IV SA/Wa 1154/20

IV SA/Wa 1154/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 5023/21 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 147a, art. 149 ust. 1, art. 187, art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust 4, art. 305 a ust 1 i ust. 1 pkt 2, art. 274 ust. 6 pkt 7, ust 7 i ust. 8
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 3 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 roku sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...],[...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a., art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś. oraz w zw. z art. 545 ust. 3a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, skarżąca, strona) z [...] stycznia 2018 r., od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ) z [...] grudnia 2017 r., znak [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3 379 803.00 zł (słownie złotych: trzy miliony trzysta siedemdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset trzy, 00/100) za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód w 2015 r., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ z [...] grudnia 2017 r.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W decyzji z [...] grudnia 2017 r. [...] WIOŚ wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków pozwolenia w 2015 r. polegające na niewykonaniu w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. pomiarów wskaźników zanieczyszczeń w ściekach metodą akredytowaną.
Od decyzji tej odwołała się strona w piśmie z 3 stycznia 2018 r.
W odwołaniu Spółka zaskarżyła w całości decyzję [...] WIOŚ wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie, o zmianę decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary. Spółka wniosła o rozpoznanie odwołania na rozprawie. Zaskarżonej decyzji w odwołaniu zarzucono naruszenie:
4.1 przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie:
4.1.1 art. 6, art. 7 i 7a, art. 75, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przez:
a) naruszenie zasady legalności działania i nieuwzględnienie przy wymierzaniu kary administracyjnej przepisów związanych z dyrektywami wymiary tej kary,
b) naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony przez uznanie, że w sytuacji wykonania badań ścieków przez podmiot bez stosownej akredytacji ale publiczny, do nałożenia na Spółkę kar mają zastosowanie te same normy prawne tj. art. 305a ust. 1 w związku z art. 305a ust. 2 i art. 147a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: ustawa) jak w sytuacji gdyby rzeczywiście nastąpiło przekroczenie norm emisji, co zwalnia organ od badania zgodności przeprowadzonych pomiarów z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zamiast uznania, że wskazane przepisy dotyczą tylko sytuacji gdy zobowiązany podmiot rzeczywiście wprowadza do środowiska zanieczyszczenia z przekroczeniem norm i nie prowadzi badań w ogóle,
c) brak ustalenia całego stanu faktycznego sprawy będący wynikiem braku przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność:
- czy rzeczywiście nastąpiły jakiekolwiek przekroczenia poziomów zanieczyszczeń w wodzie zrzucanej za pośrednictwem Spółki do środowiska,
- czy wyniki badań przedstawione przez Spółkę, a wykonane przez [...] ([...]) były zgodne ze stanem faktycznym, w tym odpowiadały rzeczywistym danym odnośnie poziomów zanieczyszczeń zrzucanych do środowiska,
- czy badania mogły być zmanipulowane lub w inny sposób nierzetelne,
- czy brak certyfikacji tego podmiotu wpłynął w jakikolwiek sposób na wyniki badań i sposób dokonania pomiaru,
- czy przy wykonywaniu badań i uzyskiwaniu ich wyników zostały one przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi normami,
d) uzasadnienie decyzji w sposób, z którego nie sposób odczytać, czy przez dokonywanie przez Spółkę badań ścieków za pośrednictwem jednostki organizacyjnej państwowego uniwersytetu została wyrządzona jakakolwiek szkoda w środowisku naturalnym.
4.1.2 art. 189a ust. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 189d i 189f k.p.a. w zw. z "art." przez nieuwzględnienie podczas orzekania i wymierzania kary dyrektyw dotyczących jej nakładania i odstąpienia od wymierzenia, przez pominięcie okoliczności, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nastąpiły bez winy strony i nie wyrządziły szkód w środowisku naturalnym bowiem zrzucane nieczystości nie przekraczały norm wskaźników zanieczyszczeń przyjętych w posiadanej przez Spółkę decyzji wodno prawnej, a jedyne uchybienie (bez skutku dla środowiska) miało charakter jedynie formalny.
Według Spółki, powyższe uchybienia, szczególnie w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji i stanu faktycznego sprawy wynika, że strona przeprowadziła wymagane badania, ich wyniki były w normie, nie zostały one podważone przez organ, który nawet się nie podjął ich weryfikacji, a badań dokonała jednostka publicznego uniwersytetu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami i standardami, a pomimo tego została nałożona kara jakby przekroczenia stężeń wystąpiły, stanowi rażące naruszenie k.p.a. Gdyby organ w toku postępowania zbadał wskazane okoliczności i uwzględnił je przy orzekaniu, musiałby odstąpić od wymierzenia Spółce kary. W sposób oczywisty zatem powyższe naruszenia przepisów postępowania, miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły do nałożenia na Spółkę kary, za uchybienie o charakterze jedynie formalnym, i niepołączonym z zanieczyszczeniem środowiska. Tym samym kara jest zupełnie oderwana od rzeczywistego stanu sprawy stanowiąc sankcję "za nic".
5.1 przepisów prawa materialnego w postaci art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 ustawy, §5 pkt 2, §6 pkt 4 u §9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lud do ziemi (Dz. U. nr 260, poz. 2177 ze zm. dalej: rozporządzenie), które są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a pomimo tego zostały przez organ zastosowane i to wprost bez uwzględnienia ich prawidłowej wykładni gdy zastosowanie powyższych norm powinno zależeć wyłącznie od rzeczywistego zanieczyszczenia środowiska a nie uchybień o charakterze wyłącznie formalnym a na tle niniejszej sprawy gdzie: (i) Spółka wykonała badania zgodnie z obowiązującymi normami, (ii) badania nie wykazały przekroczeń, (iii) nie zostały one podważone, zastosowanie tych norm jest niedopuszczalne. Organ zatem powinien przy ich prawidłowej wykładni przyjąć, że:
a) albo nie mają one w ogóle zastosowania bowiem stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), jeżeli przesłanką miałby być nie spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 ustawy (laboratorium certyfikowane), to ratio legis tego przepisu w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu dał wyraz w orzeczeniu z 1 lipca 2014 r. w sprawie SK 6/12, przemawia za przyjęciem, że prawidłowa wykładnia tych norm dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska: (i) nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji lub pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy, (ii) albo gdy pomiary budzą zastrzeżenia, (iii) wyrządza w środowisku szkody. Zatem w sytuacji gdy tylko laboratorium wykonujące badania nie posiada wymaganej akredytacji, a wszystkie wymagane badania zostały przeprowadzone przez to laboratorium zgodnie z właściwymi standardami jak dla laboratoriów akredytowanych i nie wykazały one przekroczeń, to nie można zastosować powyższych norm, a tym samym nałożyć kary bowiem nie jest to związane ze szkodą w środowisku naturalnym.
b) Organ mógł uznać, że normy te mają zastosowanie także przy uchybieniu formalnym, ale nakładając karę nie stosować sztywno określonych w przepisach stawek kar bez uwzględnienia dyrektyw ustalenia ich wysokości, związanych w tym przypadku z brakiem szkody w środowisku, a tym samym ustalać wysokość samej kary z uwzględnieniem wystąpienia bądź nie szkody w środowisku, i stopnia winy Spółki za naruszenia. Z uwagi na fakt, że wykonane pomiary nie nasuwają wątpliwości co do ich wiarygodności, zostały wykonane zgodnie ze standardami, ich wyniki nie wskazują na przekroczenia norm, a tym samym brak jest szkody w środowisku, organ powinien odstąpić od nałożenia kary.
W uzasadnieniu odwołania Spółka rozwinęła treść postawionych zarzutów.
GIOŚ w uzasadnieniu decyzji [...] marca 2020 r. powołał się na art. 545 ust. 3a ustawy Prawo wodne oraz przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.
Według GIOŚ, z przepisów wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do wykonywania pomiarów wykonuje je i to w sposób zgodny z wymaganiami przepisów (tj. spełnione są wymagania art. 12 i art. 147a p.o.ś. oraz przepisów wykonawczych wydanych z na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., które zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym, np. pobór próbki do badań składu ścieków jako próbki średnio dobowej oraz pomiar stanu ścieków tj. temperatury i odczynu wyrażanego w pH w odstępach co najwyżej dwugodzinnych w przekroju doby). Wyniki tych pomiarów podmiot powinien przedkładać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w ramach realizacji obowiązku określonego w art. 149 ust. 1 p.o.ś.
