IV SA/WA 1144/23

IV SA/Wa 1144/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 551/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 194 ust. 5 i ust. 7, art. 199, art. 202
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. nr DKO-WOPN.401.364.2022.kk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą we [...] kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W okresie od 6 grudnia 2018 r. do 19 kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") przeprowadził kontrolę interwencyjną na terenie Zakładu [...] w [...], [...] [...], gm. [...] (dalej "Zakład"), będącego miejscem prowadzenia działalności C. sp. z o.o. Zakład [...] z siedzibą we [...] (dalej "Spółka" lub "C.").
Na terenie Zakładu Spółka prowadzi działalność, w ramach której eksploatuje:
1) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, składające się z trzech kwater o łącznej powierzchni 8,07 ha. Pojemność zrekultywowanych kwater, tj. nr 1 i nr 2, wynosi ok. 960 000 m3, natomiast eksploatowanej kwatery nr 3 - 700.000 m3;
2) instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, składającą się w części mechanicznej z modułowej stacji segregacji odpadów (wydajność 140 000 Mg/rok) i instalacji do mechanicznej obróbki odpadów (wydajność 151 200 Mg/rok), oraz w części biologicznej z instalacji do biologicznego suszenia (wydajność 100 000 Mg/rok), biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych (wydajność 55 000 Mg/rok) i kompostowania odpadów (13 000 Mg/rok);
3) instalację do komponowania paliwa alternatywnego (wydajność 110 000 Mg/rok, 20 Mg/h).
Stan formalnoprawny kontrolowanego podmiotu w zakresie gospodarki odpadami na kontrolowanym terenie określony jest decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (wraz z decyzjami zmieniającymi: z [...] stycznia 2018 r. nr [...], z [...] grudnia 2021 r. nr [...], z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]) udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie:
1) instalacji o nazwie "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...]";
2) instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, składającej się w części mechanicznej z modułowej stacji segregacji odpadów i instalacji do mechanicznej obróbki odpadów oraz w części biologicznej z instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów;
3) instalacji do komponowania paliwa alternatywnego,
funkcjonujących w ramach Zakładu.
W trakcie kontroli czterokrotnie (w dniach 6 grudnia 2018 r., 17 grudnia 2018 r., 22 stycznia 2019 r. i 15 marca 2019 r.) przeprowadzono na terenie Zakładu oględziny udokumentowane protokołami oględzin i dokumentacją fotograficzną, a także w dniu 17 grudnia 2018 r. przesłuchano E. O., Dyrektora Zakładu pełniącego funkcję Kierownika Składowiska. Spółka złożyła wyjaśnienia w pismach z 14 grudnia 2019 r., 20 grudnia 2018 i 20 marca 2019 r. Przy pismach z 14 grudnia 2018 r., z 20 grudnia 2018 r., z 4 stycznia 2019 r., z 28 stycznia 2019 r. i z 20 marca 2019 r. przedstawiła dokumenty potwierdzające złożone wyjaśnienia.
Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli nr [...]. Tabelaryczne zestawienie stwierdzonych naruszeń zawarto na stronach od 31 do 34 protokołu kontroli. Spółka w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. przedstawiła stanowisko do protokołu kontroli. WIOŚ w piśmie z 31 maja 2019 r. odniósł się do stanowiska strony wobec protokołu kontroli.
W dniu 6 czerwca 2019 r. WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne nr [...]. Spółka w piśmie z 28 czerwca 2019 r. odniosła się do zarządzenia pokontrolnego.
WIOŚ w piśmie z 23 lipca 2019 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w postaci pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...].
W piśmie z 7 października 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany del. do Prokuratury Okręgowej we [...] zgłosił udział w postępowaniu. Z kolei w piśmie z 30 listopada 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w [...] poinformował, że Prokuratora Okręgowa w [...] została wyznaczona do prowadzenia z pominięciem właściwości miejscowej sprawy dotyczącej wymierzenia C. kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym przez WIOŚ.
W toku postępowania WIOŚ zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...] o wyrażanie zgody na wykorzystanie na potrzeby postępowania uzyskanych wcześniej materiałów ze śledztwa o sygn. akt [...]. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w [...] w piśmie z 13 grudnia 2021 r. wyraził zgodę na wykorzystanie materiałów. Do akt sprawy dołączono opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami dr. inż. M. C. sygn. akt [...] opracowaną celem stwierdzenia okoliczności wskazywanych przez Prokuraturę Okręgową w [...].
W piśmie z 3 grudnia 2021 r. WIOŚ zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Spółka w piśmie z 20 grudnia 2021 r. odniosła się do zebranego materiału dowodowego. Wniosła także o ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami przy Sądzie Okręgowym we [...] dr. inż. M. C. oraz zastosowanie art. 189f K.p.a.
WIOŚ postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii wskazanego przez stronę biegłego sądowego na okoliczność określenia wpływu na środowisko i zdrowie człowieka składowanych odpadów na terenie Zakładu [...] w [...].
WIOŚ decyzją z 28 grudnia 2021 r., na podstawie art. 194 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 45 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "ustawa o odpadach"), wymierzył Spółce administracyjna karę pieniężną w wysokości 80.000 zł za gospodarowanie odpadami na terenie Zakładu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w postaci pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Za dzień stwierdzenia naruszenia przyjęto dzień zakończenia kontroli, tj. 19 kwietnia 2019 r.
Organ pierwszej instancji odwołał się w uzasadnieniu decyzji do pkt IV.2.4 pozwolenia zintegrowanego, wskazując, że zgodnie z nim Spółka zobowiązana jest prowadzić:
– odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów w instalacjach objętych decyzją w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi, niepowodujący zagrożenia dla środowiska oraz zabezpieczający środowisko przed ewentualnymi zanieczyszczeniami. Przedmiotowe instalacje należy utrzymywać w stanie zapewniającym ich prawidłowe funkcjonowanie (pkt 1);
– gospodarowanie odpadami, ich transport oraz magazynowanie w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz uniemożliwiający ich negatywne oddziaływanie na środowisko z zachowaniem zasad wynikających z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz przepisów szczegółowych w tym zakresie (pkt 4).
Następnie WIOŚ szczegółowo, odwołując się do protokołu kontroli, opisał ustalenia, których dokonał na jego podstawie.
Wskazał, że podczas oględzin w dniu 6 grudnia 2018 r., stwierdzono, iż na czaszy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne znajdowały się zakaźne odpady medyczne o kodzie 18 01 03* (Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82). W trakcie oględzin odpady były na bieżąco rozplantowywane i przykrywane warstwą stabilizatu. Część worków była rozerwana. Ich zawartość stanowiły m.in. odpady medyczne zawierające krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy oraz pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne". WIOŚ wywiódł, że zdeponowane odpady medyczne stanowiły odpady niebezpieczne, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami pozwolenia zintegrowanego w zakresie rodzajów odpadów przewidzianych do unieszkodliwiania w procesie D5 w kwaterze nr 3 składowiska odpadów. Działania Spółki na kwaterze nr 3 doprowadziły do wymieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne i obojętne. Organ zauważył również, że na podstawie zidentyfikowanych oznakowań na workach z odpadami ustalono, iż pochodziły ze szpitali w [...], [...] i [...].
Organ pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z 14 grudnia 2018 r. Spółka poinformowała o przyczynach nieobecności w dniu 6 grudnia 2018 r. na terenie Zakładu osób pełniących funkcje kierownicze, przede wszystkim kierownika składowiska odpadów, a także wskazała, że nieobecność osób zarządzających Zakładem przyczyniła się do przyjęcia na składowisko odpadów pochodzenia medycznego w czerwonych i niebieskich workach, które nie są objęte posiadanym zezwoleniem. Na podstawie kwitów wagowych ustalono, że na teren Zakładu przyjęto 8,84 Mg odpadów pochodzących z firmy E. Spółka podała, że z wewnętrznych ustaleń wynika, iż błąd nastąpił przy odbiorze kontenera z odpadami przekazywanymi przez firmę E., od której miały być odebrane odpady o kodzie 19 01 12 (Żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11). Zgodnie z wyjaśnieniami Spółki, przy wjeździe na teren Zakładu pracownik obsługujący wagę nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku kontroli odpadów, za co została mu udzielona nagana. Spółka oświadczyła również, że odpady medyczne rozplantowane na kwaterze nr 3 składowiska zostały zepchnięte spychaczem w jedno miejsce, a następnie załadowane do 6 kontenerów o pojemności 36 m3. W trakcie tych czynności powstało 58 Mg odpadów, które zostały zakwalifikowane pod kodem 18 01 03*. Kontenery z odpadami medycznymi zostały usytuowane w wydzielonym miejscu na terenie Zakładu i oznakowane kodem 18 01 03* do czasu przekazania ich do [...] z siedzibą w m. [...].
WIOŚ stwierdził, że ponowne oględziny przeprowadzone w dniu 17 grudnia 2018 r. wykazały, iż wbrew zapewnieniom strony nie wszystkie odpady medyczne zostały usunięte. Na czaszy składowiska w pięciu miejscach wskazanych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we [...] wykonano odkrywkę do głębokości około 1 m przy użyciu koparki. W czterech wskazanych miejscach stwierdzono pojedyncze worki z odpadami medycznymi. Na jednym z nich zachowało się oznakowanie, na podstawie którego ustalono miejsce pochodzenia odpadów oraz datę otwarcia worka, tj. 23 listopada 2018 r. Niewidoczna była data jego zamknięcia. Pojedyncze worki czerwone zawierające odpady medyczne stwierdzono również na czaszy składowiska.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z 20 grudnia 2018 r. przedstawiciel Spółki wyjaśnił, iż stwierdzone na terenie składowiska pojedyncze worki z odpadami medycznymi zostały usunięte i przeniesione do kontenerów, gdzie są magazynowane z pozostałymi odpadami oczekującymi na przekazanie do spalarni odpadów. Do pisma dołączono kopię zlecenia usługi dotyczącej zagospodarowania odpadów o kodzie 18 01 03* poprzez ich termiczne unieszkodliwienie w instalacji do unieszkodliwiania odpadów w m. [...].
