IV SA/WA 115/19

IV SA/Wa 115/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2382/19 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 i 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 33 ust. 6, art. 30 ust. 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. P., A. L., B. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. P., A. L., B. L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] dalej " decyzja", Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosków A. L., B. L., E. D. i M. K. oraz E. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].01.2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].09.1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako l.kat [...] o pow. [...] m2, wydzielonej z pgr l.kat [...], obj. nr KW [...] Sądu Powiatowego w [...], stanowiącej własność hipoteczną J. S., a faktyczną A. S., J. S. i A. B. i zmieniającej ww. orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. nr L.Sa [...] w części dotyczącej odszkodowania, utrzymał ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją z dnia [...].01.2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].09.1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako l.kat [...] o pow. [...] m2, wydzielonej z pgr l.kat [...], obj. nr KW [...] Sądu Powiatowego w [...], stanowiącej własność hipoteczną J. S., a faktyczną A. S., J. S. i A. B. i zmieniającej ww. orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania.
Organ ocenił m.in. zachowanie procedury wywłaszczeniowej oraz przesłanek materialnych wywłaszczenia, nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązujących. Organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa również w zakresie przyznanego odszkodowania przyznanego w formie pieniężnej, albowiem wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła nieruchomości uprzywilejowanej.
Pismem z dnia [...].01.2013 r. A. L. i B. L., pismem z dnia [...].01.2013 r. E. D. i M. K. oraz pismem z dnia [...].01.2013 r. E. P., złożyli - w ustawowym terminie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...].01.2013 r. nr [...]. We wniosku wskazano, że organ nie uwzględnił, że w toku procedury wywłaszczeniowej doszło do zmiany stanu prawego nieruchomości objętej wywłaszczeniem, albowiem wyodrębniono własność lokali położonych w budynku posadowionym na gruncie podlegającym procesowi wywłaszczeniowemu, inwestor zaś przed przystąpieniem do wywłaszczenia nie przedstawił właścicielom oferty zawierającej konkretnie określoną cenę.
Postanowieniem z dnia [...].02.2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził uchybienie przez A. S. czternastodniowego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...].01.2013 r. nr [...].
Ponownie rozpoznając sprawę organ uznał, że stronami postępowania nadzorczego są spadkobiercy poprzednich współwłaścicielki hipotecznej nieruchomości, tj. E. P., A. S., M. B., Skarb Państwa - Starosta [...], podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj. Gmina Miasta [...] - właściciel działek nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW nr [...]), - E. P., A. S., M. K., E. D., B. L. i A. L. - właściciele działek nr [...] i nr [...] (KW nr [...]), Starosta [...] - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (jako następca prawny podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania).
Na tej podstawie uznał, że wniosek został złożony przez podmioty legitymowane. Orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. weszło do obrotu prawnego, albowiem J. S. (następca prawny byłej właścicielki hipotecznej nieruchomości) wniósł od niego odwołanie - pismem z dnia [...].05.1958 r. Decyzja z dnia [...].09.1962 r. weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna - jako wydana w wyniku rozpoznania ww. odwołania. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcia mogą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.
Powołując się na wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych organ wskazał, na dominujący w orzecznictwie pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.
Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.
W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].05.1958 r. nr [...] bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...].03.1955 r. nr [...], sprostowanego pismem z dnia [...].11.1956 r. nr [...], w zakresie powierzchni nieruchomości objętej wywłaszczeniem.
Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.
Przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze z dnia [...].05.1958 r., z uwagi na fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przed datą [...].07.1956 r., zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości {Dz. U. 1958 r., nr 17, poz. 70), zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.
Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).
Z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia [...].04.2010 r. nr [...] wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wydało opinię z dnia [...].12.1954 r. nr [...], w której wskazano, iż m.in. część nieruchomości ozn. jako parcela nr [...] jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...].05.1954 r. nr [...].
W oparciu zaś o ww. opinię z dnia [...].12.1954 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [...].02.1955 r. nr [...].
Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo:
- wnioskiem Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "ZOR" z dnia [...].01.1955 r. nr [...], o udzielenie zezwolenia Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...],
- zezwoleniem Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...].01.1955 r. nr [...] na zgłoszenie ww. wniosku oraz sporządzeniem planu sytuacyjnego nieruchomości.
Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu.
Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie właścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli spadkobiercy właścicielki hipotecznej J. S. (zmarłej z dnia [...].11.1954 r.), ujawnionej w dziale Il księgi wieczystej nr [...], tj. J. S., A. S. i A. B..
Do właściciela ujawnionego w księdze wieczystej inwestor - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - skierowała wezwanie z dnia [...].02.1955 r. nr [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z uchwałą Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21.04.2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, "określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu [a więc bez podania konkretnej ceny nabycia], nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".
Przedmiotowe wezwanie wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...].02.1955 r. - [...].03.1955 r.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.
Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):
1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,
2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,
3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,
4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,
5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.
Do przedmiotowego wniosku z dnia [...].03.1955 r. nr [...] załączono wszystkie ww. dokumenty, w tym zezwolenie z dnia [...].02.1955 r. nr [...], dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, mapę sytuacyjną stanowiącą załącznik do ww. zezwolenia z dnia [...].02.1955 r. oraz odpis księgi wieczystej nr [...].
Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.
Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu właściciela nieruchomości należało poinformować o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie mogło dokonane w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych, gdy postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli (art. 18 ust. 2 dekretu).
Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).
Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...].03.1955 r. nr [...] organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zawiadomieniem z dnia [...].05.1955 r. nr [...], organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
W związku z ograniczeniem przez inwestora zakresu wywłaszczenia (pismem z dnia [...].11.1956 r. nr [...]), zawiadomieniem z dnia [...].07.1957 r. nr [...], organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejscu kolejnej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):
1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,
2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,
3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.
Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...].
Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.
Pismem z dnia [...].05.1958 r. J. S. (następca prawny byłej właścicielki hipotecznej nieruchomości) wniósł odwołanie od ww. orzeczenia z dnia [...].05.1958 r. nr [...]. Brak zachowania w aktach archiwalnych sprawy dowodu doręczenia orzeczenia I instancji ww. skarżącemu, uniemożliwia jednak jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w czternastodniowym terminie do wniesienia środka zaskarżenia. Rozpoznanie ww. odwołania z dnia [...].05.1958 r. przez organ II instancji uprawdopodabnia jednak, że J. S. dochował czternastodniowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia od ww. orzeczenia wywłaszczeniowego.
Decyzją z dnia [...].09.1962 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, jednocześnie zmieniając orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.
Powyższa decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia została wydana w tym samym stanie faktycznym i prawnym co orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. Z akt sprawy w szczególności nie wynika, aby odpadły w międzyczasie przesłanki uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości. W dalszym ciągu zatem istniały podstawy do wywłaszczenia nieruchomości, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści ww. decyzji z dnia [...].09.1962 r.
Tym samym nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...].09.1962 r. oraz orzeczenia z dnia [...].05.1958 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
W kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...].05.1958 r. nr [...] ustalono jednocześnie wysokość odszkodowania - w kwocie [...] zł - i przyznano je na rzecz A. S., J. S. i A. B..
Decyzją z dnia [...].09.1962 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła wysokość przyznanego odszkodowania ww. osobom, ustalając jego kwotę w wysokości [...] zł.
W myśl art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie.
Z akt archiwalnych sprawy wynika, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...].
Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też była przeznaczona pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.
Z akt archiwalnych nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość posiadała charakter uprzywilejowany, albowiem przedmiotem wywłaszczenia była jedynie części parceli budowlanej o pow. [...] m2, która uzyskała nr [...] po wydzieleniu z dotychczasowej parceli nr [...] o pow. [...] m2.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu.
Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Zgodnie z art. 33 ust. 6 dekretu, jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. W zawiadomieniach o miejscu i terminie rozprawy należało uprzedzić, że przedmiotem rozprawy będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania.
Wniosek o ustalenie odszkodowania złożył J. S. w piśmie z dnia [...].06.1955 r. oraz inwestor na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...].06.1955 r., a zatem organ był uprawniony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu oraz o przyznaniu odszkodowania w tym samym orzeczeniu.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 6 dekretu.
Stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.
Rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą w przedmiotowej sprawie przeprowadzono dwukrotnie. Przyczyną przeprowadzenia kolejnej rozprawy w dniu [...].08.1957 r. było ograniczenie przez inwestora (pismem z dnia [...].11.1956 r. nr [...]) zakresu wywłaszczenia.
W aktach archiwalnych sprawy znajduje się egzemplarz obwieszczenia z dnia [...].05.1955 r. nr [...], informujący właścicieli nieruchomości o rozprawie (wyznaczonej na dzień [...].06.1955 r.), który został doręczony m.in. J. S. (pismo z dnia [...].06.1955 r.).
W przedmiotowych aktach wywłaszczeniowych znajduje się również egzemplarz obwieszczenia z dnia [...].07.1957 r. nr [...], informujący właścicieli nieruchomości o rozprawie (wyznaczonej na dzień [...].08.1957 r.).
Analiza treści akt archiwalnych wskazuje, że rozprawę odszkodowawczą przeprowadzono w dniu [...].08.1957 r. z udziałem biegłego. Treść protokołu z rozprawy dowodzi, że na ww. rozprawie stawił się jeden ze współwłaścicieli nieruchomości (tj. J. S.), co stanowi potwierdzenie skutecznego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o terminie rozprawy, pomimo nie zachowania w aktach sprawy dowodu doręczenia obwieszczenia z dnia [...].07.1957 r.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie naruszono art. 33 ust. 2 dekretu.
Stosownie do art. 28 dekretu, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach.
Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339).
Stosownie do § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r. Nr 52, poz. 339), wartość szacunkowa 1 m2 nieruchomości budowlanych, pozostających pod uprawą rolną lub ogrodniczo- warzywniczą ustalano przez zastosowanie mnożnika wskazanego w załączniku nr 4 do rozporządzenia do wartości gruntu, którego wartość obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej (ust. 1). Wartość mnożnika wskazanego w ww. załączniku ustalano, w myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia, w zależności od:
1) liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. oraz
2) położenia nieruchomości w osiedlu.
Zmiana przez organ II instancji orzeczenia z dnia [...].05.1958 r. nr [...] w zakresie przyznanego odszkodowania wynikała z wejścia w życie przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 1958 r. w sprawie ustalenia ceny żyta przy spłatach w gotówce należności Państwowego Funduszu Ziemi (M.P. z 1958 r., Nr 65, poz. 381), na podstawie której ustalono nową (wyższą) cenę 1q żyta, która to wartość stanowiła podstawę do obliczenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość
W toku postępowania II instancyjnego biegły J. T. sporządził opinię szacunkową z dnia [...].02.1960 r. Działając na podstawie § 11 ww. rozporządzenia oraz w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. oraz Instrukcję Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...].12.1946 r, zmienionej zarządzeniem z dnia [...] maja 1950r. nr [...], przyjął za 1 ha gruntu 28 q żyta po [...] złotych za 1 q, co dało kwotę [...] zł (28q x [...] zł = [...] zł za 1 ha). Wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni [...] m2, a zatem, mnożąc powierzchnię gruntu przez kwotę przyznawaną za 1 ha gruntu (0,0491 ha * [...] zł), uzyskano wartość gruntu po zaokrągleniu w wysokości około [...] zł złotych. Kwotę tę należało następnie przemnożyć przez mnożnik odpowiedniej wysokości. Przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie śródmiejskiej miasta [...], liczącego ponad 5 tys. mieszkańców, zatem biegły słusznie przyjął wartość mnożnika 2,2, co po przemnożeniu wartości gruntu ([...] * 2,2) dało po zaokrągleniu wynik [...] zł. Jednocześnie ww. opinii z dnia [...].02.1960 r. biegły określił wartość znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości drzew owocowych oraz krzewów i bylin w wysokości [...] zł. Zatem łączna kwota obliczonego odszkodowania za parcelę nr [...] wyniosła [...] zł ([...] zł + [...] zł).