GIOŚ wyjaśnił, że jeżeli podmiot zobowiązany ww. przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów, tj. nie prowadził wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie były prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwały zastrzeżenia, ale także gdy nie były spełnione warunki wykonywania pomiarów określone w art. 147a p.o.ś., to w sytuacji takiej znajduje zastosowanie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80% - w przypadku składu ścieków, b) o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.
GIOŚ wskazał, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001r., w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800, dalej: rozporządzenie z 2014 r.), którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym tej sprawy, został zawarty sposób oceny czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny czy ścieki spełniają wymagania zawarty jest w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2014 r. Według GIOŚ, ocena ta może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to nie jednego, a kilku - co najmniej 6 kolejnych.
GIOŚ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., strona została zobowiązana do dokonywania pomiarów jakości ścieków przemysłowych (ich stanu oraz składu) co dwa miesiące w zakresie następujących wskaźników zanieczyszczeń: BZTS, ChZT, zawiesina, azot ogólny, fosfor ogólny, temperatura i pH. Została też zobowiązana do pomiarów wpływu ścieków na odbiornik w zakresie sumy chlorków i siarczanów - badanie zawartości sumy chlorków i siarczanów w wodach [...] w odległości 10 m od wylotu ścieków.
Zdaniem GIOŚ, organ I instancji błędne przyjął, że bieg oceny pozwolenia wodnoprawnego rozpoczął się od dnia kiedy decyzja je udzielająca stała się ostateczna. Brak odpływu ścieków uniemożliwiał pomiar ich ilości i jakości. W ocenie organu II instancji, okres oceny powinien rozpocząć się z dniem 1 lipca 2015 r. W tym dniu ścieki zaczęły być odprowadzane do środowiska dzięki czemu zaistniała możliwość pomiaru ich jakości i ilości. Oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie jakości ścieków przemysłowych można dokonać na podstawie łącznej oceny sześciu kolejnych pomiarów wykonanych w określonym czasie - w tej sprawie pomiary powinny być wykonywane w odstępach dwu miesięcznych, a więc czas w którym powinny być wykonane to dwanaście miesięcy. W związku z powyższym okresy oceny w tej sprawie powinny biec od dnia 1 lipca danego roku do dnia 30 czerwca roku następnego.
Rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, że [...] WIOŚ niewłaściwie ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ przyjął niewłaściwą stawkę kary za przekroczenie stanu (temperatury) ścieków, a poza tym przyjął datę ostateczności pozwolenia jako datę początkową okresu oceny, a nie datę kiedy faktycznie ścieki zaczęły odpływać z oczyszczalni, chociaż dokonał ustaleń stanu faktycznego w tej kwestii. Zdaniem GIOŚ, wszystkie pomiary zostały jednak wykonane przez laboratorium niespełniające wymagań określonych w art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., tj. [...] w [...], Wydział [...],[...] [...], ul. [...].
Art. 305a ust. 2 p.o.ś., zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 w przypadku stwierdzenia, że wyniki pomiarów wykonało laboratorium niespełniające wymagań art. 147a p.o.ś. Zdaniem GIOŚ, należy przyjąć, że dla każdego wymaganego pomiaru wykonanego niezgodnie z wymaganiami określonymi w art. 147a p.o.ś., wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska - odpowiednio o określony wskaźnik procentowy, wymieniony w lit. a-d tego przepisu (w tej sprawie o 80% dla składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - dla stanu ścieków).
GIOŚ wyjaśnił ile wynosiły przekroczenia i wskazał, że wszystkie pomiary temperatury i odczynu pH zostały przekroczone w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary. GIOŚ na str.10 uzasadnienia wskazał, że w tej sprawie kara za 2015 r. powinna wynosić 6 269 683,37 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z art. 281 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 63 §1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) – 6 269 683,00 zł. Jednakże, w związku z zakazem reformationis in peius, wyrażonym w art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od tego zakazu, ani przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
GIOŚ odniósł się także do zarzutów odwołania i podniósł, że w świetle cytowanych w uzasadnieniu decyzji GIOŚ z [...] marca 2020 r. organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą dowolnie i według uznania kształtować sposobu oceny spełniania warunków pozwolenia oraz sposobu ustalenia wymiaru kary lub decydować o tym czy wymierzenie kary jest uzasadnione czy też nie. Stwierdzając przekroczenie warunków pozwolenia na podstawie jednoznacznie określonych przepisów organy Inspekcji są obowiązane do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo GIOŚ podkreślił, że w tej sprawie żaden z zastosowanych przepisów nie jest niejasny, co powoduje, że brak jest przesłanek do stosowania zasady in dubio pro libertate (która może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, co oznacza, że nie jest ona dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni).
GIOŚ odniósł się do wniosku strony zawartego w odwołaniu o umorzenie kary na podstawie art. 189a, 189d i 189f k.p.a. Organ odwoławczy rozważył także przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienione w art. 189f ust. 1 k.p.a.
GIOŚ wskazał, że w piśmie z 21 marca 2019 r. zawiadomił stronę na podstawie art. 10 k.p.a., o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu 23 kwietnia 2019 r. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. Strona dodatkowo wniosła, że w okresie 2017 - 2019 wykonała 13 badań jakości odprowadzanych ścieków, które nie wykazały naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego.
Strona przywołała ponownie zarzut dotyczący niewłaściwej interpretacji przez organ I instancji części z otrzymanych wyników. Wykazane w wynikach przekroczenia norm w ocenie strony, mieszczą się w granicach błędów pomiarowo-statystycznych badań, a zatem brak jest w istocie stwierdzonych przekroczeń.
W odpowiedzi na powyższe zarzuty GIOŚ stwierdził, że naruszenie warunków odprowadzania ścieków za które wymierzono administracyjną karę pieniężną w niniejszej sprawie miało miejsce w 2015 r., a wyniki badań za lata 2017-2019 nie dotyczą tego okresu i nie mogą być dowodem w tej sprawie. W ocenie GIOŚ, w żadnej mierze wyniki z okresu 2017-2019 nie świadczą o jakości ścieków odprowadzonych do środowiska w 2015 r. Ocena wyników wykonanych za lata 2017-2019 w zakresie spełniania warunków pozwolenia nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, w związku z czym brak jest przesłanek do odnoszenia się do kwestii przekroczeń i granic błędów pomiarowo-statystycznych tych badań.
GIOŚ odniósł się także do przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie.
W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] WIOŚ i wniosła o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
3. Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie przez organ wykonania decyzji w całości, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem nie zachodzą w sprawie przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a ponadto jej ewentualne wykonanie wyrządzi Spółce znaczną szkodę, wywoła nieodwracalne skutki i skutkować będzie koniecznością natychmiastowego wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie upadłości Spółki.
4. Na wypadek niewstrzymania wykonania decyzji przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji w całości, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż jej ewentualne wykonanie wyrządzi Spółce znaczną szkodę, wywoła nieodwracalne skutki i skutkować będzie koniecznością natychmiastowego wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie upadłości Spółki.
5. Na podstawie art. 243 § 1 p.p.s.a., wniesiono o przyznanie skarżącej prawa pomocy w postaci częściowego zwolnienia od wpisu od skargi w części przekraczającej 3 000 - zł, ponieważ skarżąca nie ma aktualnie dostatecznych środków na poniesienie w całości wpisu sądowego. Skarżąca dołączyła do skargi oświadczenie o stanie majątkowym i dochodach.