WIOŚ stwierdził, że w trakcie kolejnych niezapowiedzianych oględzin w dniach 22 stycznia 2019 r. oraz 15 marca 2019 r. nie stwierdzono odpadów medycznych na kwaterze składowiska. W dniu 28 stycznia 2019 r. Spółka przedłożyła trzy karty przekazania odpadów o kodzie 18 01 03* do R. sp. z o.o. z siedzibą w m. [...], a w późniejszym terminie jedną kartę przesłała drogą elektroniczną. Fakt przekazania odpadów medycznych o kodzie 18 01 03* podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie został udokumentowany karami przekazania odpadów: (1) KPO nr 180103*/12/2018/RW z 27 grudnia 2018 r. - 10,240 Mg; (2) KPO nr 180103*/01/2019 z 16 stycznia 2019 r. - 16,420 Mg; (3) KPO nr 180103*/01 /2019 z dnia 23 stycznia 2019 r. - 14,440 Mg; (4) KPO nr 180103*/02/2019/RW z 27 lutego 2019 r. - 19,320 Mg. Jak skonstatował WIOŚ, na podstawie kart przekazania przedłożonych przez Spółkę ustalono, że łącznie przekazano 60,420 Mg odpadów sklasyfikowanych pod kodem 18 01 03*.
WIOŚ wskazał, że powody deponowania odpadów medycznych na składowisku w [...] zostały opisane przez Spółkę także w stanowisku do protokołu kontroli zawartym w piśmie z 30 kwietnia 2019 r., niemniej jednak organ stwierdził, że strona nie przedstawiła żadnych nowych istotnych okoliczności. WIOŚ zaznaczył, że deponowanie odpadów medycznych na składowisku jest zakazane i stanowi naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z objaśnieniem zawartym w punkcie 7 pod Tabelą nr 5 - odpady przewidziane do unieszkodliwiania w procesie D5 w kwaterze nr 3 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] - Spółka zobligowana jest do przestrzegania zakazu składowania odpadów, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o odpadach.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie kontroli stwierdzono ponadto naruszenia pozwolenia zintegrowanego dotyczące odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Podczas oględzin przeprowadzonych 6 grudnia 2018 r. na kwaterze 3 stwierdzono bowiem nieprzetworzone odpady zielone w workach z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (liście, gałęzie, trawa). W niektórych miejscach odpady zielone były przysypane stabilizatem. Na czaszy składowiska stwierdzono również odpady z tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego. Odpady te były częściowo przysypane stabilizatem lub ziemią. W północno-zachodniej części kwatery nr 3 w zagłębieniu stwierdzono różne rodzaje odpadów nieprzetworzonych, m.in. odpady zielone, tworzywa sztuczne, opony, odpady w nierozerwanych workach o charakterze odpadów komunalnych. W trakcie oględzin na czaszy stwierdzono również odpady wielkogabarytowe częściowo przykryte stabilizatem.
WIOŚ stwierdził, że deponowanie odpadów z tworzyw sztucznych i odpadów wielkogabarytowych (odpadów łatwopalnych) oraz selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji, które objęte są zakazem składowania na składowisku, stanowi naruszenie pozwolenia zintegrowanego. Objęte jest bowiem zakazem wynikającym z art. 122 ust. 1 ustawy o odpadach.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w czasie oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r., podczas których dokonano odkrywki przy użyciu koparki w miejscach wskazanych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we [...], oprócz odpadów medycznych, stwierdzono również deponowanie na składowisku w [...] odpadów nieprzetworzonych, takich jak odpady wielkogabarytowe, nieprzetworzone tworzywa sztuczne oraz odpady zielone w brązowych workach pochodzące z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Na czaszy stwierdzono też sprasowane, opakowane i nieprzetworzone odpady o charakterze wskazującym na pochodzenie z mechanicznej obróbki odpadów komunalnych. W balocie znajdowały się m.in. gazety, książka, opakowania z tworzyw sztucznych po żywności i chemii gospodarczej. W dniu 17 grudnia 2018 r. stwierdzono również odpady pochodzące z demontażu pojazdów (reflektory, tworzywa sztuczne, opony, osłony gumowe kabli). W kwaterze nr 3 znajdowały się odpady objęte zakazem składowania na składowisku (opony, odpady łatwopalne, odpady biodegradowalne z selektywnej zbiórki), tym samym stwierdzono naruszenie warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym.
WIOŚ wskazał, że ponadto na kwaterze nie były wyznaczone sektory przeznaczone do składowania poszczególnych grup odpadów, co stanowi naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego. Przewiduje ono bowiem że składowanie odpadów (proces unieszkodliwiania D5) odbywa się w kwaterach składowania odpadów w [...] w poszczególnych sektorach. Sektory są rozdzielone ogroblowaniem wykonanym z materiałów o charakterze obojętnym. Ogroblowania są formowane wyprzedzająco w stosunku do przyrostu złoża odpadów. Odpady są wyładowane w odpowiednim sektorze przy użyciu odpowiedniego sprzętu (kompaktora, ładowarki) mechanicznie plantowane i zagęszczane. Składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w kwaterze nr 3 powinno się odbywać w poszczególnych sektorach.
WIOŚ wskazał, że w piśmie z 20 grudnia 2018 r. przedstawiciel Spółki poinformował, iż stwierdzone na koronie składowiska odpady pochodzące z demontażu pojazdów (reflektory, tworzywa sztuczne, opony, osłony gumowe kabli) zostały usunięte, a także złożył oświadczenie, że na kwaterze zostaną niezwłocznie wyznaczone sektory zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów.
Dalej organ pierwszej instancji odniósł się do ustaleń kolejnych oględzin, przeprowadzonych na kwaterze nr 3 w dniu 22 stycznia 2019 r. Wskazał, że nie stwierdzono świeżej partii dowiezionych odpadów, a odpady były rozplantowywane. W przeważającej części znajdował się tam odpad sklasyfikowany jako stabilizat. Stwierdzono pojedyncze odpady nieprzetworzone, w tym opony, pianki z odpadów wielkogabarytowych. W porównaniu do stanu stwierdzonego podczas oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r. przy wjeździe na kwaterę stwierdzono przyrost masy składowanych odpadów. W dalszym ciągu strona nie przestrzegała zakazu składowania odpadów określonego w art. 122 ustawy o odpadach oraz zakazu składowania odpadów bez wyznaczenia sektorów w sposób nieselektywny, a tym samym naruszała warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym.
WIOŚ zauważył następnie, że w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 15 marca 2019 r. na koronie składowiska stwierdzono nieprzetworzone odpady z tworzyw sztucznych i odpady zielone. W dalszym ciągu sektory nie były wydzielone. Na skarpach składowiska stwierdzono rozwiewanie lekkich frakcji odpadów z tworzyw sztucznych, które zatrzymywały się na ogrodzeniu składowiska. Składowanie nieprzetworzonych odpadów stwierdzono w odległości 10 m od kwatery nr 1 (zrekultywowanej) w części wschodniej składowiska. Na kwaterze ponownie stwierdzono nierozerwane bele z odpadami tworzyw sztucznych, folii, tkanin, a także odpady wielkogabarytowe, opony, pojemniki po farbach, papier i tekturę. W dalszym ciągu strona nie przestrzegała zakazu składowania odpadów określonego w art. 122 ustawy o odpadach oraz zakazu składowania odpadów bez wyznaczenia sektorów w sposób nieselektywny, a tym samym naruszała warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym.
Organ pierwszej instancji odniósł się pisma Spółki z 20 marca 2019 r., cytując fragment zawartego w nim wyjaśnienia, zgodnie z którym, zidentyfikowane w dniu 15 marca 2019 r. odpady to odpady tzw. frakcji nadsitowej o kodzie 19 12 12 powstające w procesie mechanicznego przetwarzania odpadów. Frakcja ta jest normalnie kierowana do dalszego przetwarzania w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, jednak w związku z awarią linii do paliw, mającą miejsce na początku marca 2019 r. oraz powstałymi w związku z tym nadwyżkami odpadów, pewne jej ilości zostały przekierowane bezpośrednio na składowisko, m.in. w celu udrożnienia przyjęcia strumienia odpadów na wejściu do Zakładu. W ocenie WIOŚ, przywołane wyjaśnienie jest niewiarygodne, ponieważ duże ilości sprasowanych i zbelowanych odpadów tworzyw sztucznych, częściowo zasypanych, stwierdzono w dniach 6 grudnia 2018 r., 17 grudnia 2018 r. i 15 marca 2019 r. Takiego stanu rzeczy nie wyjaśnia jednorazowa awaria.
Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że 17 grudnia 2018 r. wykonano badania próbek odpadów w celu ustalenia składu morfologicznego tych odpadów oraz określenia wpływu ich deponowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne. Próbki pobrano w pięciu miejscach na kwaterze nr 3. Próbkę nr 4 pobrano ze sprasowanej, owiniętej drutem beli zawierającej odpady pochodzenia komunalnego (opakowania po żywności i środkach chemicznych, czasopisma, wydruki, książka i inne). Pozostałe próbki pobrano z miejsc, w których wykonano odkrywki. Nie pobierano do analizy próbek odpadów wskazujących ewidentnie, że są to nieprzetworzone odpady biodegradowalne. WIOŚ szczegółowo (w formie tabelarycznej) opisał wyniki analizy składu morfologicznego poszczególnych próbek odpadów, po czym skonstatował, że zawierały one wysoką zawartość odpadów wysokokalorycznych (odpady tworzyw sztucznych, papieru i tektury, materiałów tekstylnych). Zawartość tych odpadów stanowiła od 40 % do 96,8% w zależności od próbki. Były to odpady łatwopalne objęte zakazem składowania.
WIOŚ stwierdził, że w trakcie badań laboratoryjnych sprawdzono również aktywność oddechową (AT4) zdeponowanych próbek, a także wykonano badania próbek pod kątem sprawdzenia spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277). Stwierdzono przekroczenie stężeń granicznych określonych dla składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla wskaźnika "substancje rozpuszczone" (wartość zmierzona 84300 mg/kg suchej masy, wartość dopuszczalna 60000 mg/kg suchej masy). Ponadto stwierdzono przekroczenie wartości granicznej (1000 mg/kg suchej masy) dopuszczającej do składowania dany odpad na składowisku odpadów niebezpiecznych dla rozpuszczonego węgla organicznego dla próbki nr 1,2,3 i 4. Wartości zmierzone wynosiły odpowiednio 8174 mg/kg suchej masy, 7722 mg/kg suchej masy, 2959 mg/kg suchej masy, 2196 mg/kg suchej masy. Były to przekroczenia znaczące (od dwukrotnego do ponad ośmiokrotnego przekroczenia wartości dopuszczalnej). Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z objaśnieniem zawartym w punkcie 4 pod Tabelą nr 5 - odpady przewidziane do unieszkodliwiania w procesie D5 w kwaterze nr 3 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] pozwolenia zintegrowanego - Spółka może przyjmować do składowania wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne i obojętne spełniające kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz. U. poz. 38). Zgodnie z tym rozporządzeniem - zastąpionym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach - odpady te nie mogły być zdeponowane na składowisku.