Decyzją z dnia [...].09.1962 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniając orzeczenie z dnia [...].05.1958 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania ustaliła kwotę przyznanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Ustalenie odszkodowania zaniżonego o kwotę 1 zł stanowi wprawdzie uchybienie, lecz niewielka kwota ww. pomyłki wyklucza rażący charakter ww. naruszenia.
Tym samym nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...].09.1962 r. oraz orzeczenia z dnia [...].05.1958 r.
W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...].05.1958 r. oraz w decyzji z dnia [...].09.1962 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. albowiem:
- nie naruszono przepisów o właściwości,
- nie wydano decyzji w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją (orzeczeniem),
- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- wykonalność kontrolowanych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości,
- brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący.
Zaskarżonej decyzji zarzucono
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 w zw. z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31, dalej "dekret") poprzez wywłaszczenie części gruntu tj. parceli nr [...] o pow. [...] m2 odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych bowiem stała się ona przedmiotem umowy cywilnoprawnej zniesienia współwłasności zawartej w dniu [...] grudnia 1961r., Rep. A nr [...] i do dnia dzisiejszego właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku pozostają współwłaścicielami odpowiadających tej części parcel działek nr [...] i [...], zgodnie z wpisami do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych;
2. naruszenie art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 w zw. z art. 5 i art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. dekretu poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, polegające na nie wezwaniu współwłaścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a co za tym idzie nie podania ceny za jaką wykonawca zamierza nabyć przedmiotową nieruchomość w sytuacji kiedy w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na parceli [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], które to działki gruntu odpowiadają obecnie działkom nr [...], nr [...] i nr [...], a pomimo tego kontynuowano odwoławcze postępowanie wywłaszczeniowe, bez uwzględnienia zmienionego stanu prawnego i faktycznego wywłaszczanego gruntu;
3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...].09.1962r., skoro w dniu jej orzekania była ona niewykonalna z uwagi na ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na parceli [...] umową zniesienia współwłasności z dnia [...] grudnia 1961r., Rep. A nr [...], i niewykonalność ta istniała już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia nieważności, gdyż do dnia dzisiejszego Skarżący pozostają współwłaścicielami gruntu odpowiadającego tej parceli a na działce nr [...] do dnia dzisiejszego znajduje się ogródek przydomowy budynku mieszkalnego, użytkowany obecnie przez Skarżących;
4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zgromadzonych dowodów, poprzez:
a) pominięcie faktu, iż działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] odpowiadające parceli budowlanej [...] są ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] (obecnie nr [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, i stanowią współwłasność właścicieli wyodrębnionych samodzielnych czterech lokali mieszkalnych na podstawie sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym umowy ustanowienia odrębnej własności lokali z dnia [...].12.1961, Nr Rep. [...], a więc nigdy nie stanowiły i nadal nie stanowią własności Skarbu Państwa na podstawie zaskarżonych orzeczenia z [...].05.1958r. i decyzji z [...].09.1962r., a rozporządzenia parcelą l.kat [...] nastąpiło przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...].09.1962r.;
b) nie ustalenie kiedy został dokonany podział parceli lkat [...] na dwie części oraz jakim działkom ewidencyjnym aktualnie odpowiada ta parcela;
5. naruszenie art. 1 sporządzonego Protokołu Nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963r. ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995r,, Nr 36, poz. 175) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...].09.1962r. w części dotyczącej działki nr [...] - stanowiącej ogródek przydomowy i tym samym pozbawienie Skarżących - obecnych właścicieli czterech lokali mieszkalnych, którym przysługuje prawo własności udziału w nieruchomości wspólnej składającej się między innymi z działki nr [...] tj. prawnie uzasadnionego oczekiwania efektywnego korzystania z przedmiotowych działek, które to prawo własności wykonują zgodnie z przysługującym im prawem wpisanym do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych przynajmniej przez 57 lat (wraz z ich poprzednikami prawnymi) tj. od 1961 roku (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27.01.2000r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie z dnia 23 listopada 2000 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie nr 25701/94 - Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece - jest ono dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - www.echr.coe.int-, w którym stwierdził, że dokonane w latach sześćdziesiątych wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie, tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia).