6. Wskazując na niezgodności wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego z dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: dyrektywa), wniesiono na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o zadanie pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości WE dotyczącego rozumienia art. 23 dyrektywy, dotyczącego kar za naruszenie krajowych przepisów dotyczących jakości wód: "czy w przypadku państwa takiego jak Rzeczpospolita Polska, które wprowadziło, na podstawie dyrektywy, przepisy krajowe w art. 305 ust. 1 i 4, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ust 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 w zw. z art. 147a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 i §9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. nr 260, poz. 2177 ze zm.), system kar za wykonanie badań jakości wód określony w oderwaniu od dokonanego rzeczywistego zanieczyszczenia wód, oparty tylko na aspekcie formalnym - tj. posiadaniu przez laboratorium badające wody certyfikatu określonego w przepisach krajowych, których wysokość jest ustalona na poziomie ryczałtowym i identycznym jak w przypadku spuszczania wód o maksymalnym zanieczyszczeniu, spełnia przesłanki prawidłowej implementacji do porządku krajowego przepisów dyrektywy ustanawiających obowiązek wprowadzenia kar o charakterze skutecznym, odstraszającym, ale i proporcjonalnym, czy też taki sposób implementacji wskazanego wyżej przepisu dyrektywy jest z nią niezgodny, gdyż nie uwzględnia zasady proporcjonalności kary poprzez wymierzanie jej niezależnie od rzeczywistego zanieczyszczenia wód, przeprowadzenia czy też nieprzeprowadzenia badań i opierania się tylko, na z góry założonym, ryczałtowym współczynniku przeliczeniowym". W związku z tym wnioskiem, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., wniesiono o zawieszenie postępowania do momentu wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: 7.1 listu email [...] z [...] marca 2020 r. do GIOŚ wraz z załącznikami do tego maila tj. pismami z 3 marca 2020 r. wraz z dowodami nadania; 7.2 raportów dobowych o temperaturze wody termalnej rejestrowanej na jej wypływie z ujęcia - wydruki na dni 02.07.2015 r., 12.08.2015 r., 16.10.2015 r., 03.11.2015 r., 30.12.2015 r. i 20.04.2020 r.; 7.3 sprawozdań z badań wody nr: [...];[...];[...]; 7.4 wyników badań wody w 2015 z otworu geotermalnego, w tym temperatury, które to dowody nie zostały przeprowadzone w postępowaniu przed GIOŚ, z uwagi na wydanie decyzji przed umożliwieniem [...] zapoznania się z aktami sprawy.
Do skargi dołączono decyzję z [...] marca 2020 r. nr [...],[...], doręczoną w dniu 18 marca 2020 r. wydaną przez GIOŚ w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji [...] WIOŚ z [...] marca 2018 r. nr [...] tj. w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 7 290 034 zł za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód w 2016 r. określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. znak [...] gdyż niektóre z zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji są powiązane z dołączoną decyzją i wniesiono o przeprowadzenie dowodu z tej decyzji.
Wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutów dotyczących niezgodności zaskarżonej decyzji z dyrektywą, zarzucono decyzji naruszenie:
10.1 przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
10.1.1 art. 139, art. 15 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), w związku z tym naruszenie zasad podstawowych wynikających z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a., przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo że pozornie utrzymana została w mocy zaskarżona decyzja WIOŚ w sytuacji, gdy organ lI instancji wydał decyzję merytoryczną, dokonując zmian okresów badania ścieków w stosunku do przyjętych przez organ I Instancji oraz zmian podstaw naliczania kar, a jednocześnie utrzymał karę w dotychczasowej wysokości. W sytuacji, gdy organ II instancji, wskutek zmiany okresów badania ścieków, ustalił (i) inną liczbę ścieków, (ii) inaczej przeliczył okresy, i wreszcie (iii) utrzymał proporcję jako sposób do wyliczania kar zamiast zsumować liczbę ścieków w 2015r. i w oparciu o nią wyliczyć karę powinien był przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WIOŚ albo, orzec o zmniejszeniu wysokości kary - oczywiście przy przyjęciu prawidłowej stawki kary. W tej sytuacji utrzymanie decyzji WIOŚ w mocy de facto jest orzeczeniem na niekorzyść strony, w sytuacji gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu wprost wskazuje, że WIOŚ wyliczył za niską karę. Strona w takiej sytuacji nie ma jakiejkolwiek pewności czy za chwilę nie zostanie choćby wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WIOŚ;
10.1.2 art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez naruszenie wskazanych zasad postępowania administracyjnego oraz brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, w tym:
i. pominięcie okoliczności pochodzenia ścieków będących przedmiotem sprawy i brak ustalenia, czy wpuszczane ścieki pochodzą z chowu lub hodowli ryb łososiowatych, czy też są ściekami przemysłowymi;
ii. błędne ustalenie, że spuszczane wody mają charakter ścieków przemysłowych i naliczenie kar na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 800) (dalej: rozporządzenie), gdy wprowadzane wody wynikają z chowu lub hodowli ryb łososiowatych, a zatem w sprawie winien mieć zastosowanie § 18 rozporządzenia i załącznik nr 11, które w szczególności przewidują inną metodę badania, inne okresy inne badane składniki wody, a w związku z tym; (i) nieprawidłowe zastosowanie przy wymierzeniu kary współczynnika pH, który zgodnie z § 18 i załącznikiem 11 do rozporządzenia nie powinien być brany pod uwagę, a który w decyzji decydował o przeważającej kwocie nałożonej kary oraz (ii) niepoczynienie ustaleń, czy przekroczenia, o których mowa w decyzji nie wynikały z określonych z § 18 ust. 5 rozporządzenia, w tym wskazanych tam "szczególnych warunków pogodowych";
iii. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony przez uznanie, że w sytuacji wykonania badań ścieków przez podmiot bez stosownej akredytacji, ale publiczny, do nałożenia na Spółkę kar mają zastosowanie te same normy prawne tj. art. 305a ust. 1 w związku z art. 305a ust. 2 i art. 147a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: ustawa lub p.o.ś.) jak w sytuacji, gdyby rzeczywiście nastąpiło przekroczenie norm emisji o maksymalną wartość lub nie przeprowadzono żadnych badań wody, pomimo wykonania badań przez podmiot publiczny, zgodnie z właściwymi normami;
iv. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie okoliczności, że ścieki spuszczane przez [...] pochodzą z odwiertu geotermalnego i posiadają temperaturę nieprzekraczającą 25 stopni C, co jest mierzone w sposób stały, i nałożenie na [...] kary z tytułu przekroczenia temperatury wody, tak jakby ta temperatura przekraczała 40 stopni C;
v. naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz błędne ustalenie stanu faktycznego przez; (i) pominięcie dopuszczalnych norm błędów pomiarowych i uznanie w decyzji, że pomiary wykonywane przez podmiot certyfikowany (posiadający wymaganą akredytację) wykazały naruszenia (próbki z 20.12.2016 r. i 20.02.2017 r.), w sytuacji gdy zgodnie z normami takich badań stosowanymi przez certyfikowane laboratoria (norma PN-EN 12260:2004 (A) dla azotu ogólnego oraz norma PN- EN ISO 11885:2009 (A) dla fosforu ogólnego) dopuszczalny błąd pomiaru wynosi 12 mg/l (azot) i 0,51 mg/l (fosfor), co spowodowałoby, że przy zastosowaniu dopuszczalnego błędu pomiaru, żadnych przekroczeń tych zanieczyszczeń we wskazanych datach badań nie było; (ii) niewłaściwe ustalenie wysokości kary, poprzez przyjęcie niewłaściwej stawki maksymalnej kary dla temperatury w postaci kwoty 13.23 -zł za m3, w sytuacji gdy powinna ona wynosić 1,32 zł za m3 jak ustalił w decyzji WIOŚ; (iii) ustalenie liczby metrów sześciennych zarzucanych ścieków - nie na podstawie rzeczywistych danych za rok 2015 objęty karą, a na podstawie przeliczeń proporcji dowolnie ustalonego przez GIOŚ okresu rozliczeniowego, poprzez zastosowanie przelicznika proporcji, który spowodował, że ilość przyjętych zanieczyszczeń nie odpowiada ilości wynikającej ze zrzutu ścieków w 2015 r.;
vi. nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność ustalenia, czy podmiot wykonujący na rzecz [...] badania jakości wód, posiadał inne niż akredytacja dopuszczenia, w tym w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności i w rozumieniu art. 147a ustawy, w szczególności, czy był certyfikowaną jednostką badawczą w rozumieniu ustawy z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, do którego stosuje się zasady Dobrej Praktyki Laboratoryjnej określone w art. 16 tej ustawy;
vii. nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez [...], w tym dowodu z opinii biegłego na okoliczność wysokości dopuszczalnych błędów pomiarowych i rzeczywistych przekroczeń parametrów ścieków uwzględniających stopień niepewności pomiaru i poziom ufności 95% czy wreszcie ustalających czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu, parametry spuszczanych przez [...] ścieków przekraczają normy;
viii. brak zbadania w sprawie okoliczności pozwalających na zastosowanie norm określonych w dziale IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez pominięcie okoliczności, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nastąpiły bez winy strony i nie wyrządziły szkód w środowisku naturalnym, gdyż zrzucane nieczystości nie przekraczały norm wskaźników zanieczyszczeń wynikających z rozporządzenia, a zatem niezbadanie choćby wagi i okoliczności sprawy zrzutu wody, kwestii, że było to pierwsze stwierdzone uchybienie, a [...] po stwierdzeniu uchybienia przez WIOŚ zmienił sposób postępowania w sprawie oraz nie osiągnął z tego tytułu żadnych korzyści;
10.1.3 art. 10 k.p.a., przez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z jego aktami, w sytuacji gdy po takim zawiadomieniu, które nastąpiło w dniu 02.04.2019 r. i z którego to prawa strona skorzystała w dniu 23 kwietnia 2019 r., GIOŚ prowadził jeszcze postępowanie w sprawie bez mała rok, czym uniemożliwił stronie choćby zapoznanie się z aktami czy złożenie, przed faktycznym zakończeniem postępowania pisma, w sprawie z powołaniem nowych istotnych okoliczności dla sprawy, jak choćby podniesione w zarzutach przedstawionych w skardze, tym bardziej, że [...] podjął próbę dopuszczenia do akt postępowania o czym świadczy pismo [...] z [...] marca 2020 r. (kiedy to została również wydana decyzja), doręczone w tym samym dniu GIOŚ za pośrednictwem poczty email i dodatkowo wysłane listem poleconym, a także obecność pełnomocnika strony w GIOŚ w dniu 5 marca 2020 r. (który dowiedział się tylko o wydaniu decyzji), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, przez naruszenie prawa do obrony i uniemożliwienie stronie przedstawienia nowych dowodów i okoliczności sprawy, w tym związanych z temperaturą wody.
Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienia, szczególnie w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji i stanu faktycznego sprawy wynika, że strona przeprowadziła wymagane badania, ich wyniki były w normie, nie została wyrządzona żadna szkoda w środowisku, badania nie zostały podważone przez organ, a badania dokonała jednostka publicznego uniwersytetu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami i standardami, w tym właściwymi normami stosowanymi także przez laboratoria akredytowane, a pomimo tego została nałożona kara tak jakby przekroczenia stężeń wystąpiły w stopniu maksymalnym - stanowi rażące naruszenie k.p.a. Tak samo rażącym naruszeniem prawa jest uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, gdy mogłaby ona złożyć wnioski dowodowe, w tym związane z temperaturą wody, dopuszczalnymi błędami normatywnymi, pochodzeniem wody, i innymi okolicznościami sprawy. Gdyby organ w toku postępowania zbadał jaką działalność [...] prowadzi i skąd pochodzą zrzucane wody, czy laboratorium ma określone dopuszczenia, jaka jest temperatura wody pobieranej przez [...] i uwzględnił je przy orzekaniu, musiałby odstąpić od wymierzenia Spółce kary, a co najmniej uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
W ocenie Spółki, naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nałożenia na Spółkę kary, za uchybienie o charakterze jedynie formalnym i w dodatku uwzględniającej przekroczenia maksymalne określonych wskaźników, które nie powinny być w tym przypadku w ogóle badane. Dodatkowo wskazane uchybienia doprowadziły także do niewłaściwego wyliczenia wysokości kary i ilości ścieków w okresie, za który została ustalona kara, albowiem przekroczeń zanieczyszczeń w 2015 r. nie było, a ustalone okresy rozliczeniowe zostały przyjęte przez organ dowolnie i błędnie uwzględniają także zrzut ścieków w 2016 r.
10.2. przepisów prawa materialnego w postaci:
10.2.1.naruszenia zasad wymierzania kar wskazanych w:
i. art. 23 dyrektywy, przez brak zastosowania tego przepisu i w ten sposób pominięcie wynikającej z dyrektywy zasady proporcjonalności kar do rzeczywistego zanieczyszczenia wód i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 305a ustawy i przepisów wykonawczych w zakresie w którym nałożone na [...] kary mają charakter maksymalny i ryczałtowy;
ii. art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 189a k.p.a., poprzez pominięcie wynikającej z tych przepisów zasady wymierzania kar proporcjonalnie do rzeczywistej szkody i przez to błędne zastosowanie art. 305a ustawy i przepisów wykonawczych w zakresie, w którym nałożone na [...] kary mają charakter maksymalny i ryczałtowy;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 298, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2, art. 314 ust. 4 i 5 ustawy, § 5 pkt 2, § 6 pkt 4 i § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. nr 260, poz. 2177 ze zm., dalej: rozporządzenieK), które są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem zastosowanie powyższych norm powinno zależeć wyłącznie od rzeczywistego zanieczyszczenia środowiska, a nie uchybień o charakterze wyłącznie formalnym, a na tle niniejszej sprawy gdzie: (i) Spółka wykonała badania zgodnie z obowiązującymi normami, (ii) badania nie wykazały przekroczeń lub przekroczenia były niewielkie, (iii) badania nie zostały podważone - organ powinien był zatem przyjąć, że:
i. powyższe przepisy nie mają w ogóle zastosowania, bowiem stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy, jeżeli przesłanką miałby być niespełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 ustawy (laboratorium certyfikowane), to ratio legis tego przepisu w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu dał wyraz w wyroku z 1 lipca 2014 r. w sprawie SK 6/12, przemawia za przyjęciem, że prawidłowe zastosowanie tych norm dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska: (i) nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji lub pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy, (ii) albo prowadzi pomiary budzące zastrzeżenia, (iii) wyrządza w środowisku szkody. Zatem w sytuacji, gdy tylko laboratorium wykonujące badania nie posiada wymaganej akredytacji, a wszystkie wymagane badania zostały przeprowadzone jak dla laboratoriów akredytowanych i nie wykazały one przekroczeń, nie można zastosować powyższych norm, a tym samym nałożyć ryczałtowej kary maksymalnej, gdyż - jako że nie jest to związane ze szkodą w środowisku naturalnym - jest to kara całkowicie nieadekwatna i nieproporcjonalna;
ii. powinien ustalić karę za 2015 r. na podstawie faktycznego zrzutu ścieków jedynie w 2015 r., a nie średniej (proporcji) zrzutu obejmującego również sześć miesięcy 2016 r.
iii. Organ mógł uznać, że normy te mają zastosowanie także przy uchybieniu stricte formalnym, ale nakładając karę mógł nie zastosować sztywno określonych w przepisach stawek kar, bez uwzględnienia dyrektyw proporcjonalności ustalenia ich wysokości, związanych w tym przypadku z brakiem szkody w środowisku, a tym samym powinien był ustalać wysokość kary z uwzględnieniem okoliczności braku wystąpienia jakiejkolwiek szkody w środowisku oraz z uwzględnieniem stopnia zawinienia Spółki za naruszenia, czego nie uczynił;
3. niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 9 ust. 1 rozporządzenia wraz z załącznikami, w sytuacji gdy wprowadzane przez [...] ścieki wynikają z działalności obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, co jednoznacznie wynika choćby z protokołu kontroli nr [...] z [...] grudnia 2016 r., a zatem w sprawie powinien mieć zastosowanie jego § 18, który nie przewiduje choćby badania odczynu PH;
4. niewłaściwe zastosowanie art. 305a ustawy w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia przez błędne określenie stawki kary za temperaturę ścieków na kwotę 13,23 -zł za m3, w sytuacji gdy powinna ona być określona na 1,32 -zł za m2, co spowodowało błędne wyliczenie przez GIOŚ wysokości kary w uzasadnieniu do decyzji;
5. niezastosowanie, pomimo brzmienia art. 189c k.p.a. - art. 189a ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189d i 189f k.p.a. oraz w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 dyrektywy, przez nieuwzględnienie podczas orzekania i wymierzania kary dyrektyw dotyczących jej nakładania i odstąpienia od wymierzenia, przez pominięcie okoliczności, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie wyrządziły szkód w środowisku naturalnym, bowiem zrzucane nieczystości nie przekraczały norm wskaźników zanieczyszczeń wynikających z rozporządzenia, w sposób jaki wskazał organ, a [...] jeszcze w trakcie postępowania kontrolnego zmienił podmiot wykonujący pomiary jakości ścieków.
Do skargi dołączono: 11.1 pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej; 11.2 dowód uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 3.000 złotych; 11.3 wniosek o przyznanie prawa pomocy (formularz PPPr) wraz z oświadczeniem o stanie majątkowym i dochodach i załącznikami; 11.4 list email [...] z [...] marca 2020 r. do GIOŚ wraz z załącznikami do tego maila tj. pismami z 03.03.2020 r. wraz z dowodami nadania; 11.5 raporty dobowe o temperaturze wody termalnej rejestrowanej na jej wypływie z ujęcia - wydruki na dni 02.07.2015 r., 12.08.2015 r., 16.10.2015 r., 03.11.2015 r., 30.12.2015 r. i 20.04.2020 r.; 11.6 sprawozdania z badań wody nr: i. [...]; ii. [...]; iii. [...]; iv. [...]; 11.7 odpis decyzji w sprawie [...], [...] 11.8 odpis skargi i załączników dla strony przeciwnej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła treść postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) oraz ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.).