Następnie WIOŚ wskazał, że zgodnie z treścią stanowiska Spółki z 30 kwietnia 2019 r., stwierdzone w trakcie kontroli nr [...] odpady zostały usunięte z kwatery i zagospodarowane w następujący sposób: (1) opony i ich części w łącznej ilości 0,3 Mg przekazano do instalacji do produkcji paliwa alternatywnego; (2) odpady ulegające biodegradacji selektywnie zebrane w łącznej ilości 2 Mg zostały skierowane do zakładowej instalacji do biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych; (3) odpady wielkogabarytowe w łącznej ilości 0,9 Mg zostały skierowane do przetworzenia w zakładowej instalacji do produkcji paliw alternatywnych; (4) tworzywa sztuczne w balotach, folie, odpady w postaci tworzyw sztucznych selektywnie zebrane w łącznej ilości 0,8 Mg zostały skierowane do przetworzenia w zakładowej instalacji do produkcji paliw alternatywnych.
Zgodnie ze stanowiskiem WIOŚ (przekazanym Spółce w piśmie z 31 maja 2019 r.), zadeklarowane przez kontrolowany podmiot ilości odpadów usuniętych z kwatery nie były adekwatne do ilości odpadów stwierdzonych w trakcie kontroli. W ocenie WIOŚ nie usunięto wszystkich odpadów lub zaniżono ilość usuniętych odpadów, w szczególności odpadów wysokokalorycznych (tworzywa sztuczne w balotach, folie, selektywnie zebrane odpady w postaci tworzyw sztucznych), a także odpadów wielkogabarytowych (wersalki, fotele).
WIOŚ odwołał się dalej do uzyskanej z akt postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] pod sygn. [...] "Opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami opracowanej celem stwierdzenia okoliczności wskazywanych przez Prokuraturę Okręgową w [...]", zaznaczając, że zgodnie z nią udokumentowany w protokole kontroli nr [...] sposób składowania odpadów mógł zagrozić zdrowiu człowieka oraz spowodować istotne obniżenie jakości środowiska. Dalej WIOŚ odwołał się do ustaleń i wniosków biegłego zawartych w rzeczonej opinii.
Następnie organ pierwszej instancji przedstawił przebieg czynności w postępowaniu wszczętym zawiadomieniem z 23 lipca 2019 r. oraz szczegółowo odniósł się do argumentacji Spółki przedstawionej w piśmie z 20 grudnia 2021 r.
WIOŚ wskazał dalej, że materialnoprawną podstawę decyzji z [...] grudnia 2021 r. stanowiły art. 194 ust. 5 oraz art. 45 ust. 8 i ust. 9 ustawy o odpadach, natomiast wysokość administracyjnej kary pieniężnej determinowały art. 194 ust. 7 i art. 199 tej ustawy. Organ pierwszej instancji wskazał następnie, odwołując się do opisanych wyżej ustaleń kontroli, jakie okoliczności skutkowały koniecznością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej w rozstrzygnięciu wydanej decyzji.
WIOŚ wyjaśnił też, że stwierdzone naruszenia nie były skutkiem działania siły wyższej, zatem odpowiedzialność Spółki nie jest wyłączona na podstawie art. 189e K.p.a. Przedstawił też powody, z których w jego ocenie nie można było odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f K.p.a.).
Spółka w piśmie z 11 stycznia 2022 r. wniosła odwołanie od decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2021 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), zarzucając naruszenie:
1. art. 194 ust. 7 w zw. z ust. 5 oraz art. 199 ustawy o odpadach poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w nieadekwatnej wysokości, z naruszeniem określonych przez ustawodawcę podstaw ustalenia tej kary, a w szczególności poprzez brak uwzględnienia ilości odpadów i okoliczności naruszenia przepisów ustawy, nieuwzględnienie braku wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także nieuwzględnienie braku skutków naruszenia, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej przez Spółkę działalności;
2. art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia przez organ wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy, a mianowicie na okoliczność wpływu na środowisko i zdrowie człowieka składowanych odpadów na terenie Zakładu;
3. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 K.p.a. poprzez brak przeanalizowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności pominięcie stanowiska odwołującej się do protokołu kontroli nr [...], wyjaśnień Spółki oraz przedkładanych przez nią dokumentów (w tym KPO), co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciem, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w określonej przez WIOŚ kwocie;
a także ewentualnie
4. art. 189 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na braku należytego rozważenia możliwości jego zastosowania w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy zarzucane przez organ Spółce naruszenie nie spowodowało zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a więc spełnione zostały przesłanki pozwalające uznać naruszenie za przypadek o znikomej wadze.
Odwołanie od decyzji WIOŚ z 28 grudnia 2021 r. w piśmie z 11 stycznia 2022 r. wniósł również Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...], kwestionując wysokość wymierzonej kary i wnosząc o wymierzenie kary w wyższej wysokości. Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 199 ustawy o opadach poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące nieuwzględnieniem wszystkich wymaganych elementów deliktu administracyjnego mających wpływ na wysokość wymierzonej kary zgodnie z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach w postaci ilości deponowanych odpadów określonego rodzaju oraz wielkości i rodzaju naruszenia spowodowanego deponowaniem tych odpadów, co skutkowało ustaleniem kary pieniężnej w rażąco zaniżonej wysokości.
Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] w piśmie z 24 stycznia 2022 r. odniósł się do odwołania Spółki, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu z 11 stycznia 2022 r.
GIOŚ w piśmie z 5 stycznia 2023 r. zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Spółka w piśmie z 17 stycznia 2023 r. podtrzymała stanowisko w sprawie, wnosząc o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy.
W piśmie z 8 lutego 2023 r. Spółka odniosła się do zebranych dowodów i materiałów, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie przedstawiła dodatkowe dowody mające świadczyć o tym, że – jak stwierdziła – krótkotrwała i będąca wynikiem omyłki obecność odpadów medycznych na składowisku, nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla środowiska, życia i zdrowia ludzi, w tym w szczególności nie spowodowała zanieczyszczenia czaszy składowiska bakteriami chorobotwórczymi, wirusami, etc. pochodzącymi z tych odpadów. Strona wniosła tym samym o przeprowadzenie dowodów z: (1) modelowania oddziaływania na zapachową jakość powietrza Zakładu [...] C. zlokalizowanego w miejscowości [...] z grudnia 2022 r.; (2) terenowej oceny wraz z analizą jakości zapachowej powietrza w okresie letnim Zakładu [...] w [...] z czerwca 2019 r.; (3) inwentaryzacji dendrologicznej; (4) inwentaryzacji przyrodniczej (5); zestawienia informacji o absencjach pracowników Spółki za lata 2018 – 2022; (6) ekspertyzy – uwarunkowania środowiskowe Zakładu [...] w [...] firmy C. sp. z o.o. z marca 2019 r.; (7) wyników badań jakości wody przeznaczonej do spożycia ze studni w [...] za lata 2018 – 2022; (8) wyników badań jakości wody podziemnej z pizometrów zlokalizowanych wokół Zakładu [...] w [...].
GIOŚ decyzją z 24 marca 2023 r. nr DKO-WOPN.401.364.2022.kk, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzje w całości i wymierzył C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za gospodarowanie odpadami na terenie Zakładu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. pozwoleniem zintegrowanym udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Za dzień stwierdzenia naruszenia przyjęto dzień zakończenia kontroli nr [...], w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości, tj. dzień 19 kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał szczegółowo czynności podjęte podczas kontroli WIOŚ i oświadczenia oraz dokumenty przedłożone w jej trakcie przez Spółkę, a także przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w tym zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2021 r.
Następnie, przywoławszy treść art. 41 ust. 1, art. 194 ust. 5, art. 196 oraz art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, GIOŚ stwierdził, że WIOŚ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 80.000 zł, biorąc pod uwagę następujące okoliczności:
1. deponowanie odpadów nieprzeznaczonych do składowania miało miejsce w trakcie każdych oględzin przeprowadzonych w toku kontroli, podczas których stwierdzono deponowanie: zakaźnych odpadów medycznych, opon, odpadów selektywnie zebranych ulegających biodegradacji oraz odpadów o właściwościach łatwopalnych. Ze względu na to, że składowisko odpadów jest obiektem zmieniającym w trakcie eksploatacji swoją kubaturę, nie można było określić ilości składowanych odpadów. Odpady te były wymieszane oraz częściowo przykryte innymi odpadami, w tym stabilizatem. W czasie trwania kontroli każde oględziny wykazywały przyrost ilości deponowanych odpadów, a ilość odpadów objętych zakazem składowania należało określić jako znaczną;
2. charakter ww. odpadów oraz ich deponowanie w masowych ilościach stwarzało realne zagrożenie wystąpienia pożaru, a co za tym idzie zagrożenie dla środowiska. Pożar takich odpadów, ze względu na ich specyfikę, stwarza ryzyko dużego zadymienia i wydzielania się lotnych substancji toksycznych;
3. deponowanie zakaźnych odpadów medycznych, opon, odpadów selektywnie zebranych ulegających biodegradacji, odpadów o właściwościach łatwopalnych oraz fakt, że stwierdzone nieprawidłowości nie miały charakteru jednorazowego;
4. po oględzinach wykazujących nieprawidłowości Spółka deklarowała usunięcie odpadów, jednak kolejne oględziny wykazywały unieszkodliwianie na składowisku odpadów objętych zakazem;
5. skład morfologiczny odpadów, określony na podstawie wyników badań próbek pobranych z kwatery składowiska, wskazywał na dużą zawartość odpadów wysokokalorycznych. Były to odpady łatwopalne, objęte zakazem składowania;
6. aktywność oddechowa w badanych próbkach świadczyła o zdeponowaniu odpadów niewystarczająco przetworzonych;
7. na podstawie wyników badań próbek odpadów pod kątem spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach stwierdzono:
– przekroczenie stężeń granicznych określonych dla składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla substancji rozpuszczonych,
– przekroczenie wartości granicznej dopuszczającej do składowania dany odpad na składowisku odpadów niebezpiecznych dla rozpuszczonego węgla organicznego dla próbek nr 1, 2, 3 i 4;
8. kontrola została przeprowadzona w związku z wnioskami o interwencję, które wskazywały na nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami w Zakładu [...] w [...] i w znacznej mierze potwierdziła ich zasadność w zakresie będącym podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
9. zgodnie z opinią biegłego, udokumentowany w protokole kontroli nr [...] sposób składowania odpadów mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka i spowodować istotne obniżenie jakości środowiska;
10. w trakcie trwania kontroli nie potwierdzono, aby w wyniku składowania przedmiotowych odpadów doszło do zanieczyszczenia jakiegokolwiek komponentu środowiska, bądź zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi;
11. Spółka przekazała w trakcie kontroli dokumenty potwierdzające przekazanie zakaźnych odpadów medycznych do uprawnionego podmiotu.
