IV SA/Wa 1140/05

IV SA/Wa 1140/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2005 r. sprawy ze skarg Gminy P. i Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości Skarbu Państwa na własność spółdzielni produkcyjnej 1. odrzuca skargę Gminy P.; 2. oddala skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak KO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., orzekającą o stwierdzeniu nieważności - decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1990 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie odpłatnego przekazania nieruchomości rolnych o pow. [...] ha, położonych na terenie gminy P., stanowiących własność Skarbu Państwa na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało ocenę zawartą w decyzji utrzymanej w mocy, iż umorzenie przez Burmistrza Gminy P. postępowania z wniosku Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. (zwanej dalej "Spółdzielnią") nastąpiło bez podstawy prawnej albowiem zachodziły warunki do merytorycznego rozstrzygnięcia tego wniosku.
SKO wskazało, iż w dniu 12 lipca 1984 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o przekazanie jej - na podstawie art.274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz.210 z późn. zm.) - użytkowanych przez nią nieruchomości rolnych o powierzchni [...] ha, położonych na terenie Gminy P. Rozstrzygniecie tego wniosku nie nastąpiło w terminie określonym w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Artykułem pierwszym ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r . o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze - Dz. U. Nr 6, poz.37 z późn. zm.) skreślono wprawdzie art.274 Prawa spółdzielczego, niemniej skreślenie to Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z art.64 ust.2 w związku z art.21 ust.1 Konstytucji R.P. w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcyjnej, wobec której (tak jak w przypadku Spółdzielni) z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych - nie wydano decyzji (wyrok z dnia 24 października 2000 r. SK7/2000). W świetle tego wyroku uznać należy, iż Burmistrz Gminy P. winien zakończyć postępowanie w przedmiocie "uwłaszczenia" Spółdzielni decyzją merytoryczną.
SKO nie zgodziło się z zarzutem Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]., iż w niniejszej sprawie nie doszło de facto do skutecznego złożenia przez Spółdzielnię wniosku o "uwłaszczenie" albowiem wniosek, który wpłynął do organu podpisano z naruszeniem przepisów Prawa spółdzielczego o reprezentacji spółdzielni. W ocenie organu organ administracji, który stwierdza braki formalne podania, zobowiązany jest zastosować procedurę przewidzianą w art.64§2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia braków). Dopiero niezareagowanie na takie wezwanie powoduje negatywne skutki dla wnoszącego podanie. Skutkiem tym nie jest jednak umorzenie postępowania a jedynie czynność materialno-techniczna w postaci pozostawiania pisma bez rozpoznania (o czym należy wnoszącego podanie zawiadomić).
Skargi na powyższą decyzję złożyła Gmina P. oraz Agencja Nieruchomości Rolnych w [...].
Gmina P. podtrzymała argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym, iż wniosek o "uwłaszczenie" nie został skutecznie złożony przez Spółdzielnię, albowiem podpisał go wyłącznie jeden członek zarządu, a wymagane było popisanie go przez dwóch członków zarządu albo przez jednego członka zarządu i osobę przez zarząd upoważnioną. Wada złożonego wniosku uzasadniała umorzenie postępowania przez Burmistrza Gminy P. Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., wskazujący na przypadki, w których wniosków o "uwłaszczenie" nie rozpatrzono z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych. Nie ulega kwestii, iż wniosku złożonego w imieniu Spółdzielni nie rozpatrzono w terminach przewidzianych w k.p.a., ale fakt ten nie wyniknął z przyczyn leżących po stronie organu, a z tego, iż grunty, o "uwłaszczenie" których wnosił wnioskodawca, miały nieuregulowany stan prawny, co oznacza, iż nie wiadomo było, czy mogły być przedmiotem "uwłaszczenia".