Wskazać również należy, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 oraz na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 wskazanej ustawy, w którym zapisano delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Powołując się na treść przepisu przejściowego - art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne orzekające w sprawie organy prawidłowo wskazały, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że w piśmie z 7 lipca 2017 r., doręczonym 11 lipca 2017 r. [...] WIOŚ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, należało zastosować ww. przepis przejściowy i w konsekwencji rozstrzygnięcie oprzeć o przepisy dotychczas obowiązujące tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 1 i ust.4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a), lit. c) i ust. 2 oraz art. 314 ust. 4 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 5 i § 9 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niewykonywanie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. pomiarów wskaźników zanieczyszczeń: BZTS, ChZT, zawiesina ogólna, azot ogólny, fosfor ogólny, odczyn pH, temperatura w ściekach metodą akredytowaną w wysokości 3 379 803 zł
Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd według którego, "(...) w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14 (publ. ONSAiWSA z 2015 r., nr 2 (65), s. 18), jeżeli nie został wykonany obowiązek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym stanowi art. 147a ust. 1 p.o.ś., jest to już wystarczająca podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 p.o.ś." (por. wyrok z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 733/18, LEX nr 3010493). W tej sprawie wystąpiła sytuacja prawna i faktyczna, o której stanowią ww. przepisy, ponieważ nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów przez akredytowane laboratorium (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1455/17, LEX nr 2678893).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego, które doprowadziły do trafnej, w ocenie Sądu, konkluzji o konieczności wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za niezapewnienie wykonania w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. badania ścieków oczyszczonych w tym poboru próbek, zgodnie z art. 147a p.o.ś.
Przemawia za tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Stan faktyczny ustalony w tym zakresie nie został, zdaniem Sądu, przez Spółkę skutecznie zakwestionowany.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 oraz art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za niezapewnienie wykonania w 2015 r. badania ścieków oczyszczonych w tym poboru próbek zgodnie z art. 147a p.o.ś.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać należy, że skarżąca nie wykazała, że w sprawie występują wątpliwości interpretacyjne. Norma prawa wynikająca z tego przepisu nie może powodować niestosowania przepisów, bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi obejście prawa. Ponadto art. 7a k.p.a. nie ma charakteru normy nadrzędnej wobec innych regulacji ustawowych. Z uzasadnienia zmiany legislacyjnej dotyczącej k.p.a. wynika, że zasada sformułowana w art. 7a k.p.a. powinna być interpretowana i stosowana z uwzględnieniem innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uszczegóławiających je przepisów k.p.a., a nadto nie należy jej postrzegać jako odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja). Wykładnia prawa według zasady ogólnej przewidzianej w art. 7a § 1 k.p.a., nie podważa znaczenia zasady ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która obejmuje cały zakres regulacji prawa materialnego (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2019, Nb 3 do art. 7a).
Według składu Sądu orzekającego w tej sprawie, w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52), a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Zbliżony pogląd wyrażono już w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2956/19, LEX nr 3034222 oraz powołane w tym wyroku orzecznictwo). W niniejszej sprawie tzw. pat interpretacyjny nie wystąpił.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 139 i art. 15 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] marca 2020 r., nie naruszyła zakazu reformationis in peius, oraz nie została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Decyzja GIOŚ nie pogorszyła sytuacji odwołującej się w stosunku do tej, jaką miała Spółka przed wniesieniem odwołania. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, zgodnie z którym, jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W związku z powyższym w tej sprawie kara za 2015 r. powinna wynosić 6 269 683,37 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z art. 281 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 63 §1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) - 6 269 683,00 zł. Jednakże, w związku z zakazem reformationis in peius, wyrażonym w art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od tego zakazu, ani przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 139 i art. 15 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję I instancyjną, w żaden sposób nie naruszyła zakazu reformationis in peius, ani nie została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
To uchybienie organu I instancji prawidłowo dostrzeżone przez GIOŚ oraz Sąd w tym składzie, stanowiące m.in. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie miało jednak charakteru naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W piśmiennictwie wskazuje się, że ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie (zob. np. A. Kabat, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2019, teza 9 do art. 134). Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności.
Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącej w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Mając na uwadze ten pogląd doktryny, w realiach niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wspomniane wyżej naruszenie art. 80 k.p.a. mogłoby ewentualnie doprowadzić do nałożenia na skarżącą wyższej kary administracyjnej, niż ta przyjęta w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie chodzi bowiem o nieustalenie danego elementu stanu faktycznego, ale o przyjęcie przez GIOŚ wersji przebiegu zdarzeń najkorzystniejszej z możliwych dla skarżącej. Przyjmując błędne stanowisko skarżącej, wyeliminowana zostałaby z obrotu prawnego decyzja oparta na korzystnych dla skarżącej ustaleniach faktycznych, zaś nowe ustalenia w tej kwestii mogłyby być mniej korzystne dla skarżącej. Dlatego też uchybienie to, jakkolwiek dostrzeżone przez Sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie mogło ostatecznie prowadzić do uwzględnienia skargi.
Zdaniem NSA, "Nie może zatem dojść do naruszenia przez sąd pierwszej instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdy w kwestionowanym kasacyjnie wyroku nie uchylono zaskarżonego aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę, pozostawiając tym samym zaskarżoną decyzję w mocy" (por. wyrok NSA z 5 października 2018 r., sygn. I OSK 2763/17, LEX nr 2586977 oraz wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. I OSK 1668/10, LEX nr 1080956).
Skarżąca w skardze domaga się uchylenia decyzji organów I i II instancji. Należy zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tej sprawie, według którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.) Według NSA, "(...) Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję nie narusza zasady z art. 139 k.p.a. (zakazu orzekania na niekorzyść). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd według którego "(...) do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na «niekorzyść» strony odwołującej się przy czym przez «niekorzyść» w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. (...). Taką bowiem decyzją nie jest nigdy decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji". (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2077/16, LEX nr 2527196).
Nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania Spółki lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie sytuacje w tej sprawie nie zaistniały.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] strona została zawiadomiona na podstawie art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i w dniu 23 kwietnia 2019 r., w siedzibie GIOŚ zapoznała się z aktami sprawy. W piśmie z 30 kwietnia 2019r. Spółka w związku z zapoznaniem się z dokumentacją sprawy zgromadzoną przez organ II instancji wniosła dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji badań wód wykonanej w 2017 r. (sześć prób), 2018 (sześć prób) i 2019 r. (jedna próba) na okoliczność, że skarżąca nie dopuszcza się przekroczeń w zrzucanych wodach, a poziomu ich zanieczyszczeń nie przekraczają nor wynikających z otrzymanych przez skarżącą decyzji. W piśmie z 30 kwietnia 2019 r. Spółka wskazała, że w trakcie tych okresów sprawozdawczych działalność Spółki jest dokładnie taka sama jak w okresie będącym przedmiotem sprawy. Skarżąca wskazała, że nie uległy zmianie jakiekolwiek okoliczności faktyczne związane z prowadzoną działalnością, w tym nie toczy się jakiekolwiek postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeciwko Spółce.
Organ II instancji po terminie zapoznania się strony z aktami nie gromadził w sprawie żadnych nowych dowodów i materiałów, nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż zgromadzone dowody i materiały w postępowaniu I instancyjnym były wystarczające do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu II instancji był tożsamy zarówno pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku możliwości wypowiedzenia się w sprawie, braku możliwości przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i dowodów, braku możliwości polemiki co do wysokości kary.
