotowym orzeczeniu z dnia 28.04.1951 r., w części dotyczącej
pkt 267 i pkt 398 orzeczenia, Minister nie stwierdził również wad wymienionych
w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a.
Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją skarżący - za pośrednictwem organu – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie:
- naruszenie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735, ze zm., dalej K.p.a.
w związku z § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r., poz. 1470) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 15 września 2021 r., znak DO-4-7613330.2019.RF przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zamiast Ministra Rozwoju i Technologii czyli przez podmiot nieistniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji,
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r., (w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności)
i doprowadzenie do sytuacji, iż orzeczenie to funkcjonuje w obrocie, mimo iż wydane zostało z oczywistym rażącym naruszeniem prawa,
- naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz art. 268a K.p.a. w zw. z art 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej: "Rozp.p.Adm.") poprzez pominięcie w toku prowadzenia postępowania, że orzeczenia zostało podpisane przez osobę niebędącą organem właściwym do wydania decyzji, tj. przez "[...]", działającą bez właściwego upoważnienia tego organu, podczas gdy tylko osoby wyraźnie i pisemnie upoważnione przez organ do wydawania decyzji administracyjnych mogą go zastępować w wydawaniu decyzji; decyzja wydana przez osobę fizyczną, która nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji dotknięta jest wadą nieważności,
o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
- naruszenie art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez,
➢ nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, tj. faktu, czy istniało pisemne upoważnienie do wydania decyzji przez pracownika organu, podczas gdy na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
➢ przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy
z zaniechaniem ustalenia istoty sprawy,
➢ pominięcie faktu, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]
z dnia [...] kwietnia 1951 r. zostało wydane przez osobę nieupoważnioną do jej wydania,
➢ nieustalone, pomimo prowadzenia postępowania przez organ przez wiele lat, że decyzję wydał pracownik organu działający bez ustawowego upoważnienia, a tym samym decyzja ta nie została wydana przez organ administracji publicznej i nigdy nie powinna wejść do obrotu prawnego, przy jednoczesnym braku ustalenia. czy kiedykolwiek upoważnienie dla osoby podpisanej pod decyzja w ogóle istniało,
➢ dowolne ustalenia w zakresie faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew literalnemu brzmieniu kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia;
➢ dowolne ustalenie co do faktów, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy i mające charakter nadinterpretacji oraz nieuprawnionych domniemań;
➢ jednostronne wnioskowanie co do zaistnienia faktów mających znaczenie dla sprawy, mające na celu wyłącznie utrzymanie przyjętego na wstępie założenia Ministra o braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia odszkodowawczego z [...] kwietnia 1951 r.,
➢ zaniechanie ustalania, czy w ogóle nastąpiło doręczenie orzeczenia spadkodawcom skarżących, a jeśli tai to z jaką konkretnie datą, co ma znaczenie
w świetle niekonstytucyjnej nowelizacji K.p.a. z 11 sierpnia 2021 r.
- naruszenie art 7 K.p.a., art 77 § 1 K.p.a, oraz art 80 K.p.a. w związku
z art. 30 ust. 1 dekretu 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że organ wypełnił obowiązek zaofiarowania wywłaszczonym właścicielom nieruchomości zamiennej, wywieszając na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o nieruchomościach położonych kilkaset kilometrów od domu wywłaszczonych i to w niewystarczającej ilości nieruchomości podczas gdy orzeczeniem zostało wywłaszczone ponad 1200 ha, a tym samym,
że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r.