Agencja Nieruchomości Rolnych również podniosła kwestię nieskutecznego złożenia wniosku "uwłaszczeniowego" przez Spółdzielnię, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego przez Burmistrza Gminy P. W ocenie skarżącego wniosek, o którym mowa w art.274§l Prawa spółdzielczego, który można było złożyć wyłącznie we wskazanym w ustawie terminie zawitym, nie jest podaniem w rozumieniu k.p.a., wywołującym skutki formalno - prawne a oświadczeniem woli, wywołującym "skutek materialno - prawny". W sprawie doszło zatem do złożenia pisma przez osobę fizyczną (członka zarządu Spółdzielni), nie zaś do złożenia oświadczenia woli przez Spółdzielnię. O uzupełnianiu wskazanego wyżej pisma przez Spółdzielnię nie może być mowy albowiem termin do złożenia oświadczenia woli był terminem zawitym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę Gminy P. należało odrzucić jako prawnie niedopuszczalną, natomiast skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. oddalić albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art.50§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a", warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest co do zasady posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w sprawie (w niniejszych rozważaniach można pominąć fakt, iż §1 i 2 wspomnianego artykułu wymienia także kilka takich podmiotów, które mogą wnieść skargę nie mając w tym własnego interesu, albowiem żadnym z tych podmiotów nie jest skarżący Gmina P.). Przekonanie o posiadaniu takiego interesu było przesłanką wniesienia skargi przez Gminę P. Wprawdzie kwestia, czy skarżący ma interes prawny w sprawie podlega ocenie przez sąd administracyjny, niemniej prowadzenie takich rozważań w mniejszym postępowaniu było bezprzedmiotowe. Co do zasady bowiem wniesienie przez Gminę P. skargi na zaskarżoną decyzję należy uznać za prawnie niedopuszczanie. Abstrahując zatem od tego, czy Gmina P. ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, niedopuszczalnym jest aby w tej samej sprawie (w szerokim rozumieniu - tj. w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym) organ wykonawczy Gminy P. występował w różnych rolach procesowych: raz jako organ administracji załatwiający sprawę administracyjną (w dniu [...] września 1990 r. Burmistrz Gminy P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z wniosku Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej P.), a następnie jako strona postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym lub strona postępowania sądowoadministracyjnego - powołujące się na swój interes prawny.
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna -stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to może on "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Pogląd powyższy reprezentuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00, publ. w ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, publ. w ONSA 2003/4/115, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04, nie publikowany).
Z tego powodu skargę Gminy P. należało odrzucić na zasadzie art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a.
Skarga Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. jest niezasadna albowiem stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1990 r. obciążona jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności było trafne. Decyzja z dnia [...] września 1990 r. wydana została bowiem z rażącym naruszeniem art. 105 § l k.p.a., dopuszczającego umorzenie postępowania administracyjnego tylko w przypadku jego bezprzedmiotowości. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. SK 7/00, publ. WOTK 2000/7/256 oczywistym jest, iż skreślenie w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210 z późn. zm.) "uwłaszczeniowego" przepisu art.274 (skreślenie to nastąpiło z mocy artykułu pierwszego ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze - Dz.U. Nr 6, poz.37 z późn. zm.), nie wywołało skutku w odniesieniu do podmiotów znajdujących się w takiej sytuacji jak Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna P. Wynika z tego, iż pomimo wejścia w życie art.1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. wszczęte z wniosku Spółdzielni postępowanie "uwłaszczeniowe" nie stało się bezprzedmiotowe, co oznacza, iż decyzja z dnia [...] września 1990 r., umarzająca to postępowanie, rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego. Nietrafnie wywodzi skarżący, iż nawet gdyby przyjąć, iż skreślenie art. 274 Prawa spółdzielczego nie wywołało bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z wniosku Spółdzielni, to bezprzedmiotowość tę i tak wywołała wadliwość wniosku Spółdzielni, złożonego z naruszeniem przepisów o reprezentacji spółdzielni, z czego należy wnosić, iż: 1) do wszczęcia postępowania w istocie nie doszło, 2) wydanie w dniu [...] września 1990 r. decyzji umarzającej było zasadne. Rozumowanie takie w bezpodstawny sposób utożsamia sytuację, w której wniosek strony, mający na celu wszczęcie postępowania administracyjnego, zawiera wady formalne z sytuacją, w której wniosek taki w ogóle nie został złożony. Wpłyniecie do organu administracji pisma strony zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nakłada na ten organ obowiązek zbadania jego formalnej poprawności, w tym w szczególności tego, czy wniosek ten podpisał właściwy reprezentant strony. Stwierdzenie wadliwości w tym zakresie pociąga za sobą obowiązek organu do zastosowania instytucji, o której mowa w art.64 § 2 k.p.a, stanowiącym, iż jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uzupełnienie w terminie wskazanych przez organ braków wniosku powoduje, iż postępowanie uważa się za skutecznie wszczęte w dniu jego złożenia. Z akt sprawy wynika, iż wskazanego wyżej trybu nie zastosowano w odniesieniu do Spółdzielni, co oznacza, iż organ nie dokonał oceny formalnej poprawności wniosku. Dopiero skierowanie do Spółdzielni stosownego wezwania i jego zignorowanie przez ten podmiot wywoła skutek w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania a zatem niewszczęcia postępowania administracyjnego. Do czasu zaistnienia powyższych zdarzeń wniosek odnośnie niewszczęcia postępowania uznać należy za nieuzasadniony.