Przedłożone przy skardze raporty dobowe dotyczące temperatury wody termalnej rejestrowanej na wypływie wód z ujęcia [...] dotyczą 2015 r. (załącznik do skargi 11.5) oraz wyniki pomiarów wody geotermalnej (załącznik do skargi 11.6) dotyczą: 2016 r. i 2017 r. Oznacza to, że przez cały okres postępowania przed organami obu instancji strona dysponowała nimi i mogła je przedłożyć. Wskazać należy jednak, że te raporty oraz wyniki nie dotyczą ścieków przemysłowych odprowadzanych wylotem [...]. Zgodnie z zasadą prawa venire contra factum proprium nemini licet, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 - CBOSA). Można dodać, że zasada ta była w rzeczywistości obecna w orzecznictwie NSA od początku jego działalności. W szczególności zwracano uwagę, że nielojalna postawa strony, w tym zatajenie przez nią dowodów, nie powinna przynosić jej korzyści w postaci wyeliminowania z obrotu niekorzystnej dla niej decyzji (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 212/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 51). W realiach niniejszej sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących podważać ustalenia organu w ww. zakresie.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości administracyjnej kary pieniężnej wyjaśnić należy, że wysokość kary nie jest ustalana dowolnie przez organy Inspekcji. Sposób ustalenia wielkości przekroczenia oraz sposób ustalenia wymiaru kary za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym wynika z przepisów cytowanych i omówionych w decyzjach organów obu instancji. Przedłożone przy skardze raporty dobowe o temperaturze wody termalnej rejestrowanej na wypływie wód z ujęcia [...] oraz wyniki pomiarów wody geotermalnej strona mogła przedłożyć przez cały okres postępowania przed organami obu instancji, gdyż Spółka dysponowała nimi i mogła je przedłożyć. Wskazać jednocześnie należy, że przedmiotowe raporty i wyniki nie dotyczą ścieków przemysłowych odprowadzanych wylotem [...]. Wniosek o przeprowadzenie dowodu na okoliczność niepewności pomiaru nie może też mieć znaczenia prawnego i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nie może zastąpić warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i nie może wpłynąć na zmianę warunków ustalonych w pozwoleniu.
Warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym są wiążące zarówno dla strony tej decyzji jak i dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska, które są powołane m.in. do kontroli przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji.
Pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce jest pozwoleniem emisyjnym. Kształtowanie treści pozwolenia emisyjnego musi być podporządkowane celowi, zgodnie z którym w pozwoleniu emisyjnym należy określić dopuszczalną emisję w ten sposób, aby nie powodowała naruszenia standardów jakości środowiska bądź innych negatywnych konsekwencji określonych w przepisach prawa ochrony środowiska. Podstawą funkcji prewencyjnej pozwolenia emisyjnego jest zasada prewencji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 p.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu.
Kształtowanie treści pozwolenia emisyjnego oraz kontrola jego przestrzegania muszą być podporządkowane celowi, zgodnie z którym w pozwoleniu emisyjnym należy określić dopuszczalną emisję w ten sposób, aby nie powodowała naruszenia standardów jakości środowiska bądź innych negatywnych konsekwencji określonych w przepisach prawa ochrony środowiska. Jeżeli prawo ochrony środowiska ma być skutecznym instrumentem ochrony, to należy uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją gospodarczego korzystania z jego zasobów. W niniejszej sprawie takim prewencyjnym ograniczeniem jest obowiązek przewidziany w art. 147 a p.o.ś.
Potrzeba obowiązywania prawnych ograniczeń jest zasadniczą przyczyną obowiązku przestrzegania treści pozwolenia wodnoprawnego ustalającego w szczególności zakres i warunki korzystania z wód. Także potrzeby związane z racjonalnym korzystaniem z wód oraz ich prewencyjną ochroną są ważnymi celami przestrzegania obowiązku określonego w art. 147a p.o.ś.
Wyjaśnić należy, że administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącej realizuje przede wszystkim funkcję prewencyjną, nie powinna być natomiast traktowana jako swoiste odszkodowanie za straty środowiskowe, wpłacane na rzecz Skarbu Państwa – wymierzenie kary nie zwalnia z odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody, realizowanej na zasadach ogólnych, określonych głównie przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) nie zwalnia także z obowiązku naprawienia ewentualnej szkody na zasadach określonych w ustawie z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862 ze zm.).
Administracyjna kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie Spółce jest obligatoryjna, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. W niniejszej sprawie tym bezprawnym zachowaniem Spółki było niewykonywanie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. pomiarów wskaźników zanieczyszczeń metodą akredytowaną.
Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Organ wymierzający karę w niniejszej sprawie nie mógł kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania.
Z przedstawionych powyżej powodów nie zasługiwały na uwzględnienia zarzuty skargi dotyczące braku możliwości polemiki co do wysokości kary oraz przedłożenia w związku z tym dodatkowych wyjaśnień. Należy podkreślić, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie zmienił wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej przez organ I instancji.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 189c k.p.a., przez niezastosowanie art. 189a ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189d i 189f k.p.a., w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych ustalanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., zostały uregulowane bezpośrednio w przepisach ustawy p.o.ś. oraz pośrednio w przepisach działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. W ustawach tych zostały uregulowane również kwestie dotyczące terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg w ich spłacie. Regulacje zawarte w tych przepisach stanowią lex specialis względem regulacji ogólnych zawartych w k.p.a. i mają pierwszeństwo w ich odpowiednim stosowaniu w sprawach administracyjnych kar pieniężnych. Z art. 189a § 2 k.p.a., wynika zaś, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek: wymiaru kary, odstąpienia od jej nałożenia, terminów przedawnienia nakładania kary, terminów jej egzekucji, odsetek od zaległej kary, a także udzielania ulg w jej wykonaniu - przepisów działu IV k.p.a., w tym zakresie nie stosuje się. W p.o.ś. oraz w dziale III O.p., nie został uregulowany jedynie mechanizm odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z tego powodu GIOŚ w zaskarżonej decyzji prawidłowo analizował przesłanki stosowania w tej sprawie art. 189f k.p.a., wymienione w tym przepisie. GIOŚ analizując treść art. 189f k.p.a. prawidłowo miał na uwadze, że administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego Spółce pozwolenia wodnoprawnego.
Z uwagi na określoną w art. 305 i 305a p.o.ś. szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji, sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów przez laboratoria wymienione w art. 147a p.o.ś.
W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenie polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez laboratorium akredytowane. Tego rodzaju naruszenie nie może być rozumiane wyłącznie jako wymóg formalny, ponieważ wyniki pomiarów wykonanych w niekwalifikowanym laboratorium nie dają informacji o wielkości rzeczywistej emisji do środowiska, a więc nie mają legalnej mocy dowodowej. Obowiązek monitorowania wielkości emisji (w tym przypadku jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli. Jest on także częścią obowiązku ochrony środowiska, którego adresatem jest Spółka jako podmiot korzystający ze środowiska na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, będącego w niniejszej sprawie pozwoleniem emisyjnym.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej przedstawionego na str. 2-3 skargi dotyczącego niezgodności wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego z dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej.
Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jak i przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wdrażają dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1 ze zm., dalej: RDW). Zgodnie z art. 1 RDW, celem tego aktu prawnego jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które: a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych. Według art. 2 pkt 40 RDW, dopuszczalne wartości emisji oznaczają masę, wyrażoną w postaci pewnych szczególnych parametrów, stężenie i/lub poziom emisji, które nie będą przekroczone podczas jednego lub więcej przedziałów czasu. Dopuszczalna wartość emisji może być również ustanowiona dla pewnych grup, rodzin lub kategorii substancji, w szczególności dla określonych na mocy art. 16 RDW. Dopuszczalne wartości emisji dla substancji są zwykle stosowane w punkcie, w którym emisja opuszcza urządzenie, bez uwzględniania rozcieńczenia. W odniesieniu do pośredniego odprowadzania do wód, przy określaniu dopuszczalnych wartości emisji z instalacji może być uwzględniany efekt oczyszczania ścieków w oczyszczalni przy założeniu, że zagwarantowany jest odpowiedni poziom ochrony środowiska jako całości i że nie prowadzi to do wyższych poziomów zanieczyszczenia środowiska.
W myśl art. 10 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie zrzuty do wód powierzchniowych, określone w ust. 2, są kontrolowane zgodnie z podejściem łączonym wymienionym w niniejszym artykule. Państwa Członkowskie zapewniają ustalenie i/lub wykonanie: a) kontroli emisji opartych na najlepszych dostępnych technikach; lub b) odpowiednich dopuszczalnych wartości emisji; lub c) w przypadku wpływów rozproszonych kontrole obejmujące, gdzie stosowne, najlepsze praktyki środowiskowe.