- rażące naruszenie art 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez całkowicie dowolne sformułowanie wniosku o braku wyrażenia woli otrzymania nieruchomości zamiennych przez osoby wywłaszczone, który to wniosek Minister oparł na braku dokumentacji archiwalnej, z której by wynikało wyrażenie takiej woli,
- naruszenie art 6 K.p.a. (zasada praworządności działania organów administracji) oraz art. 8 § 1 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) (w związku z art 156 § i pkt 2 K.p.a.), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej
z dnia [...] kwietnia 1951 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- art 107 § 3 K.p.a. w związku z art 11 K.p.a. poprzez;
➢ nadinterpretowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedzi orzecznictwa, (nawet nie zacytowanych in extenso, tak, aby można się było do nich odnieść), w celu następnie wyciągania w oparciu o tak wybiórczo i ogólnikowo przytoczone orzeczenia arbitralnych wniosków,
➢ przedstawianie jako znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym okoliczności, co do których nie przedstawiono dowodów potwierdzających ich zaistnienie,
➢ zaniechanie realizacji poprzez sposób sformułowania uzasadnienia zasady przekonywania i zastąpienie obowiązków w tym zakresie stwierdzeniami
o charakterze arbitralnym;
- rażącego naruszenia art 30 ust. 1 dekretu z 24 kwietnia 1949 roku
o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności, względnie wydania stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art 158 § 2 K.p.a.) orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r., mimo iż wbrew wyraźnemu nakazowi dekretu nie zaofiarowano właścicielom wywłaszczonej nieruchomości żadnej nieruchomości zamiennej w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość w Krakowie stanowiła gospodarstwo rolne, a ponadto wywłaszczani nie wnioskowali o przyznanie im odszkodowania w gotówce, a tylko
w takim przypadku organ był uprawniony odstąpić od procedury przyznania nieruchomości zamiennej:
- rażącego naruszenia art 75 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w związku z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego z [...] kwietnia 1951 r., mimo wydania tego orzeczenia przez osobę niebędąca organem właściwym do wydania decyzji, tj. przez "[...], a co ważniejsze działającego bez upoważnienia tego organu.
W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali argumentację przemawiającą za zasadnością ich skargi.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do
art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przed przystąpieniem do oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia Ministra wypada przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana
w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji
(art. 156-159 K.p.a.). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna
w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8,
s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r.,
I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym
(por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r.,
II OSK 2992/12 - CBOSA).
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia
a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994,
nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r.,
V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Jednocześnie wskazać trzeba – w kontekście zarzucanego w skardze rażącego naruszenia prawa - że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art.
16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne
i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA
z 12.6.2018 r., I OSK 1894/16; CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do wszystkich przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 18.4.2018 r., I OSK 1340/16 oraz
z 3.2.2015 r., I OSK 1252/14; CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji
z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone,
a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki NSA
z 26.2.2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16.7.2008 r., I OSK 178/07; CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to przede wszystkim wady
o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. wyroki NSA z 10.01.2018 r., I OSK 563/16, z 28.5.2014 r.,
I OSK 237/13 - CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy oraz po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że Minister trafnie wskazał, że orzeczenie Prezydium z dnia 28 kwietnia 1951 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności nie doszło do rażącego uchybienia art. 5,
art. 6, art. 13 ust. i ust. 3, art. 16 oraz art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197) – dalej: dekret. Sąd podziela w całości ustalenia Ministra dokonane w zaskarżonej decyzji i uznaje je za własne, zatem nie ma potrzeby ich powtarzania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 2 K.p.a. w związku z §1 ust. 1 oraz §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju
i Technologii (Dz. U. poz. 1470), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z 15 września 2021 r. przez niewłaściwy organ, tj. Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zamiast Ministra Rozwoju i Technologii należy uznać go za bezpodstawny. Wyjaśniając tę kwestię należy wskazać, że organem wydającym decyzję jest Minister, a nie jego urząd pomocniczy, czyli ministerstwo. W tej sytuacji decydujące znaczenie ma fakt, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 15 września 2021 r. obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Dz. U.
z 2020 r., poz. 1718). W wersji obowiązującej od 12 sierpnia 2021 r. (zatem od daty ogłoszenia wskazanego przez skarżącego rozporządzenia w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii) nadal właściwym Ministrem w sprawach określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 6 października 2020 r. był Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaś jego obsługę zapewniało Ministerstwo Rozwoju
i Technologii (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Natomiast rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1945) weszło w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od 26 października 2021 r. Zatem w dniu wydania decyzji
z 15 września 2021 r. organem właściwym - jak wynika to z wyżej powołanych rozporządzeń był Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. W tej sytuacji zarzut niewłaściwości organu orzekającego w sprawie jest całkowicie chybiony.