Mając powyższe na uwadze, GIOŚ stwierdził, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zdecydował o podwyższeniu wymierzonej przez organ pierwszej instancji administracyjnej kary pieniężnej, po czym przedstawił uzasadniające takie rozstrzygnięcie okoliczności, dokonując ich podziału wg: (1) ilości odpadów i rozmiarów prowadzonej działalności; (2) właściwości odpadów; (3) okoliczności oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy; (4) wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko; (5) okresu trwania naruszenia; (5) skutków naruszenia oraz (7) wielkości zagrożenia.
GIOŚ stwierdził, iż kara wymierzona przez WIOŚ nie jest adekwatna do skali stwierdzonych naruszeń oraz możliwego realnego negatywnego odziaływania na środowisko i w związku z tym zdecydował się zwiększyć jej wymiar, tak aby był on uzasadniony przedstawionymi okolicznościami sprawy i zapewniał właściwy skutek sankcyjny. Organ drugiej instancji zaznaczył, że wymierzona kara stanowi 2,5 krotność administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej przez organ pierwszej instancji i jedynie 1/5 maksymalnego wymiaru kary, określonego w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. 1.000.000 zł. Zdaniem GIOŚ, dodatkowym argumentem przemawiającym za zwiększeniem wysokości kary wymierzonej przez WIOŚ są wysokie koszty zagospodarowania odpadów niebezpiecznych. Wymierzona przez organ odwoławczy kara, tj. 200.000 zł, stanowi około połowy kwoty zgodnego z prawem zagospodarowania zakaźnych odpadów medycznych, który kształtuje się na poziomie od 348.600 zł do 394.800 zł. Poza tym, naruszenia dotyczyły również deponowania na składowisku odpadów o dużym potencjale kalorycznym, m.in. takich jak: tworzywa sztuczne, odpady wielkogabarytowe i zużyte opony, a także umieszczania na składowisku selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji, które z powodu pominięcia procesu stabilizacji stanowią realne zagrożenie pożarowe ze względu na procesy przemiany biologicznej, którym towarzyszy wysoka temperatura.
GIOŚ wywiódł ponadto, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się określony w art. 139 K.p.a. nie obowiązuje w sytuacji, w której zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co – jak stwierdził - biorąc pod uwagę przytoczoną przez organy pierwszej i drugiej instancji argumentację, niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, WIOŚ w niewystarczający sposób uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, naruszając tym samym w sposób rażący interes społeczny.
GIOŚ odniósł się także do postawionych w odwołaniu Spółki zarzutów naruszenia art. 194 ust. 7 w zw. z ust. 5 oraz art. 199 ustawy o odpadach, art. 78 § 1 i § 2 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Odnosząc się do pozostałych podniesionych przez Spółkę kwestii organ drugiej instancji wskazał, że o interpretacji charakteru naruszenia jako większego niż znikome nie świadczy jedynie fakt zdeponowania na terenie składowiska odpadów nieujętych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym, ale przede wszystkim rodzaj tych odpadów oraz ich właściwości, a co za tym idzie - przedstawione już w uzasadnieniu decyzji - ryzyko dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, wskazane choćby w przytaczanej już opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie Prokuratury Okręgowej w [...]. GIOŚ wskazał, że zgodnie z tą opinią, nawet niewielka ilość odpadów medycznych może w istotny sposób wpłynąć na zmianę składu mikroorganizmów obecnych na składowisku, a sprzyjające warunki temperatury oraz wilgotności w czaszy składowiska mogą zintensyfikować rozwój bakterii i wirusów, wywołując bezpośrednie zagrożenie sanitarne. Ponadto, konsekwencje składowania tego typu odpadów nie muszą wystąpić od razu, przeciwnie - może do tego dojść po wielu latach i trwać bardzo długo.
W ocenie GIOŚ, wbrew stanowisku Spółki, organ pierwszej instancji prawidłowo rozważył przesłanki zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie znajdowały też zastosowania przepisy art. 189f § 2 i § 3 K.p.a. przewidujące fakultatywne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję GIOŚ z 24 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej "O.p.") w zw. z art. 202 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie przez organ odwoławczy administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia, które zostały stwierdzone w 2019 roku, a zatem w sytuacji, w której upłynął trzyletni okres przedawnienia;
2. art. 194 ust. 7 w zw. z ust. 5 oraz art. 199 ustawy o odpadach poprzez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w nieadekwatnej wysokości, z naruszeniem określonych przez ustawodawcę podstaw ustalania wysokości tej kary, a w szczególności poprzez brak uwzględnienia ilości odpadów i okoliczności naruszenia przepisów ustawy, nieuwzględnienie braku wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także nieuwzględnienie braku skutków naruszenia, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej przez skarżącą działalności;
3. art. 139 K.p.a. polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius i orzeczeniu na niekorzyść strony poprzez podwyższenie nałożonej na skarżącą w pierwszej instancji administracyjnej kary pieniężnej, pomimo braku ziszczenia się przesłanek w postaci rażącego naruszenia prawa oraz rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, a także pomimo braku wykazania przez organ drugiej instancji spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
4. art. 139 K.p.a. w zw. z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne przyjęcie, że za rażące naruszenie interesu społecznego może być uznany również wymiar administracyjnej kary pieniężnej, dokonywany przez organ pierwszej instancji, podczas gdy na taką wykładnię art. 139 K.p.a. nie pozwala sam fakt, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej określana jest w ramach uznania administracyjnego;
5. art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia przez organy obu instancji wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy, a mianowicie na okoliczność wpływu na środowisko i zdrowie człowieka zakwestionowanych odpadów przywiezionych na teren Zakładu [...] w [...] oraz poprzez błędne zaakceptowanie przez organ odwoławczy odmowy przeprowadzenia tego dowodu przez organ pierwszej instancji;
6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności pominięcie stanowiska skarżącej do protokołu kontroli WIOŚ nr [...], wyjaśnień skarżącej oraz pominięcie przedkładanych przez nią dowodów, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji (w tym KPO, wyników badań wody, ekspertyz i in.), a także poprzez błędną ocenę zgromadzonych dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i nieuzasadnionym przyjęciem przez organy obu instancji, że skarżąca gospodaruje odpadami w sposób niezgodny z posiadanymi decyzjami, oraz że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w określonej przez organy kwocie;
7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak przeanalizowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów oraz nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak uwzględnienia stanowiska skarżącej i przywoływanych przez nią okoliczności potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, co doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
8. art. 15 K.p.a. poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi ponownego przeanalizowania przez organ drugiej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, co pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji, a w konsekwencji stanowiło o naruszeniu zasady dwuinstancyjności;
9. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej;
10. art. 194 ust. 5, art. 196 oraz art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w szczególności z uwagi na fakt, że waga stwierdzonego przez organ naruszenia była znikoma, działania skarżącej nie spowodowały żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa
oraz ewentualnie
11. art. 194 ust. 5, art. 196 oraz art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 189f § 2 i 3 K.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącej, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, a konsekwencji brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której działania te pozwoliłyby na osiągnięcie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, ponieważ stwierdzone przez organ naruszenie nie doprowadziło do negatywnych skutków dla środowiska, a stan sprzed naruszenia mógł i de facto został przywrócony, a nadto usunięcie skutków naruszenia prawa przez skarżącą związane z podjętymi działaniami polegającymi na wybraniu odpadów medycznych ze składowiska, załadowaniu ich do kontenerów oraz przekazaniu do zagospodarowania do spalarni odpadów medycznych stanowiło dla skarżącą dolegliwość finansową i organizacyjną.
Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji i wywodząc, że podniesione przez Spółkę zarzuty są niezasadne.
Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] w piśmie z 12 września 2023 r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podniesione w niej zarzuty są niezasadne.
Spółka w piśmie z 6 listopada 2023 r. podkreśliła, że zarówno treść odpowiedzi na skargę, jak i treść stanowiska Prokuratora, w istocie stanowią powtórzenie dotychczasowej argumentacji. Strona podtrzymała stanowisko w sprawie oraz uzupełniła uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 139 K.p.a. i art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 202 ustawy o odpadach.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2023 r.:
– pełnomocnicy skarżącej podtrzymali wnioski i argumenty zawarte w skardze;
– pełnomocnicy organu podtrzymali stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę;
– działający w ramach pomocy prawnej Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] podtrzymał stanowisko Prokuratora Rejonowego delegowanego do Prokuratury Okręgowej w [...] zawarte w piśmie z 12 września 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. – dalej "O.p.") w zw. z art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. – dalej "ustawa o odpadach").
Jak wynika z art. 189a § 2 pkt 3 K.p.a., przepisów działu IVA K.p.a. nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przepisem takim jest art. 202 ustawy o odpadach, który w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p., w którym z kolei uregulowano m.in. terminy przedawnienia. Zgodnie z art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1 O.p.). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (pkt 1) lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (pkt 2).
W ocenie Sądu, do kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Do takich zobowiązań odnosi się zaś art. 68 § 1 O.p.
Obowiązek podatkowy w świetle art. 4 O.p. to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach.