Dokonując wykładni wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego należy mieć na względzie, że ścieki przemysłowe powstające w wyniku działalności innego podmiotu odprowadzane były przez skarżącą na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. udzielającej skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych pochodzących z hodowli basenowej ryb łososiowatych w gospodarstwie rolno-rybackim zlokalizowanym na terenie działki nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], do wód powierzchniowych [...] w km [...] działka nr [...], obręb [...], gmina [...], przez urządzenie wodne w postaci napowietrznego wylotu [...] o średnicy [...] mm, długości [...] m, wyposażone w [...] wylewek obejmujących całą szerokość [...].
Organ I instancji nie tylko był uprawniony, ale miał obowiązek dokonania oceny spełnienia warunków ww. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do wykonywania pomiarów wykonuje je i to w sposób zgodny z wymaganiami przepisów (tj. spełnienie są wymagania art. 12 i art. 147a p.o.ś. oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., które zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym, np. pobór próbki do badań składu ścieków jako próbki średniodobowej oraz pomiar stanu ścieków tj. temperatury i odczynu wyrażonego w pH w odstępach co najwyżej dwugodzinnych w przekroju doby). Wyniki tych pomiarów podmiot korzystający ze środowiska powinien przekładać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w ramach realizacji obowiązku określonego w art. 149 ust. 1 p.o.ś.
Dokonując wykładni treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2015 r. należy pamiętać, że przed wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. p.w. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne było pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że jego treść należy ustalać również zgodnie z odpowiednimi przepisami tytułu I,II,III p.o.ś. Na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest już rodzajem pozwolenia emisyjnego. W art. 400 ust. 10 p.w. wskazano, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio przepisy art. 187 oraz art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Ustalając treść i zakres pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2015 r. należy w szczególności uwzględnić przepisy tytułu III p.o.ś. obejmujące: 1) przepisy ogólne, określające cele i podstawowe zasady ochrony przed zanieczyszczeniami; 2) przepisy ustalając ogólne zasady i obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem pochodzącym z takich źródeł jak: instalacje i urządzenia. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom dotyczy wprowadzania m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi traktowanego jako kwalifikowane emisje do środowiska. Pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2015 r. jest pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu przepisów p.o.ś.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 305a ust. 2 p.o.ś. wskazać należy, że zgodnie z art. 305 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a p.o.ś. Dwa wyżej wymienione warunki są równorzędne i są bezwzględnie obowiązujące. W niniejszej sprawie (pomiary były wykonane ale dla niektórych pomiarów nie został spełniony warunek wynikający z art. 147a p.o.ś. oraz lub nie były przestrzegane zasady pobierania próbek). [...] WIOŚ nie mógł dokonać oceny merytorycznej uzyskanych wyników pomiarów, tj. czy odprowadzane ścieki odpowiadają warunkom zawartym w pozwoleniu wodnoprawnym, a tym samym dokonać oceny ich wpływu na środowisko. W sytuacji takiej zgodnie z art. 305a ust. 2 p.o.ś. organ I instancji miał obowiązek stosować art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Taki sposób wykładni przepisów, który przedstawiły organy orzekające w sprawie został potwierdzony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. II OPS 1/14 podjętej w składzie 7 sędziów NSA, w której wyrażono pogląd, że wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 305a ust. 1 p.o.ś. jest stwierdzenie, że pomiary nie zostały wykonane w laboratorium spełniającym wymagania art. 147a ust. 1 p.o.ś.
Wskazać należy, że art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma również zastosowanie m.in. w przypadku gdy pomiary nasuwają zastrzeżenia. Natomiast pomiary nasuwają zastrzeżenia, m. in. wtedy gdy nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 3 pkt 3 p.o.ś.). W związku z tym, w niniejszej sprawie wyniki pomiaru wykonanego z próbki pobranej w dniu 19 lipca 2016 r., jako nie średniodobowej (w dodatku pobranej przez zleceniodawcę, a nie przez laboratorium akredytowane) oraz pomiaru z próbki pobranej w dniu 27 września 2016 r. jako nie średniodobowej, nasuwały zastrzeżenia i nie mogły być uznane przez organ za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Ponadto, w pomiarach wykonanych przez laboratorium akredytowane w próbkach średniodobowych, wystąpiły przekroczenia dopuszczalnych stężeń. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd według, którego "(...) ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. polega na tym, że należy wykazać, iż nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 p.o.ś., czyli np. tak jak w tej sprawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną «zanieczyszczający płaci» (the polluter pays) unormowaną w art. 7 p.o.ś.". (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1674/11, LEX nr 13611582).
Bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje stwierdzenie czy wyniki pomiarów były wykonane metodami referencyjnymi czy nie, ponieważ wykonało je niekwalifikowane (nieprawidłowe) laboratorium.
Wskazać należy również, że w przepisach materialnych jednoznacznie regulujących przesłanki wymierzenia kary, w żadnym miejscu ustawodawca nie uzależnił wymierzenia kary od wpływu tego naruszenia na środowisko lub wystąpienia szkody w środowisku. Takie rozwiązanie przyjęte w przepisach prawa materialnego jest zgodne z przedstawionym na początku rozważań uzasadnienia modelem prawnym administracyjnej kary pieniężnej w prawie ochrony środowiska. W cytowanych przez organ przepisach prawodawca określił jednoznacznie sposób oceny czy ścieki spełniają wymagania, sposób ustalenia wielkości przekroczenia, w tym w sytuacji gdy pomiary nie były prowadzone przez laboratorium spełniające wymagania art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., lub gdy pomiary nie zostały uznane gdyż budziły zastrzeżenia, a także stawki kar, które prawodawca zróżnicował w konkretnym akcie prawnym w zależności od szkodliwości danego wskaźnika dla środowiska wodnego. Przepisy wskazane przez orzekające w sprawie organy, wbrew stanowisku skarżącej nie stwarzały w tym zakresie wyboru i dowolności organom stosującym te przepisy. W art. 274 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 i 8 p.o.ś. wprost zostało unormowane, że wysokość kary zależy odpowiednio od ilości, stanu i składu ścieków, procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu - stosownie do warunków określonych w pozwoleniu.
Przez skład ścieków rozumie się stężenie zawartych w nich substancji, a przez stan ścieków temperaturę, odczyn, poziom sztucznych substancji promieniotwórczych i stopień rozcieńczenia ścieków eliminujący toksyczne oddziaływanie ścieków na ryby. Z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że organ nakładając administracyjną karę pieniężną mógł nie stosować sztywno określonych w przepisach stawek kar. Model prawny penalizacji przekroczenia warunków dotyczących ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi uregulowany w p.o.ś. jest zgodny z uregulowaną w art. 7 p.o.ś. zasadą "zanieczyszczający płaci". Z powodów przedstawionych wyżej orzekające w sprawie organy nie mogły zatem dowolnie i według uznania kształtować sposobu oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego oraz sposobu ustalenia wymiaru kary lub decydować o tym czy wymierzenie kary jest uzasadnione czy też nie. Stwierdzając przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na podstawie jednoznacznie określonych przepisów organy miały bowiem obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że stosowane w niniejszej sprawie przepisy nie są jasne. Zdaniem Sądu, brak jest przesłanek do stosowania zasady in dubio pro libertate (która może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, co oznacza, że nie jest ona dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nieuwzględnienia wielkości błędów pomiarowych, co zdaniem skarżącej, doprowadziłoby do uznania, że wyniki pomiarów azotu ogólnego i fosforu ogólnego, nie wykazały przekroczeń. Skarżąca pomyliła pojęcia błędu pomiarowego z niepewnością pomiaru, która jest parametrem obligatoryjnie wymaganym przy podawaniu przez laboratorium, w szczególności akredytowane, wyniku pomiaru. Kwestia niepewności pomiaru była podnoszona przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji i została prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące niedokonania przez orzekające organy ustaleń co do kwalifikacji odprowadzanych ścieków (przemysłowe czy inne), ich pochodzenia, temperatury ścieków, częstotliwości i sposobu wykonywania ich pomiarów, ustalenia obowiązku monitorowania wskaźnika pH i temperatury, stosowania § 18 rozporządzenia z 2014 r., ponieważ adresatem tych zarzutów nie mogą być orzekające organy, lecz ewentualnie organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne.
Podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczą ustalenia warunków wprowadzania przez Spółkę ścieków przemysłowych do środowiska. Należy wskazać, że ustalenia te były przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowość czy zasadność ich ustalenia nie mogła podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Strona mogła kwestionować warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym poza postępowaniem w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jeżeli warunki korzystania ze środowiska uległy zmianie w czasie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, to Spółka powinna wystąpić o zmianę tego pozwolenia wodnoprawnego.