Za niezasadne należało uznać również zarzuty skargi podważające podpisanie decyzji wywłaszczeniowej przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium i że w aktach administracyjnych brak stosownego upoważnienia dla ww. osoby do podpisywania orzeczeń.
W ocenie Sądu sam fakt podpisania kwestionowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej: WRN) z dnia [...] kwietnia 1951 r. przez [...] nie oznacza automatycznie, że orzeczenie to zostało wydane przez organ niewłaściwy czy osobę nie posiadającą upoważnienia tego organu. Należy podkreślić, że zgodnie z § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy
i trybu działania prezydiów rad narodowych (M. P. z 1950 r. Nr A-57, poz. 654
z późn. zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r.
o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. R.P. Nr 14, poz. 130) wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisywał upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). W świetle tego przepisu podpisanie orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] nie świadczy, że orzeczenie to nie zostało wydane prawidłowo przez organ kolegialny - Prezydium WRN w [...]. Należy bowiem rozróżnić wydanie orzeczenia przez organ kolegialny - Prezydium WRN, od jego podpisania, którego na podstawie powołanego § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 dokonywał określony w tym przepisie członek tego organu.
Jeśli chodzi o brak upoważnienia w aktach administracyjnych (archiwalnych) dla ww. osoby Zastępcy Przewodniczącego Prezydium WRN należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że brak takiego upoważnienia w aktach administracyjnych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony (por. wyroki NSA z dnia: 2 czerwca 2022 r., sygn.
I OSK 1817/22 i sygn. I OSK 1828/21, 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 3379/18). Jak wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia po tak długim czasie określonych dokumentów nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, a co za tym idzie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA z 3 września 2010, I OSK 1534/09, 13 września 2010,
I OSK 1427/09, 9 stycznia 2014, I OSK 1489/12, 8 czerwca 2016, I OSK 962/14,
29 września 2017 r., I OSK 2942/15). Ponadto, przy ocenie zarzutu skargi dotyczącego braku upoważnienia należy mieć na względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych,
w którym utrwalił się pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 19 września 2018 r., sygn.
I OSK 2011/15, 14 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1720/12, 17 września 2008 r., sygn.
I OSK 912/07, 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1415/09, wyrok WSA w Warszawie
z 10 września 2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, że po upływie ponad 70 lat od dnia wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do dalszego poszukiwania - poza dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu zakończonym orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1951 r. i poza dowodami zgromadzonymi w postępowaniu nadzorczym - dokumentu zawierającego upoważnienie dla [...] do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie. Podstawą dla dokonania ustalenia, że [...] został upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie, było domniemanie faktyczne. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 k.p.c.;
Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było (przepisu art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu. Mimo że przepisy K.p.a. nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08; 22 marca 2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Mając na względzie powyższe, skoro w praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych (co sądowi orzekającemu wiadomym jest
z prawomocnie zakończonych spraw np. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn.
I OSK 737/14, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 1828/21),
a orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. znajdujące się w aktach administracyjnych, opatrzone w lewym, górnym rogu pieczęcią podłużną "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]", podpisane jest przez [...] i podpis oraz oznaczenie funkcji na pieczęci podłużnej ("[...]") zgodne z ówczesnym brzmieniem § 24 ust. 1 Instrukcji
nr 2, to należało uznać, że Zastępca Przewodniczącego Prezydium upoważniony był przez Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] do podpisania orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. Za takim wnioskiem przemawiało doświadczenie życiowe - skoro
w ówczesnej praktyce tego typu upoważnienia nie składano do akt któregokolwiek
z wielu toczących się w tych latach postępowań administracyjnych (zresztą tak jak obecnie) lecz składano to upoważnienie do akt osobowych pracownika (Zastępcy Przewodniczącego Prezydium), to nie było przeszkód aby takie ustalenie wynikało
z domniemania faktycznego. Z uwagi na powyższe nie doszło do rażącego naruszenia przepisów w tym względzie. Minister nie naruszył również – wbrew twierdzeniom skargi – przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu przemawiającym za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że Minister w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie ustala ponownie stanu faktycznego, a orzeka w oparciu o ustalenia poczynione przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym. Takie stanowisko jest prezentowane
w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r.,
II OSK 2513/15, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2019 r., sygn.