Mając na względzie brzmienie powołanego przepisu, należy wskazać, że odpowiednie stosownie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub na odmowie jego zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do administracyjnych kar pieniężnych za niezgodne z prawem gospodarowanie odpadami - zaznaczając, że art. 202 ustawy o odpadach odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III O.p. - wskazuje się, że "w dacie przeprowadzenia kontroli, jak również w dacie jej zakończenia i podpisania protokołu kontroli, z której wynika (...) naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia ustalenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6155/21 – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosując odpowiednio powołane wyżej przepisy O.p. (art. 21 § 1 pkt 2), należy także zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie ustalenia podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji. Już bowiem z chwilą doręczenia decyzji tego organu powstaje zobowiązanie. Dopuszczalna jest też możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, po upływie terminu przedawnienia, z zastrzeżeniem, że wydana przez ten organ decyzja nie może być dla podatnika mniej korzystna niż decyzja uchylona lub zmieniona (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5978/21 dotyczący administracyjnej kary pieniężnej oraz wyroki tego Sądu: z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II FSK 2808/19, z 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 975/16 i sygn. akt II FSK 960/16 – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mniej korzystna decyzja organu odwoławczego to natomiast niewątpliwie decyzja, która kreuje zobowiązanie podatkowe w wysokości przekraczającej tę, którą ustalił organ pierwszej instancji. Zwiększa ona bowiem względem decyzji organu pierwszej zakres zobowiązania spoczywającego na podatniku.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2251/22 (dotyczącego wymierzanej na podstawie przepisów P.o.ś kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków wprowadzania ścieków do wód), w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 O.p., zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpatrzenia odwołania, a nawet wydania tzw. decyzji reformatoryjnej. Zobowiązanie podatkowe kreuje decyzja organu podatkowego pierwszej instancji. Jej dalszy byt prawny wpływa na istnienie wynikającego z niej zobowiązania, ale nie każde rozstrzygnięcie odwoławcze, wydane po upływie terminu zastrzeżonego w przepisie art. 68 § 1 O.p., powoduje jego wygaśnięcie. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie prowadzi do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. W związku z tym w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że to decyzja organu pierwszej instancji kreuje powstanie obowiązku zapłaty kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile nie prowadzi do powstania nowego zobowiązania, może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2023 r.: sygn. akt III OSK 602/23, III OSK 1857/22, z 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1934/22).
W wymienionych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano przy tym, że termin przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej wynosi 3 lata, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym możliwe było stwierdzenie, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznanej sprawy, należy zauważyć, że decyzja WIOŚ z 28 grudnia 2021 r., którą wymierzono skarżącej administracyjna karę pieniężną w wysokości 80.000 zł, została wydana i doręczona stronie (w dniu wydania –28 grudnia 2021 r.) przed upływem wynikającego z art. 68 § 1 O.p. w wz. z art. 202 ustawy o odpadach trzyletniego okresu przedawnienia, liczonego zarówno od stwierdzenia naruszania prawa (19 kwietnia 2019 r.), jak i od wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (23 lipca 2019 r.). Decyzja GIOŚ, którą organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – w całości uchylił decyzję WIOŚ z 28 grudnia 2021 r. i wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 200.000 zł, zatem o 120.000 zł wyższą niż organ pierwszej instancji, została jednak wydana (24 marca 2023 r.) i doręczona stronie (30 marca 2023 r.) po upływie terminu przedawnienia wynikającego ze wskazanych przepisów. W zakresie, w jakim wysokość wymierzonej przez organ odwoławczy kary pieniężnej przewyższa karę wymierzoną przez WIOŚ, decyzja GIOŚ wykreowała zatem nowe zobowiązanie już po upływie terminu, w którym organ administracji był do tego uprawniony.
Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 202 ustawy o odpadach), które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia tej decyzji.
Ponieważ z podanych wyżej powodów wydanie przez GIOŚ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tzw. decyzji reformatoryjnej, którą organ odwoławczy, uchylając decyzję WIOŚ, wymierzy skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości przekraczającej 80.000 zł, jest niedopuszczalne, na obecnym etapie postępowania weryfikacja prawidłowości zastosowania przez GIOŚ art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach zawierających dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, jest przedwczesna. Organ odwoławczy dokonał bowiem oceny zawartych w tym przepisie przesłanek w kontekście uzasadnienia wymiaru kary w wysokości 200.000 zł. Kara w takiej wysokości nie mogła być wymierzona po upływie okresu przedawnienia, zatem prawidłowość jej określenia w wysokości objętej rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie mogła podlegać ocenie Sądu. Organ drugiej instancji w ogóle nie był uprawniony do rozważania, czy w świetle art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, zasadne jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 200.000 zł, ponieważ możliwość wymierzenia kary w takiej wysokości "odpadała" wraz z upływem trzyletniego okresu przedawnienia. Co za tym idzie, do oceny takiej nie był uprawniony także Sąd. W tak przedstawiającym się stanie sprawy Sąd nie mógł więc weryfikować legalności zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym jej zgodność z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach. Takiej ocenie mogłaby podlegać wyłącznie decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., albo decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., która nie wymierzałaby kary wyższej niż 80.000 zł. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny legalności decyzji administracyjnej in abstracto, tj. przy założeniu, że ponownie rozpatrując sprawę GIOŚ utrzyma w mocy decyzję WIOŚ z 28 grudnia 2021 r. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niedopuszczalności rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji o karze wyższej niż 80.000 zł, decyzja WIOŚ, którą wymierzono karę w tej wysokości pozostaje nieostateczna. GIOŚ będzie zatem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, w tym w zakresie oceny przesłanek determinujących wysokość administracyjnej kary pieniężnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozstrzygniecie o karze ponad 80.000 zł będzie rozstrzygnięciem spóźnionym - niedopuszczalnym.
Wobec konieczności ponownej oceny przez organ odwoławczy przesłanek warunkujących wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, ocena zarzutu naruszenia art. 194 ust. 7 oraz art. 199 tej ustawy jest zatem na obecnym etapie postępowania przedwczesna. W pierwszej bowiem kolejności organ odwoławczy musi ponownie rozpatrzeć sprawę, biorąc pod uwagę, że nie może wymierzyć skarżącej kary wyższej niż objęta rozstrzygnięciem decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2021 r.
Rozstrzygając jednak sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), które wyznacza przede wszystkim treść zaskarżonej decyzji, Sąd rozważył prawidłowość zastosowania przez GIOŚ i WIOŚ przepisów postępowania administracyjnego określających obowiązki organów administracji w zakresie obejmującym gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego (zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a.), także przez organ drugiej instancji (art. 15 K.p.a.), jak również w zakresie obejmującym ocenę przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 K.p.a.).
Odnosząc się do obszernie umotywowanego - nie tylko w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ale de facto także w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach (zob. np. str. 10 skargi) - stanowiska skarżącej o istotnych w jej ocenie zaniechaniach organów administracji w zakresie gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, które zdaniem Spółki doprowadziły do błędnego nieodstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a przynajmniej do wymierzenia jej w nadmiernej wysokości, należy stwierdzić, co następuje.
Z akt sprawy wynika, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 6 grudnia 2018 r. na czaszy stanowiącego cześć Zakładu [...] w [...] (dalej "Zakład") składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne znajdowały się zakaźne odpady medyczne o kodzie 18 01 03* (Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82). Odpady były na bieżąco rozplantowywane i przykrywane warstwą stabilizatu. Część worków czerwonych była rozerwana. Ich zawartość stanowiły m.in. odpady medyczne zawierające krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy oraz pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne" (zob. protokół kontroli: str. 5 – 6; protokół oględzin przeprowadzonych 6 grudnia 2018 r. z dokumentacją fotograficzną).
Spółka w piśmie z 14 grudnia 2018 r. wyjaśniła, że nieobecność osób zarządzających Zakładem przyczyniła się do przyjęcia na składowisko odpadów pochodzenia medycznego w czerwonych i niebieskich workach, które nie są objęte posiadanym zezwoleniem. Na podstawie kwitów wagowych ustalono, że na teren Zakładu przyjęto 8,84 Mg odpadów pochodzących z firmy E. Z wewnętrznych ustaleń Spółki wynika, że błąd nastąpił przy odbiorze kontenera z odpadami przekazywanymi przez firmę E., od której miały być odebrane odpady o kodzie 19 01 12 (Żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11). Przy wjeździe na teren Zakładu pracownik obsługujący wagę nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku kontroli odpadów. Spółka oświadczyła również, że odpady medyczne rozplantowane na kwaterze nr 3 składowiska zostały zepchnięte spychaczem w jedno miejsce, a następnie załadowane do 6 kontenerów o pojemności 36 m3. W trakcie tych czynności powstało 58 Mg odpadów, które zostały zakwalifikowane pod kodem 18 01 03*. Kontenery z odpadami medycznymi zostały usytuowane w wydzielonym miejscu na terenie Zakładu i oznakowane kodem 18 01 03* do czasu przekazania ich do [...] (zob. protokół kontroli: str. 7 – 8, oświadczenie Spółki z 14 grudnia 2018 r. stanowiącej załącznik nr 10 do protokołu kontroli).
Pomimo zawartej w powołanym piśmie deklaracji usunięcia odpadów medycznych rozplantowanych na kwaterze nr 3 składowiska odpadów, w trakcie oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r., stwierdzono, że nie wszystkie odpady niebezpieczne zostały usunięte. Na czaszy składowiska w pięciu miejscach wykonano odkrywkę do głębokości około 1 m przy użyciu koparki. W czterech miejscach stwierdzono pojedyncze worki z odpadami medycznymi. Na jednym z nich zachowało się oznakowanie, na podstawie którego ustalono miejsce pochodzenia odpadów (szpital w [...]) oraz datę otwarcia worka (23 listopada 2018 r.). Niewidoczna była data jego zamknięcia. Pojedyncze worki czerwone zawierające odpady medyczne stwierdzono również na czaszy składowiska (zob. protokół kontroli: str. 8, protokół oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r. z dokumentacją fotograficzną).
Spółka w piśmie z 20 grudnia 2018 r. wyjaśniła, że stwierdzone pojedyncze worki z odpadami medycznymi zostały usunięte i przeniesione do kontenerów, gdzie są magazynowane z pozostałymi odpadami oczekującymi na przekazanie do [...] z siedzibą w [...]. Do pisma dołączyła kopię zlecenia usługi zagospodarowania odpadów o kodzie 18 01 03* przez ich termiczne unieszkodliwienie w instalacji do unieszkodliwiania odpadów w m. [...] (zob. protokół kontroli: str. 8 – 9, oświadczenie Spółki z 20 grudnia 2018 r. stanowiące załącznik nr 11 do protokołu kontroli).
W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 22 stycznia 2019 r. oraz 15 marca 2019 r., nie stwierdzono odpadów medycznych na kwaterze składowiska w [...]. W dniu 22 stycznia 2019 r. na terenie placu manewrowego znajdował się kontener i naczepa z odpadami medycznymi wybranymi z kwatery składowiska (zob. protokół kontroli: str. 9 – 11, protokoły oględzin przeprowadzonych 22 stycznia 2019 r. i 15 marca 2019 r.).