Pozwolenie to jako akt reglamentacji administracyjnoprawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest jego wydanie, ustala sytuację prawną strony tego postępowania określając jej prawa i obowiązki, z których wynika co jest dozwolone, bądź zakazane. Jest to podstawowa forma reglamentacji administracyjnoprawnej głównie dotycząca korzystania z wód i poprzedzająca to korzystanie. W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne obejmowało wprowadzanie ścieków przemysłowych pochodzących z hodowli basenowej ryb łososiowatych. Pozwolenie wodnoprawne, które zostało udzielone Spółce uprawniało do szczególnego korzystania z wód. W piśmiennictwie J. Stelmasiak zwraca uwagę, ze: "Korzystanie ze środowiska, tzw. szczególne, w świetle art. 4 ust. 2 p.o.ś. wykracza poza korzystanie powszechne i dlatego tez każdorazowo wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wydanego przez właściwy organ. Ponadto powinno ono w szczególności ustalać zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisje gazów lub pyłów do powietrza lub wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi (zob. J. Stelmasiak, Obszar specjalny jako forma reglamentacji korzystania ze środowiska [w:] Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, red. P. Korzeniowski, I.M. Wieczorek, Łódź 2018, s. 121.).
Powołane przez orzekające w sprawie organy przepisy prawa materialnego regulują prawo korzystania ze środowiska (w tym również wód), zakreślając w pozwoleniach administracyjnych granice tego korzystania. Różnica między powszechnym, a szczególnym korzystaniem z wód (na podstawie pozwolenia wodnoprawnego) sprowadza się przede wszystkim do tego, ze powszechne korzystanie ze środowiska polega na tym, ze każdy może bez osobnego pozwolenia organów administracji wodnej korzystać z wód, w sposób niewykluczający takiego samego korzystania przez inne osoby. Szersze korzystanie z wód wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może odbywać sie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne tworzy szczególny rodzaj uprawnienia. Jego źródłem jest ustawa oraz akt administracyjny (pozwolenie wodnoprawne) wydany na jej podstawie. Zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce regulowały przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce zostało wszczęte na jej wniosek. Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego Spółka dołączyła operat wodnoprawny. W operacie, który stanowił podstawę ustalenia Spółce w pozwoleniu wodnoprawnym warunków korzystania z wód, strona przedstawiła kwalifikację ścieków (jako przemysłowe), wnioskowane dopuszczalne stężenia wskaźników zanieczyszczeń oraz ich zakres (str. 18), w tym wskaźników stanu ścieków czyli pH i temperatury, wyjaśnienie dotyczące stosowania substancji korygujących poziom pH w wodzie basenowej dopływającej ostatecznie do oczyszczalni (czyli wchodzącej w skład ścieków - str. 32), zakres i częstotliwość wymaganych pomiarów jakości ścieków (str. 41). Na str. 18 operatu wodnoprawnego wskazano wyraźnie, że do [...] będą odprowadzane ścieki przemysłowe oraz określono tam całkowitą ilość ścieków przemysłowych. Na str. 18 operatu wodnoprawnego określono także "Obliczenia wpływu ścieków przemysłowych na odbiornik". Na str. 19 operatu wodno prawnego podano obliczenia stężenia zanieczyszczeń w odbiorniku po wprowadzeniu ścieków przemysłowych. Na str. 26 operatu wodnoprawnego w posumowaniu stwierdzono, że wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych do [...] nie wpłynie negatywnie na ichtiofaunę i inne organizmy wodne odbiornika ścieków. Ścieki przemysłowe oczyszczone w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków nie będą zawierały ponadnormatywnych ilości miogenów i nie zakłócą procesu samooczyszczania wód powierzchniowych. Zgodnie z treścią operatu wodno prawnego (str. 26) wprowadzanie ścieków przemysłowych do [...] nie spowoduje zanieczyszczenia tych wód i nie wpłynie negatywnie na stan wód powierzchniowych i cele środowiskowe dla nich określone.
Podkreślenia wymaga, że w operacie wodnoprawnym wskazano, że "(...) stan i skład ścieków będzie określany na podstawie analiz ścieków wykonywanych przez zewnętrzne laboratorium akredytowane (...)" - pkt II. 23 (str. 43 operatu).
Wyjaśnić należy, że art. 147a p.o.ś. został wprowadzony ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która w zakresie tego przepisu weszła w życie 29 lipca 2007 r., tj. po dwuletnim okresie vacatio legis, aby wszystkie podmioty mogły dostosować się do nowych obowiązków. Organ ochrony środowiska wydając pozwolenie wodnoprawne oparł się na danych zawartych w treści operatu wodnoprawnego, co potwierdza treść pkt 7 tego pozwolenia.
Wbrew stanowisku skarżącej, organy Inspekcji kontrolując przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniach wodnoprawnych i zintegrowanych, nie mają obowiązku badania wpływu naruszenia na środowisko, badania winy podmiotu, bowiem konstrukcja zastosowanych w sprawie przepisów, nie daje prawa ani do takiego żądania, ani nie wyznacza organowi takiego obowiązku, nie wiąże wymierzenia kary z wykazaniem oddziaływania naruszenia na środowisko. Taki sposób wykładni potwierdził NSA w uchwale z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 1/14. Z art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie wykładnię zaprezentowaną w przedmiotowej uchwale w całej rozciągłości podziela i nie dostrzega powodu, by zwracać się o ponowne wydanie uchwały przez NSA, czy też zwracać się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE we wskazanym w skardze zakresie.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że brak akredytacji jest tylko naruszeniem formalnym oraz że wyniki wykonane przez nieakredytowane laboratorium są równorzędne wynikom wykonanym w laboratorium akredytowanym również nie zasługuje na uznanie. Posiadanie akredytacji oznacza spełnienie przez dane laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego nie można podzielić stanowiska, że przepis art. 305a p.o.ś. nie uprawnia organów administracji do wymierzania kary pieniężnej w sytuacji, gdy żadne przekroczenia warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, zaś jedynym uchybieniem było niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. przeprowadzenie badań przez laboratorium nie posiadające stosownej akredytacji (por. odpowiednio wyrok NSA z 26 marca 2015 r., sygn. II OSK 2064/13, LEX nr 1977786).
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2019 r. poz. 544 ze zm.), przez akredytację - należy rozumieć akredytację, o której mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 765/2008. Według art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 akredytacja oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności. Pomimo, że każde laboratorium może stosować te same międzynarodowe normy oznaczeń wskaźników zanieczyszczeń, to tylko laboratorium akredytowane podlega ocenie czy te normy w codziennej działalności laboratoryjnej są stosowane w sposób prawidłowy i zgodny z wymaganiami tych norm (w laboratorium akredytowanym wszystkie czynności związane z zakresem akredytacji są udokumentowane i mogą być odtworzone w odniesieniu do każdej wykonanej analizy, od pobrania próbki do wydania wyniku z laboratorium). Laboratoria nieakredytowane takiej ocenie Polskiego Centrum Akredytacji nie podlegają. Z tego powodu ustawodawca w art. 147a p.o.ś. w zw. z art. 305 ust. 1 i w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. uregulował, że tylko wyniki pomiarów wykonanych w laboratoriach wymienionych w tym przepisie podlegają merytorycznej ocenie. Inne wyniki nie mogą stanowić dowodu w sprawie, której przedmiotem jest ocena wielkości emisji w obszarze regulowanym prawnie.
Końcowo wskazać należy, że Sąd nie uznał również za celowe wystąpienie z pytaniem prawnym do TSUE, zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem skarżącej.
W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze, podnieść należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów przedstawionych w pkt. 7.1, 7.2, 7.3 i 7.4 skargi było zbędne, ponieważ nie miały one w istocie związku z niniejszą sprawą. Dowód przedstawiony w pkt 8 skargi nie mógł być przedmiotem oceny dokonanej przez orzekające w sprawie orany. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy strony z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Postępowanie dowodowe co do zasady winno zostać przeprowadzone przed organem administracji, a zatem inicjatywa dowodowa winna być przez skarżącą podjęta w tamtym postępowaniu, a nie przed kontrolującym legalność decyzji sądem administracyjnym, w kompetencji którego nie leży ustalanie faktów.
Sąd nie uwzględnił wniosków przedstawionych w pismach procesowych pełnomocników skarżącej z 22 października 2020 r. oraz z 27 października 2020 r. o odroczenie terminu rozpoznania sprawy i rozpoznanie jej na posiedzeniu z udziałem stron.
Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.