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest częściowo zasadna jako że zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że:
- nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych bowiem stała się przedmiotem umowy cywilnoprawnej zniesienia współwłasności z [...] grudnia 1961 r. z wyodrębnieniem własności lokali i do dnia dzisiejszego stanowią te lokale własność właścicieli wraz z przynależnym udziałem w gruncie:
-brak było podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego skoro nabywcom tych lokali nie przedstawiono oferty sprzedaży która była warunkiem wszczęcia postępowania;
-brak było podstaw do kontynuowania postępowania odwoławczego w sytuacji w której zmienił się w związku z ww okolicznościami stan faktyczny i prawny;
-decyzja stała się niewykonalna z uwagi na ustanowienie odrębnej własności lokali a jej niewykonalność miała charakter trwały.
Na wstępie Sąd stwierdza, że podziela wywody organu co do skutków wynikających z braku pełnych akt administracyjnych z postępowania wywłaszczeniowego.
Jak wynika z akt sprawy, mimo poszukiwań nie odnaleziono wielu dokumentów na podstawie których można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości ocenić wprost czy organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe dochowały przy prowadzeniu postępowania wszelkiej staranności a więc czy działały zgodnie z prawem. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 K.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro bowiem ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny to zawsze doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17).
Podstawę prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej były przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty należy podzielić wywody organu, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 i 2 dekretu ponieważ Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało opinię z [...] grudnia 1954 r. z której wynika, że część nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych a nadto wydano zaświadczenie lokalizacyjne z [...] maja 1954 r. Kwestia niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia (zarzut dotyczący ogródka) może być przedmiotem oceny w trakcie postępowania zwrotowego a nie postępowania o stwierdzenie nieważności w którym ocenia się stan faktyczny istniejący w dacie wywłaszczenia a nie to co stało się z nieruchomością w latach późniejszych.
Nie uprawniony jest także pogląd strony skarżącej, że skierowanie wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości na podstawie art. 8 dekretu wymagał wskazania ceny a brak w tym zakresie należy poczytywać jako podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Jak słusznie wskazuje organ powołując się na uchwałę Siedmiu Sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r I OPS 2/08 – brak określenia ceny w wezwaniu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 dekretu.
Sąd akceptuje również jako znajdujące potwierdzenie w zezwoleniu z [...] marca 1955r, mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do zezwolenia oraz odpisie z księgi wieczystej że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.
Organ, zgodnie z art. 18 i 20 ust. 1 dekretu w formie obwieszczeń publicznych zawiadomił o wszczęciu postępowania pismami z [...] marca 1955 r. a odrębnym zawiadomieniem z [...] maja 1955 r. i i [...] listopada 1956 r. zawiadomił o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy administracyjnej.
Orzeczenie z [...] maja 1958 r. spełnia wymogi art. 21 ust. 1 dekretu (określono przedmiot wywłaszczenia, podmiot na rzecz którego następuje wywłaszczenie – Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...].
Jak wynika z akt jeden z następców prawych właścicielki hipotecznej wniósł odwołanie i skoro zostało ono rozpoznane, to z braku dowodu jego wniesienia, należy uznać, że zostało ono złożone w terminie tym bardziej, że wydano decyzję z [...] września 1962 r. przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji i zmieniono orzeczenie o wysokości przyznanego odszkodowania przyjmując kwotę wyższą. Trafnie organ uznał także, że wywłaszczona nieruchomość nie posiadała charakteru uprzywilejowanego w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu gdyż nie była to nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy czy działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym albo przeznaczoną pod budowę takiego domu. Tylko w takiej sytuacji organ zobowiązany był do zaoferowania nieruchomości zamiennej. Ja wywodzi skarga nieruchomość zabudowana była domem wielorodzinnym w którym w toku postępowania wywłaszczeniowego wyodrębniono 4 lokale mieszkalne. (odrębna własność). Prawidłowo oceniono także kwestię możliwości rozpoznania sprawy o odszkodowanie gdyż takie wniosek został złożony przed wydaniem orzeczenia przez J. S. pismem z [...] czerwca 1955 r. Prawidłowo zatem organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 6 dekretu. Rozprawę odszkodowawczą przeprowadzono [...] sierpnia 1957 r. z udziałem biegłego co wynika z treści protokołu a właściciele zostali o niej zawiadomieni również w formie obwieszczeń (tu: z [...] sierpnia 1957 r.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu. Nie budzą także zastrzeżeń Sądu ustalenia organ w zakresie podstawy prawnej do ustalenia wysokości odszkodowania. Sporządzona została opinia przez biegłego J. T. z dnia [...] lutego 1960 r. która stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.