W dniu 28 stycznia 2019 r. Spółka przedłożyła trzy karty przekazania odpadów o kodzie 18 01 03* do R. sp. z o.o. z siedzibą w m. [...], a w późniejszym terminie jedną kartę przesłano drogą elektroniczną: (1) KPO nr 180103*/12/2018/RW z 27 grudnia 2018 r. - 10,240 Mg, (2) KPO nr 180103*/01/2019 z 16 stycznia 2019 r. - 16,420 Mg, (3) KPO nr 180103*/01/2019 z 23 stycznia 2019 r. - 14,440 Mg, (4) KPO nr 180103*/02/2019/RW z 27 lutego 2019 r. - 19,320 Mg. Łącznie przekazano zatem 60,420 Mg odpadów sklasyfikowanych pod kodem 18 01 03*.
Poza odpadami medycznymi, podczas oględzin w dniu 6 grudnia 2018 r. na kwaterze 3 stwierdzono, że na krawędzi skarpy od strony południowo-wschodniej znajdowały się zbelowane odpady tworzyw sztucznych. W kwaterze stwierdzono też nieprzetworzone (w workach z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) odpady zielone (liście, gałęzie, trawa). W niektórych miejscach odpady zielone były przysypane stabilizatem. Na czaszy składowiska stwierdzono również odpady z tworzyw sztucznych pochodzenia komunalnego. Odpady te były częściowo przysypane stabilizatem lub ziemią. W północno-zachodniej części kwatery nr 3 w zagłębieniu stwierdzono różne rodzaje odpadów nieprzetworzonych, m.in. odpady zielone, tworzywa sztuczne, opony, odpady w nierozerwanych workach o charakterze odpadów komunalnych. W trakcie oględzin na czaszy stwierdzono również odpady wielkogabarytowe częściowo przykryte stabilizatem (zob. powołane wyżej protokół oględzin i protokół kontroli).
W czasie oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r., podczas których dokonano odkrywki przy użyciu koparki, oprócz odpadów medycznych, również stwierdzono deponowanie na składowisku w [...] odpadów nieprzetworzonych, takich jak odpady wielkogabarytowe, nieprzetworzone tworzywa sztuczne oraz odpady zielone w brązowych workach pochodzące z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Na czaszy stwierdzono też sprasowane, opakowane i nieprzetworzone odpady o charakterze wskazującym na pochodzenie z mechanicznej obróbki odpadów komunalnych. W balocie znajdowały się m.in. gazety, książka, opakowania z tworzyw sztucznych po żywności i chemii gospodarczej. Stwierdzono również odpady pochodzące z demontażu pojazdów (reflektory, tworzywa sztuczne, opony, osłony gumowe kabli).
Ponadto na kwaterze nie były wyznaczone sektory przeznaczone zgodnie z instrukcją składowania poszczególnych grup odpadów (zob. powołane wyżej protokół oględzin i protokół kontroli).
Strona w piśmie z 20 grudnia 2018 r. wyjaśniła, że stwierdzone na koronie składowiska odpady pochodzące z demontażu pojazdów (reflektory, tworzywa sztuczne, opony, osłony gumowe kabli) zostały usunięte, a także złożyła oświadczenie, że na kwaterze zostaną niezwłocznie wyznaczone sektory zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów.
Podczas kolejnych oględzin, przeprowadzonych 22 stycznia 2019 r., na kwaterze nr 3 nie stwierdzono świeżej partii dowiezionych odpadów, odpady były rozplantowywane. Stwierdzono jednak pojedyncze odpady nieprzetworzone, opony, pianki z odpadów wielkogabarytowych. W porównaniu do stanu stwierdzonego podczas oględzin w dniu 17 grudnia 2018 r. przy wjeździe na kwaterę stwierdzono przyrost masy składowanych odpadów. W dalszym ciągu nie zostały wyznaczone sektory (zob. protokół kontroli: str. 9, protokół oględzin przeprowadzonych 22 stycznia 2019 r. z dokumentacją fotograficzną).
W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 15 marca 2019 r. na koronie składowiska stwierdzono nieprzetworzone odpady z tworzyw sztucznych i odpady zielone. W dalszym ciągu sektory nie były wydzielone. Na skarpach składowiska stwierdzono rozwiewanie lekkich frakcji odpadów z tworzyw sztucznych, które zatrzymywały się na ogrodzeniu składowiska. Składowanie nieprzetworzonych odpadów stwierdzono w odległości 10 m od kwatery nr 1 (zrekultywowanej) w części wschodniej składowiska. Na kwaterze stwierdzono nierozerwane bele z odpadami tworzyw sztucznych, folii, tkanin, a także odpady wielkogabarytowe, opony, pojemniki po farbach, papier i tekturę.
Strona w piśmie z 20 marca 2019 r. wyjaśniła w szczególności, że wewnętrzne ustalenia wykazały, iż zidentyfikowane odpady to odpady tzw. frakcji nadsitowej o kodzie 19 12 12 powstające w procesie mechanicznego przetwarzania odpadów. Frakcja ta jest normalnie kierowana do dalszego przetwarzania w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, jednak w związku z awarią do paliw, mającą miejsce na początku marca 2019 r. oraz powstałymi w związku z tym nadwyżkami odpadów, pewne jej ilości zostały przekierowane bezpośrednio na składowisko, m.in. w celu udrożnienia przyjęcia strumienia odpadów na wejściu do Zakładu (protokół kontroli: str. 11, oświadczenie Spółki z 20 marca 2019 r. stanowiącej załącznik nr 14 do protokołu kontroli).
Zgodnie z treścią stanowiska Spółki z 30 kwietnia 2019 r. (stanowisko kontrolowanego do protokołu kontroli nr [...] – Ad. 3), stwierdzone w trakcie kontroli odpady zostały usunięte z kwatery i zagospodarowane w następujący sposób: (1) opony i ich części w łącznej ilości 0,3 Mg przekazano do instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, (2) odpady ulegające biodegradacji selektywnie zebrane w łącznej ilości 2 Mg zostały skierowane do zakładowej instalacji do biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych, (3) odpady wielkogabarytowe w łącznej ilości 0,9 Mg zostały skierowane do przetworzenia w zakładowej instalacji do produkcji paliw alternatywnych (4) tworzywa sztuczne w balotach, folie, odpady w postaci tworzyw sztucznych selektywnie zebrane w łącznej ilości 0,8 Mg zostały skierowane do przetworzenia w zakładowej instalacji do produkcji paliw alternatywnych.
Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko organów administracji, zgodnie z którym ilość odpadów zdeponowanych na składowisku niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] (pozwolenie zintegrowane ze zmianami) była znaczna.
Po pierwsze, skarżąca sama potwierdziła, że wskutek błędu pracownika na teren Zakładu przyjęto 8,84 Mg odpadów pochodzenia medycznego w czerwonych i niebieskich workach, które nie są objęte posiadanym zezwoleniem. Już sama ta ilość - prawie 9 ton odpadów niebezpiecznych, wśród których znalazły się odpady medyczne zawierające krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy oraz pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne" - nie może być uznana za nieznaczną.
Po drugie, omyłkowo - jak twierdzi skarżąca - przyjęte odpady zostały rozplantowane i przykryte warstwą stabilizatu. Doszło zatem do ich wymieszania z odpadami innymi niż niebezpieczne. W konsekwencji, jak zasadnie stwierdził GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mieszaninę odpadów niebezpiecznych z innymi odpadami, należało traktować jako odpady niebezpieczne. Potwierdza to zresztą wykazany przez Spółkę kartami przekazania odpadów fakt przekazania do spalarni 60,420 Mg odpadów o kodzie 18 01 03*. Zgodnie z objaśnieniem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci gwiazdki "*" przy kodzie rodzaju odpadów, chyba że mają zastosowanie przepisy art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zmieszane przez skarżącą odpady składające się z odpadów niebezpiecznych, wśród których znajdowały się odpady medyczne zawierające krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy i pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne", oraz odpadów innych niż niebezpieczne, należało sklasyfikować, jako inne odpady (z opieki okołoporodowej, diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej), które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt (np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady), z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82, tj. odpady klasyfikowane pod kodem 18 01 03*.
Po trzecie, należy zgodzić się z twierdzeniem organu administracji odnoszącym się do ilości odpadów innych niż niebezpieczne składowanych na terenie Zakładu wbrew zakazom wynikającym z art. 122 ustawy o odpadach, wedle którego wymieszanie i częściowe przykrycie odpadów innymi odpadami, w tym stabilizatem, nie pozwalało na precyzyjne określenie ilości odpadów zdeponowanych niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.
Po czwarte jednak, GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie stwierdził, że biorąc pod uwagę ilość odpadów usuniętych ze składowiska i przekazanych do zagospodarowania przez stronę, należało uznać, że niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym zdeponowano minimum: 0,3 Mg odpadów opon i ich części, 2,0 Mg odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zebranych, 0,8 Mg odpadów wysokokalorycznych oraz 0,9 Mg odpadów wielkogabarytowych, co w sumie stanowi kolejne 4 Mg odpadów zdeponowanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem.
Po piąte, jakkolwiek rozmiary działalności prowadzonej przez Spółkę stanowią jedną z dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, to fakt, że ilość odpadów zdeponowanych na składowisku niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, w tym odpadów niebezpiecznych, jest - jak wywodzi skarżąca - znikoma w odniesieniu do rozmiarów prowadzonej przez nią działalności, nie oznacza, że wskazane w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji ilości odpadów, w tym w szczególności odpadów niebezpiecznych, składowanych nielegalnie, nie były znaczna.
Po szóste zatem, w ocenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia w zakresie ilości odpadów składowanych przez Spółkę niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, są wystarczające zarówno do stwierdzenia, że doszło do naruszenia określonych w tym pozwoleniu warunków gospodarowania odpadami, jak i do właściwego określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy na podstawie danych przedstawionych przez samą Spółkę, ustalił, jaka była ilość odpadów niebezpiecznych, a także - wobec braku możliwości jednoznacznego określania ilości pozostałych opadów - stwierdził jaka musiała być - co najmniej - ilość tych odpadów. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, wyrażone przez organ stanowisko, zgodnie z którym ilość odpadów składowanych niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym była znaczna, nie jest twierdzeniem ogólnikowym.