Sąd nie podziela poglądu Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]., iż wniosek "uwłaszczeniowy", o którym mowa w art.274§l Prawa spółdzielczego nie podlegał powyższym regułom z racji tego, iż: po pierwsze, nie jest podaniem w rozumieniu k.p.a. a oświadczeniem woli, a po drugie, iż można go było złożyć w zawitym, nieprzywracalnym terminie.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż istotą wniosku wskazanego w art.274§l ustawy jest żądanie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej, co wystarcza do uznania, iż jest to podanie w rozumieniu 63 k.p.a. Nie sposób oczywiście zaprzeczyć, iż podanie to uzewnętrznia wolę wnioskodawcy nabycia uprawnień administracyjnoprawnych (wynikających z decyzji, o której mowa w art.274§2 ustawy, która z kolei była podstawą do zawarcia umowy cywilnoprawnej), co oznacza, iż jest oświadczeniem tej woli. Nie ma uzasadnionych podstaw do rozdzielania tych dwóch kwestii i do wywodzenia, iż rozdzielenie takie wpłynęłoby w jakikolwiek sposób na rozstrzygniecie sprawy.
Nie ulega także wątpliwości, iż złożenie wniosku "uwłaszczeniowego'' było ograniczone terminem zawitym (do 1 stycznia 1985 r. - art.274§ 1), co oznacza, iż jego niezłożenie w tej dacie przez podmiot zainteresowany powoduje niemożność wszczęcia postępowania "uwłaszczeniowego". Jak już jednak wskazano wcześniej sytuacja, w której w terminie zawitym wniosku nie złożono jest sytuacją inną od tej, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w terminie zawitym strona złożyła wniosek zawierający wady formalne. Przyjąć należy, iż złożenie nawet wniosku wadliwego powoduje zachowanie przewidzianego w ustawie terminu, o ile braki formalne pisma zostaną później uzupełnione (nawet gdy uzupełnienie to, dokonane w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a.. nastąpi po upływie tego terminu). Powtórzyć zatem należy, iż skoro do tej pory organ nie wdrożył procedury zmierzającej do usunięcia przez wnioskodawcę braków formalnych pisma formułowanie ocen co do przekroczenia zawitego terminu na złożenie wniosku "uwłaszczeniowego" jest przedwczesne.
W ocenie Sądu nie ma też wątpliwości co do tego, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., zapadły wskutek rozpoznania skargi konstytucyjnej Spółdzielni, odnosi się do sytuacji, w której spółdzielnia ta się znalazła (kwestię tę, nie podniesioną przez Agencję Nieruchomości Rolnych w [..]., za to zaakcentowaną w niepodlegającej merytorycznemu rozpatrzeniu skardze Gminy, Sąd wziął pod uwagę z urzędu). Do dnia wejścia w życie nowelizacji Prawa spółdzielczego (tj. do dnia 7 lutego 1990 r.), skreślającej z tej ustawy "uwłaszczeniowy" art.274§l, stosowny wniosek Spółdzielni (który wpłynął do organu w dniu 17 lipca 1984 r.) nie został merytorycznie załatwiony z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych. Wniosek ten należało rozpatrzeć w terminach przewidzianych w k.p.a., ewentualnie - w razie przeszkód procesowych - skorzystać z odpowiednich instrumentów procesowych (np. zawieszenie postępowania). Usprawiedliwieniem organu nie może być np. fakt nieuregulowania prawnej sytuacji gruntów, objętych wnioskiem "uwłaszczeniowym" i wynikająca stąd niewiadoma, czy grunty te są gruntami Skarbu Państwa i co za tym idzie, czy mogą być przedmiotem "uwłaszczenia". Skoro bowiem organ stwierdził, iż grunty objęte wnioskiem nie są gruntami Skarbu Państwa, to albo powinien wniosek załatwić decyzją odmowną albo - w razie uzasadnionego przypuszczenia, iż są to grunty Skarbu Państwa o nieuregulowanym tytule - zawiesić wszczęte postępowanie i zwrócić się; do właściwego organu lub sądu o wydanie orzeczenia w kwestii wstępnej (uregulowanie stanu prawnego nieruchomości). Czynności te winny były być oczywiście podjęte dopiero po wyjaśnieniu kwestii braków formalnych wniosku, których to czynności organ zaniedbał.
Z tych względów na podstawia art.58§6 i art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.