Sąd nie podziela jednak pewności organu co do kwestii związanej z wykonalnością orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) ale z tego powodu, że organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonej we wniosku i odwołaniu kwestii związanej ze zmianą własności. Jak wskazują skarżący po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na parceli [...], która uległa podziałowi na działki o nr ew. [...] i [...] odpowiadającym obecnie działkom [...],[...] i [...]. Ustanowienie odrębnej własności lokali doprowadziło, zdaniem skarżących do zmiany faktycznej i prawnej. Podnoszą także że do chwili obecnej mimo wywłaszczenia Skarb Państwa nie ujawnił swych praw w księdze wieczystej.
W ocenie Sądu w zakresie podniesionych w tym aspekcie zarzutów organ w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego co stanowi o naruszeniu przez niego art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali i oceni jaki wpływ na możliwość wywłaszczenia miała czynność w postaci ustanowienia samodzielnych lokali mieszkalnych w formie odrębnych własności lokali. Ustali kiedy w księdze wieczystej dla nieruchomości wywłaszczanej została ujawniona umowa o ustanowieniu odrębnych własności lokali. Ma to istotne znaczenie gdyż zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 r. o własności lokali (D.U. 1934.94.848 ze zm.) o własności lokali do powstania odrębnej własności lokali potrzebny jest wpis w księdze wieczystej (art. 21). Gdy nie została ujawniona przed wydaniem decyzji przez organ II instancji nie można twierdzić, że doszło do zmiany faktycznej i prawnej gdyż prawa te skutecznie nie powstały.
Jednocześnie Sąd nie podziela koncepcji skarżących, że generalnie ustanowienie odrębnej własności lokali spowodowało zmianę właścicieli. Jak się wskazuje w doktrynie odrębną własność lokali mogli ustanowić jedynie współwłaściciele nieruchomości. Następowało to zazwyczaj w postępowaniu o zniesienie współwłasności, tak zresztą jak w tym przypadku (por. Zbigniew Radawński Powstanie odrębnej własności lokali – wydanie internetowe https://repozytorium.amu.edu.pl/bitstream/10593/18409/1/004%20ZBIGNIEW%20RADWA%C5%83SKI.pdf) . W toku postępowania mogło dojść do ustanowienia odrębnej własności lokali na rzecz innych podmiotów ale było to rzadkością. Jak się wydaje w niniejszej sprawie spadkobiercy J. S. podzielili się lokalami. Jednakże okoliczność ta wymaga ustalenia.
Niezasadny jest zarzut, że wezwanie skierowano do J. S. a nie S.. Z wezwania tego wynika, że prawidłowo wskazano nazwisko hipotecznej właścicielki nieruchomości.
Z uwagi na niepełnie zebranie dowodów i brak oceny wszystkich przesłanek do wywłaszczenia przedwczesna jest ocena czy doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995, Nr 36, poz. 175)należy wskazać że Protokół ten który Polska ratyfikowała nie uniemożliwia ingerencji w prawo własności. Wskazuje jedynie, że ingerencja w prawo własności może być dokonywana przez Państwo ale zgodnie z prawem a pozbawienie tego prawa może następować a podstawie ustawodawstwa krajowego i za słusznym odszkodowaniem. Podobne zapisy możemy odnaleźć w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Powołany przez skarżącego wyrok ETPCz w sprawie 25701/94, dotyczył sytuacji w której doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania. W rozpoznawanej obecnie sprawie doszło do wywłaszczenia za odszkodowaniem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną dokona ponownej oceny dowodów w zakresie wskazanym wyżej i ustali czy nie doszło do spełniania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżących solidarnie 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).