IV SA/Wa 2894/18). Niezależnie od powyższego Minister w kontrolowanym postępowaniu zgromadził szereg dokumentów i odpisów dokumentów zwracając się do różnych instytucji, w tym do Archiwum Akt Nowych, a następnie zgromadzony materiał dowodowy ocenił przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Z tego obowiązku Minister wywiązał się prawidłowo.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. W tej kwestii należy podzielić stanowisko Ministra. Z archiwalnych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 1951 r. poinformowano właścicieli nieruchomości o możliwości otrzymania nieruchomości zamiennej w sytuacji o której mowa w art. 30 dekretu. Zawiadomienia dokonano w formie publicznego obwieszczenia stosownie do art. 8 ust. 3 dekretu, który stanowił, że w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Z akt archiwalnych wynika, że obwieszczenie zostało wywieszone w [...] [...] stycznia 1951 r. i zdjęte
w dniu [...] stycznia 1951 r. Czynności dokonał sołtys [...]. W ocenie Sądu powyższe obwieszczenie było prawidłowe i zgodne z przepisami, a zatem Minister zasadnie uznał, że skarżący zostali skutecznie zawiadomieni, jednakże nie ustosunkowali się w żaden sposób co do zaofiarowania im nieruchomości zamiennej. Nie ma znaczenia – w ocenie Sądu biorąc pod uwagę ówczesne realia – że władza zaproponowała nieruchomości zamienne położone w odległych miejscowościach. Z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby ówcześni właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na zamianę nieruchomości (a co za tym idzie złożyli wniosek o odszkodowanie), a zatem – stosownie do art. 8 ust. 4 dekretu – prawidłowo wszczęto wówczas postępowanie w sprawie wywłaszczenia. Ponadto, co trzeba podkreślić, skarżący nie przedstawili dowodów na to, że ówcześni właściciele składali jakiekolwiek wnioski, oświadczenia w sprawie zamiany nieruchomości w trybie art. 30 dekretu. A zatem nie można domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Tym samym wszelkie twierdzenia skarżących co do prawidłowości prowadzonego postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem należy uznać za hipotetyczne. W tym zakresie Minister – z tych samych powodów co wskazano powyżej - nie dopuścił się naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.pa.).
Nie można także podzielić zarzutu skarżących co do braku ustalenia czy nastąpiło doręczenie kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego spadkodawcom. Należy wskazać, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1951 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...]
w dniach od [...] lipca 1951 r. do [...] listopada 1951 r. Organ - z uwagi na to że postępowanie dotyczyło kilkuset nieruchomości położonych w gm. [...] – prawidłowo zastosował instytucję doręczenia poprzez obwieszczenie co przewidywał ówcześnie obowiązujący art. 26 ust. 1 dekretu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2009 r,
I OSK 402/08). Zatem nie można zarzucić decyzji naruszenia przepisów tym bardziej ich rażącego naruszenia.
Pozbawiony skuteczności okazał się również zarzut naruszenia przepisów
art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu sam fakt, że Minister wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, tj. nie po myśli skarżących nie dowodzi jeszcze temu, że naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 23/18), czy też zasadę praworządności czy zasadę przekonywania.
Podsumowując Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Minister prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. Prawidłowo i zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. swoje stanowisko uzasadnił. Podał w sposób przekonywujący motywy rozstrzygnięcia oraz jaką argumentację uznał, a jakiej nie wziął pod uwagę, w szczególności w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy na podstawie przedstawionych wyżej okoliczności uprawdopodabnia, że przy wydawaniu spornego rozstrzygnięcia wypełniono wszystkie dyspozycje dekretu wywłaszczeniowego. W toku niniejszego postępowania prawidłowo, zdaniem Sądu, organ nadzoru wbrew zarzutom skargi wskazał na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym nie doszukał się podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć. Brak jest bowiem dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Wskazać również trzeba, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane ściśle. Ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za zasadne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.