GIOŚ przeanalizował także w zakresie niezbędnym do podjęcia prawidłowej decyzji właściwości opadów nielegalnie składowanych przez skarżącą (str. 32 – 33 zaskarżonej decyzji). Ustalenia organu odwoławczego nie budzą w tym zakresie wątpliwości. Przede wszystkim trafnie GIOŚ wskazał na to, że zdeponowane na składowisku odpady o kodzie 18 01 03* - odpady z opieki okołoporodowej, diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej - kwalifikują się nie tylko do odpadów niebezpiecznych, ale i do tzw. zakaźnych odpadów medycznych. Wskazał ponadto, że w świetle pkt 2.2.62.1.4.1 części 2 (Klasyfikacja) załącznika do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) (Dz. U. z 2017 r. poz. 1119), odpady te mogą zostać zaliczone do wysoce zakaźnych odpadów medycznych, w sytuacji, gdy zawierają biologiczne czynniki chorobotwórcze zakwalifikowane do kategorii A, do których należą bakterie, grzyby i wirusy. Zwrócił przy tym uwagę, że wśród zdeponowanych odpadów zidentyfikowano m.in. odpady medyczne zawierające krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy oraz pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne". Słusznie podkreślił również, że działania Spółki doprowadziły do wymieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne i obojętne.
GIOŚ dokonał też analizy właściwości pozostałych odpadów nielegalnie składowanych na terenie Zakładu. Trafnie zauważył, że odpady z opon i ich części, które składają się głównie z gumy, a także odpady w postaci tworzyw sztucznych w balotach, czy folii, jak również odpadów wielkogabarytowych, w skład których wchodzą często różnego rodzaju tworzywa sztuczne, elementy drewniane czy tekstylia, stanowią odpady inne niż niepalne w rozumieniu art. 3 ust. 3a-3c ustawy o odpadach, w szczególności nie mieszczą się w niewyczerpującym wykazie kategorii odpadów niepalnych zawartym w załączniku nr 2a do ustawy o odpadach. Tym samym, odpady te są odpadami palnymi w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz. U. poz. 296), zaś miejsca przeznaczone do ich magazynowania muszą spełniać wymagania związane z ryzkiem pożarowym (zob. art. 43 ust. 8 ustawy o odpadach oraz § 5 i nast. powołanego rozporządzenia). Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, przechowywanie i przetwarzanie odpadów palnych w nieodpowiednich warunkach może zwiększać ryzyko pożarowe, a tym samym zagrażać zdrowiu i życiu ludzi oraz środowisku.
GIOŚ rozważył też okoliczności stwierdzonych naruszeń. To, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej w kwestii wpływu tych okoliczności na wysokość administracyjnej kary pieniężnej, ani nie uznał ich za uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, nie oznacza, że nie poddał ich analizie, bądź, że ich ocena jest błędna. Organ odwoławczy wziął przy tym pod uwagę, że stwierdzone naruszenia nie ograniczały się do deponowania na składowisku odpadów, które nie powinny być tam składowane, ale także na niewykonaniu warstw przekładkowych oraz niewydzieleniu sektorów, niezastosowaniu odpowiedniej procedury weryfikacji odpadów oraz nieprowadzeniu monitoringu składowiska zgodnie z instrukcją. Należy przy tym zaznaczyć, że jakkolwiek skarżąca wywodzi, że stwierdzone naruszenia miały charakter incydentalny, to nie tylko obecność odpadów niedopuszczonych do składowania, stwierdzana była podczas kolejnych oględzin (6 grudnia 2018 r., 17 grudnia 2018 r., 21 stycznia 2019 r., 15 marca 2019 r.), ale także chociażby niewydzielenie sektorów. Deponowanie odpadów objętych zakazem składowania, w tym zakaźnych odpadów medycznych, opon, odpadów łatwopalnych, odpadów biodegradowalnych z selektywnej zbiórki, stwierdzono natomiast w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 6 grudnia 2018 r., 17 grudnia 2018 r., 22 stycznia 2019 r. i 15 marca 2019 r., chociaż strona deklarowała ich usunięcie. W szczególności, w przypadku odpadów niebezpiecznych, choć ich obecność stwierdzono w czasie oględzin w dniu 6 grudnia 2018 r., a w piśmie z 14 grudnia 2018 r. Spółka wyjaśniła, że odpady te zostały zepchnięte w jedno miejsce i załadowane do 6 kontenerów, to podczas oględzin przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r. na kwaterze nr 3 nadal obecne były pojedyncze worki z odpadami medycznymi. Działania podjęte przez skarżącą okazały się zatem nieskuteczne i dopiero po "doczyszczeniu" czaszy składowiska, kolejne oględziny (22 stycznia 2019 r. i 15 marca 2019 r.) nie wykazały obecności odpadów niebezpiecznych. Niezależnie od tego, podczas każdych oględzin, na składowisku stwierdzano obecność innych odpadów objętych zakazem składowania na składowisku odpadów (art. 122 ust. 1 ustawy o odpadach), jak nieprzetworzone odpady zielone w workach z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (liście, gałęzie, trawa), opony, opady pochodzące z demontażu pojazdów (reflektory, tworzywa sztuczne, opony, osłony gumowe kabli), odpady łatwopalne, odpady biodegradowalne z selektywnej zbiórki, odpady wielkogabarytowe.
Organ odwoławczy (str. 36 – 37 zaskarżonej decyzji) trafnie podkreślił też fakt rozplantowania i przysypania odpadów niebezpiecznych oraz ich wymieszania z innymi odpadami, a także zwrócił uwagę, że zgodnie z ustaleniami kontroli, zdeponowane na składowisku odpady o kodzie 18 01 03* pochodziły ze szpitali zlokalizowanych głównie na terenie województw łódzkiego oraz śląskiego, stwierdzając, iż w tej sytuacji zachodzi podejrzenie złamania zakazu wyrażonego w art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. zakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone.
GIOŚ stwierdził wreszcie (str. 38 decyzji), że brak obecności osób zarządzających zakładem podczas ich przyjmowania nie stanowi okoliczności łagodzącej w sytuacji, gdy na Spółce ciążył obowiązek weryfikacji odpadów trafiających na składowisko, a trafiły na nie zakaźne odpady medyczne.
Sąd podziela to stanowisko. Bark na terenie Zakładu osób pełniących w nim funkcje kierownicze, nawet jeżeli obecność ta była obiektywnie niemożliwa, nie usprawiedliwia działania (także jeżeli polegało ono na zaniechaniu podjęcia odpowiednich czynności w celu weryfikacji przywiezionych na teren Zakładu odpadów), które skutkowało zdeponowaniem na terenie składowiska odpadów niebezpiecznych. Ewentualny błąd pracownika obciąża w tej sytuacji Spółkę. Do eksponowanej przez stronę okoliczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie odpadów medycznych z terenu składowiska, Sąd odniósł się już powyżej, wskazując, że okazały się one nieskuteczne. Po oględzinach przeprowadzonych 17 grudnia 2018 r. konieczne było bowiem doczyszczenie składowiska. Chociaż skarżąca twierdzi, że podjęła działania mające na celu jak najszybsze przekazanie odpadów medycznych do unieszkodliwienia (zob. str. 17 skargi), ostatecznie przekazanie całości odpadów niebezpiecznych do podmiotu posiadającego stosowane zezwolenie nastąpiło 27 lutego 2019 r., zatem ponad dwa i pół miesiąca po ich przyjęciu.
Organ odwoławczy odniósł się zatem do okoliczności naruszenia, zarówno mogących świadczyć o zasadności podniesienia wysokości administracyjnej kary pieniężnej (jak np. rozplantowanie i wymieszanie odpadów niebezpiecznych), jak i tych podnoszonych przez stronę jako usprawiedliwienie stwierdzonych naruszeń (nieobecność osób pełniących funkcje kierownicze, podjęcie działań mających na celu usunięcie odpadów niebezpiecznych). W tym zakresie ustalenie GIOŚ należy uznać za wystarczające do podjęcia prawidłowej decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężne. Jak już natomiast wskazano, na obecnym etapie postępowania, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niedopuszczalności rozstrzygnięcia o karze przekraczającej kwotę 80.000 zł, a tym samym konieczności ponownego rozważania przez organ odwoławczy przesłanek determinujących wysokość kary, Sąd nie ma podstaw do oceny prawidłowości zastosowania art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach.
GIOŚ poddał analizie także wpływ stwierdzonych naruszeń na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także skutki naruszeń i wielkość zagrożenia. W ocenie Sądu, także w tym zakresie ustalenia poczynione w toku postępowania, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Odwołanie się przez organy do opinii biegłego sporządzonej wprawdzie w postępowaniu karnym, jednak w oparciu o protokół kontroli nr [...], na podstawie ustaleń której wydano decyzje w przedmiotowej sprawie, nie narusza prawa. Zgodnie natomiast z tą opinią udokumentowany protokołem sposób składowania odpadów mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka i spowodować istotne obniżenie jakości środowiska (zob. str. 25 opinii). Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ jednoznacznie stwierdził (str. 31, a także str. 35), że w trakcie trwania kontroli nie potwierdzono, aby w wyniku składowania przedmiotowych odpadów doszło do zanieczyszczenia jakiegokolwiek komponentu środowiska, bądź zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Powyższe twierdzenie odpowiada wnioskowi opinii biegłego, który skonstatował, że w aktach sprawy nie znajdują się dowody wskazujące na to, by na obecnym etapie funkcjonowania składowiska taki sposób gospodarowania odpadami spowodował zagrożenie życia lub zdrowia człowieka, lub spowodował istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi (zob. str. 26 – 27 opinii biegłego). Nie było więc potrzeby przprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą zarówno w piśmie z 20 grudnia 2021 r., jak i w piśmie z 8 lutego 2023 r. na okoliczność braku negatywnego wpływu odpadów składowanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na stan środowiska, życia i zdrowia ludzi. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie zebranych dowodów, stwierdziły brak takiego wpływu. Należy natomiast odróżnić możliwość wystąpienia zagrożenia, którą stwierdzono w okolicznościach przedmiotowej sprawy, od wystąpienia takiego zagrożenia i zanieczyszczenia środowiska. Skarżąca sama zresztą dostrzega tę różnicę w uzasadnieniu skargi (zob. str. 19). Zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia zaczerpnięte z opinii biegłego traktują o możliwych skutkach, nie zaś o tym, że skutki takie zaistniały. Jak zauważył organ odwoławczy, nawet niewielka ilość odpadów medycznych może w istotny sposób wpłynąć na zmianę składu mikroorganizmów obecnych na składowisku. Sprzyjające warunki temperatury oraz wilgotności w czaszy składowiska mogą natomiast zintensyfikować rozwój bakterii i wirusów, wywołując bezpośrednie zagrożenie sanitarne, w szczególności dla pracowników zakładu, a także pośrednie zagrożenie sanitarne poprzez przedostawanie się ich do odcieków i wód gruntowych. GIOŚ wskazał również na antybiotykoodporność wielu bakterii obecnych w szpitalach, a tym samym w pochodzących z nich odpadach, co powoduje dodatkowe zagrożenia dla zdrowia człowieka.
Organ drugiej instancji trafnie wskazał też na zagrożenie pożarowe, jakie niesie za sobą zdeponowanie na składowisku odpadów wysokokalorycznych w postaci tworzyw sztucznych w balotach, czy folii, oraz odpadów wielkogabarytowych.
Powyższa ocena jest w ocenie Sądu trafna. Zagrożenie pożarowe wywołane składowaniem odpadów palnych w miejscu do tego nieprzeznaczonym nie wymaga dowodzenia skoro prawodawca wymaga, by miejsca przeznaczone do ich magazynowania spełniały wymagania związane z ryzkiem pożarowym. Analogiczny wniosek dotyczy składowania w miejscu do tego nieprzeznaczonym odpadów niebezpiecznych zawierających m.in. krew, fartuchy chirurgiczne, rękawiczki, opakowania po lekach, opatrunki, pieluchy oraz pojemnik z tworzywa sztucznego opisany "odpady niebezpieczne". Zakaz mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, wprost wynika z art. 22 ustawy o odpadach. Jak trafnie dostrzegł GIOŚ, zakazane jest unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone (art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach). Zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych (art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach). Zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych we współspalarniach odpadów (art. 95 ust. 3 ustawy o odpadach). Wszystkie wymienione nakazy i zakazy warunkowane są zagrożeniami, jakie niesie za sobą gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi, w tym zakaźnymi odpadami medycznymi.
Nie ma też w ocenie Sądu podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, również odwołującego się do rzeczonej opinii biegłego, wedle którego pewnym ryzykiem obarczone jest magazynowanie odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zebranych, które ze względu na swój skład mogą powodować uciążliwości odorowe, a także zanieczyszczenie gruntu i/lub wody odciekami.
Organ odwoławczy, zauważając, że w trakcie trwania kontroli organ pierwszej instancji nie potwierdził, aby w wyniku zdeponowania na składowisku przedmiotowych odpadów doszło do zanieczyszczenia jakiegokolwiek komponentu środowiska, bądź zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, zasadnie zatem stwierdził, mając na względzie właściwości składowanych odpadów, a także biorąc pod uwagę opinię biegłego, że działalność Spółki polegająca na zdeponowaniu na składowisku odpadów niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, stwarzała ryzyko pożarowe oraz sanitarne, a co za tym idzie ryzyko istotnego obniżenia jakości poszczególnych komponentów środowiska.
GIOŚ odniósł się przy tym do zarzutów skarżącej dotyczących procedury poboru próbek, zauważając, że wyniki przeprowadzonych badań nie stanowiły jedynej podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Skarżąca, kwestionując zastosowaną metodę poboru próbek, nie wykazała, w jaki sposób zastosowanie tzw. "metody własnej" mogło wpłynąć na prawidłowość ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Podnoszonego przez stronę braku reprezentatywności próbek nie dowodzi dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli (zob. pkt 4 stanowiska Spółki z 30 kwietnia 2019 r. do protokołu kontroli), ani dołączone do niego protokoły pobierania i przyjęcia próbek. Laboratorium S. prowadzone przez S. sp. z o.o., któremu zlecono analizę próbek, jest laboratorium posiadającym akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Numer certyfikatu akredytacji (AB 1232) obejmującej badania akustyczne (A) i biologiczne (B) (w tym badania mikrobiologiczne i pobieranie próbek powietrza, wody, gleby, osadów, odpadów, wyrobów innych, wody do spożycia przez ludzi), ważnego w trakcie badań zleconych na potrzeby przedmiotowego postępowania, podano na znajdujących się w aktach sprawy sprawozdaniach z badań. Zlecenie S. sp. z o.o. badań składu morfologicznego odpadów i ich aktywności oddechowej (AT4) było zatem zgodne z przywołanym w skardze art. 28f ust. 4 ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.), który w zakresie, w jakim centralne laboratorium badawcze nie posiada akredytacji, dopuszcza zawarcie przez GIOŚ umowy o wykonanie badań, w tym pobranie próbek, wykonywanie pomiarów i analiz z inną jednostką posiadającą akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. Z akt sprawy istotnie wynika, że część badań, tj. badania składu morfologicznego odpadów, została przeprowadzona metodyką nieakredytowaną, co nie oznacza, że doszło do niezastosowania metodyki referencyjnej. Skarżąca natomiast nie wskazała, jakiego – określonego w ustawie (zob. definicja legalna "metodyki referencyjnej" zawarta w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) – sposobu poboru próbek, bądź sposób interpretacji uzyskanych danych, nie zastosowano przy badaniu składu morfologicznego odpadów w przedmiotowej sprawie. W toku kontroli i postępowania administracyjnego strona nie zakwestionowała natomiast faktu przyjęcia i zdeponowania na składowisku, zarówno odpadów medycznych, jak i odpadów zielonych, odpadów wysokokalorycznych (tworzywa sztuczne w balotach, folie, selektywnie zebrane odpady w postaci tworzyw sztucznych), a także odpadów wielkogabarytowych (wersalki, fotele) i opon. Wskazywała natomiast na przyczyny znalezienia się tych odpadów na składowisku oraz na podjęcie działań w celu ich usunięcia (zob. np. pkt 3 stanowiska Spółki do protokołu kontroli). Nie ma więc podstaw, by kwestionować opisane wyżej, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ustalenia w zakresie właściwości odpadów.
GIOŚ rozważył też okres trwania naruszenia. Akta sprawy, a w szczególności protokoły oględzin i protokół kontroli, potwierdzają prawidłowość ustaleń w tym zakresie. Jeśli chodzi o deponowanie na składowisku odpadów o kodzie 18 01 03* organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zostały one przyjęte na teren Zakładu w dniu 6 grudnia 2018 r. i również wtedy odnotowano ich obecność, natomiast podczas trzecich oględzin, przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2019 r., nie było ich już na składowisku. Jeśli chodzi o pozostałe odpady, GIOŚ stwierdził, że trudno jednoznacznie określić czas ich deponowania na składowisku. Biorąc jednak pod uwagę, że pierwsze informacje o usunięciu ich z kwatery składowiska znalazły się w piśmie z 30 kwietnia 2019 r., organ odwoławczy zasadnie przyjął, że naruszenie polegające na deponowaniu odpadów opon i ich części, odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zebranych, odpadów wysokokalorycznych oraz odpadów wielkogabarytowych trwało blisko pięć miesięcy. Jeśli chodzi o pozostałe naruszenia, GIOŚ również trafnie, w oparciu o informacje Spółki udzielone w pismach z 30 kwietnia (stanowisko do protokołu kontroli) i z 28 czerwca 2019 r. (odpowiedź na zarządzenie pokontrolne), dotyczące wydzielenia sektorów, czy wyczyszczenia rowu opaskowego, stwierdził, że trwały one około pięciu miesięcy.
Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia przepisów postępowania określających obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, również przez organ odwoławczy, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. GIOŚ istotnie nie odniósł się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie Spółki z 8 lutego 2023 r., jednak z przedstawionych wyżej względów uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie pozostały też niewyjaśnione wątpliwości co do stanu faktycznego. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 81a K.p.a.
Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, zgodnie z którym waga stwierdzonego naruszenia była znikoma. Zaakceptowaniu tego twierdzenia sprzeciwia się zarówno ilość nielegalnie składowanych odpadów i ich rodzaj, jak i wiążąca się z tym możliwość zagrożenia dla życia i zdrowia oraz środowiska. Przywołane powyżej ustalenia odnoszące się do przesłanek determinujących wysokość administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie pozostawiają wątpliwości, że naruszenie nie miało znikomego charakteru. Eksponowana przez skarżącą okoliczność niewystąpienia naruszenia dobra chronionego prawem, a więc stanu środowiska, życia i zdrowia ludzi, nie może mieć tu przesądzającego znaczenia. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.
Istotą i celem administracyjnej kary pieniężnej, jako narzędzia służącego zachowaniu ogólnego porządku prawnego (w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadzenia reglamentowanej działalności w zakresie gospodarki odpadami na podstawie i w granicach pozwolenia zintegrowanego), jest przede wszystkim oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego i innych podmiotów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 41 - 42) GIOŚ wyjaśnił, że wobec stwierdzonego przez WIOŚ stanu faktycznego, który dokumentuje skalę działalności prowadzonej wbrew przepisom, wszczęte postępowanie administracyjne oraz nałożona kara pieniężna wymusi na stronie realizację obowiązku przestrzegania decyzji regulującej stan formalnoprawny w zakresie gospodarowania odpadami oraz zmniejszy ryzyko wystąpienia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, w związku z niewłaściwym gospodarowaniem odpadami. W związku z powyższym, jak skonstatował GIOŚ, w sprawie nie jest zasadne zastosowanie art. 189f § 2 i § 3 K.p.a. Organ odwoławczy wykazał zatem, że wyznaczenie stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, nie spełnieni celów, dla których nałożono w sprawie administracyjną karę pieniężną. Wobec tego nie było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 189f § 2 i § 3 K.p.a.
Z uwagi na spowodowaną przedawnieniem niedopuszczalność wymierzenia przez organ odwoławczy kary pieniężnej w wysokości przekraczającej karę określoną w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 139 K.p.a. jest bezprzedmiotowe.
Po zwrocie akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku, GIOŚ ponownie rozpatrzy odwołanie Spółki od decyzji WIOŚ z 28 grudnia 2021 r., uwzględniając wyrażoną powyżej ocenę prawną. Przede wszystkim organ drugiej instancji weźmie pod uwagę, że art. 202 ustawy o odpadach w zw. z art. 68 § 1 O.p. wykluczają obecnie wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji reformatoryjnej, którą organ odwoławczy zwiększy wysokość kary wymierzonej Spółce przez WIOŚ.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (2.000 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (5.400 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).