IV SA/Wa 1138/17

IV SA/Wa 1138/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 792/19 - Wyrok NSA z 2022-08-31
I OZ 960/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-16
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77, art.15, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 121
art. 115 ust. 1-3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] oraz Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz stwierdzenia następstwa prawnego oddala skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017r. znak [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art.138§1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ U z 2016r. poz. 23, dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołań Zarządu Województwa [...], Prezydenta Miasta K., działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowanego, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. znak: [...] stwierdzającej, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych działającej do 1950 r. Ubezpieczalni Społecznej w K. oraz orzekającej o zwrocie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udziału [...] części użytkowej nieruchomości położonej w K., przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1554 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i odmawiającej zwrotu udziału [...] części ww. nieruchomości – orzekł o utrzymaniu w całości w mocy ww. decyzji Wojewody [...].
Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w którym ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. B. [...], w całości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. ,
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym Ubezpieczalni Społecznej w K. i orzekł o zwrocie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nieruchomości położonej w K. przy ul. B. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...], Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.
Skargi na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Gmina Miejska K., Województwo [...] i Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w K..
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] oraz oddalił skargę Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w K.. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w K. nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, a sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1268/07 oddalił skargi kasacyjne Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w K. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od ww. wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06.
Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych działającej do 1950 r. Ubezpieczalni Społecznej w K.; orzekł o zwrocie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udziału 655/1000 części nieruchomości położonej w K. - [...] przy ul. B. [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1554 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz odmówił zwrotu udziału 345/1000 części ww. nieruchomości.
Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., odwołania do Ministra Infrastruktury wnieśli Prezydent Miasta K., Zarząd Województwa [...] i Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] skupił się na ustaleniu rzeczywistych potrzeb lokalowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., nie dokonując innych ustaleń w kwestii sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. B. [...]. Organ II instancji wskazał także, aby wojewoda rozważył możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali użytkowych znajdujących się w tym budynku wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Zdaniem Ministra Infrastruktury umożliwiłoby to, po określeniu rzeczywistych potrzeb Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., orzeczenie w sprawie zwrotu konkretnych, ściśle określonych nieruchomości lokalowych wraz z odpowiednim udziałem w gruncie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych działającej do 1950 r. Ubezpieczalni Społecznej w K. oraz orzekł o zwrocie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 484/1000 części użytkowej nieruchomości położonej w K., przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1554 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i odmówił zwrotu 516/1000 części ww. nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Zarząd Województwa [...], Prezydent Miasta K. oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Minister Infrastruktury i Budownictwa ( dalej jako "MIB", lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu ww. odwołań, wydał będącą przedmiotem zaskarżenia decyzję z dnia [...] lutego 2017r., natomiast uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał następująca argumentację:
Przede wszystkim wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art.115 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( DZ U z 2015r. poz.121, dalej jako: "u.s.u.s."), zgodnie z którym Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów.
W myśl tego artykułu, zakład występuje o zwrot nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jego zadań.
Stwierdzenie, że zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1, oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę (ust. 3).
Ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w ust. 3, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Decyzja, o której mowa w ust. 3, nie jest wymagana, jeżeli jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest działający do 1950 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalnia społeczna lub fundusze ubezpieczeniowe, którego następcą prawnym jest Zakład, oraz nie jest ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego osób trzecich. Wpis prawa własności Zakładu do księgi wieczystej następuje na jego jednostronny wniosek. Wnioski o wszczęcie postępowania zgłasza się do dn. 31 grudnia 2010r.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w K. - [...] przy ul. B. [...], oznaczona w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1554 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], jest objęta księgą wieczystą KW nr [...], z której wynika, że jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, a prawa osób trzecich nie są ujawnione.
Następstwo prawne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. po istniejącej do 1950 r. Ubezpieczalni Społecznej wynika z art. 115 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przedmiotowej sprawie następstwo prawne zostało również potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06.
Następnie organ odwoławczy podniósł, że dla zwrotu nieruchomości konieczne jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek:
1) wystąpienie o zwrot nie może naruszać ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich i
2) nieruchomość musi być niezbędna dla wykonywania zadań jednostek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Pierwsza przesłanka została udowodniona, ponieważ z księgi wieczystej nie wynika, aby zwrot mógł naruszyć ujawnione w księdze wieczystej prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego osób trzecich. W związku z tym pozostała do wyjaśnienia kwestia niezbędności spornej nieruchomości do wykonywania zadań przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W tym kontekście MIB wskazał, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie - zgodnie z wytycznymi wskazanymi w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które miało na celu zbadanie przesłanki niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla wykonywania zadań Zakładu oraz postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie wielkości powierzchni użytkowej budynku przychodni zdrowia przy ul. B. [...] w K.. Wojewoda [...] zwrócił się do Zarządu Budynków Komunalnych w K. o przekazanie informacji, co wchodzi w skład powierzchni pomieszczeń wspólnych nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w K. oraz przedstawienie kopii dokumentacji na podstawie której została ona obliczona. Jednocześnie Wojewoda [...] kilkakrotnie zwracał się w do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przekazanie informacji odnośnie stanu posiadanych oraz wynajmowanych przez ZUS budynków, liczby zatrudnionych pracowników biurowych oraz lekarzy orzeczników i liczby pracowników, których należy przenieść z powodu pracy w wynajmowanych lokalach czy pomieszczeniach nie spełniających wymogów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych informował Wojewodę [...] o aktualnej sytuacji lokalowej. Ponadto Zarząd Budynków Komunalnych informował w toku postępowania Wojewodę [...] o składzie powierzchni pomieszczeń wspólnych nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w K..
Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Wojewodę [...] o ilości zatrudnionych pracowników w poszczególnych obiektach oraz wskaźnikach powierzchni przypadającej na jednego zatrudnionego. Wskazano, że wskaźnik powierzchni użytkowej na jednego zatrudnionego wg współczynników obowiązujących w ZUS wynosi 11,40 m2 na zatrudnionego, podczas gdy wskaźnik powierzchni użytkowej na pracownika wynosi 9,97 m2. Ponadto dla realizacji celów statutowych i obsługi klientów Oddział ZUS w K. musi wynajmować 1643 m2 powierzchni, co łącznie generuje koszt [...] zł za najem rocznie.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przekazał także Wojewodzie [...] wydruk dotyczący ilości pomieszczeń oraz zestawienie kosztów opłat ponoszonych na najmowane pomieszczenia oraz umowy najmu lokali przy ul. Ś. [...] w K. o powierzchni 1253 m2. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że na powierzchnię 1643 m2, którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. najmuje składa się powierzchnia Inspektoratu ZUS K. K. przy ul. Ś. [...] - 1253 m2, Biura Terenowego ZUS w M. [...] - 167,09 m2 oraz Biura Terenowego ZUS w P. ul. R. [...] - 222,50 m2. Do pisma załączono dokumenty potwierdzające najem oraz wskazano ile osób jest zatrudnionych w poszczególnych lokalizacjach. W lokalu przy ul. Ś. [...] w K. zatrudnione są 133 osoby, w Biurze Terenowym ZUS w M. - 11 osób, a w Biurze Terenowym ZUS w P. - 6 osób.
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpił także do Zarządu Budynków Komunalnych w K. z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej aktualnego sposobu użytkowania budynku położonego w K. przy ul. B. [...]. W wykazie przesłanym przy piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Zarząd poinformował o podmiotach najmujących lokale przy ul. B. [...] w K..
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie niezbędności nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w K. dla wykonywania zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalił, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań przez ZUS oddział w K. potrzebne jest zapewnienie miejsc 150 pracownikom, którzy aktualnie zajmują powierzchnie w najmowanych lokalach. Jeden pracownik powinien mieć zapewnione 11,4 m2, więc zdaniem Wojewody [...] ZUS Oddział w K. potrzebuje do wykonywania niezbędnych działań powierzchni 1650 m2. Z tego powodu orzekł o zwrocie udziału 484/1000 części użytkowej nieruchomości położonej w K. przy ul. B. [...]. W ocenie organu odwoławczego jedynie w stosunku do udziału 484/1000 części zostały spełnione łącznie przesłanki wymienione w przepisie art.115 ust. 1-2 u.s.u.s.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniach dotyczących braku udowodnienia niezbędności nieruchomości do wykonywania zadań przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który potwierdza, że nieruchomość przy ul. B. [...] w K. jest niezbędna do wykonywania zadań przez ZUS we wskazanej w decyzji części i w związku z tym utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Skarb Państwa i Gmina Miejska K. w imieniu których działa Prezydent Miasta K. oraz Województwo [...].
Prezydent Miasta K. w skardze zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2017r. zaskarżył ww. decyzję w całości zarzucając jej naruszenie:
1/ naruszenie przepisów postępowania, a to :
- art. 77§1 kpa w związku z art.7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wprost implikuje - brak szczegółowego wyjaśnienia, czy spełniona jest przesłanka niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
- art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego;
- art.107§3 kpa poprzez jego naruszenie i w konsekwencji brak w uzasadnieniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ergo brak ergo brak wskazania w oparciu o jaki stan faktyczny i jakie podstawy prawne organ ustalił, że powierzchnie którymi dysponuje ZUS Oddział w K. są wystarczające do realizacji zadań ZUS oraz poprzez brak wskazania w oparciu o jakie dowody ustalił, że w przypadku uzyskania możliwości zagospodarowania budynku położonego przy ul. B. [...] w K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniesie swoich pracowników z Biur Terenowych w M. i P., do budynku przy ul. B. [...] w K. oraz że tylko i wyłącznie budynek położony przy ul. B. [...] w K. jest niezbędny dla realizacji zadań ZUS i realizacja tych zadań nie może być wykonywana w innej nieruchomości.
2/ naruszenie prawa materialnego, a to :
art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych j.t Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm. dalej jako u.s.u.s.) poprzez:
- jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak ustalenia - do czego Organ zgodnie z przepisami prawa jest zobligowany - czy przedmiotowa nieruchomość położona w K. przy ul. B. [...] w K. jest potrzebna do wykonania zadań ZUS przewidzianych przepisami prawa i jest to niezbędne. i
- jego błędna wykładnię i w konsekwencji uznanie nieruchomość położoną w K. przy ul. B. [...] w K. jako niezbędną Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w części potrzebnej dla zorganizowania miejsc pracy dla osób zatrudnionych obecnie w budynkach wynajmowanych przez ZUS o powierzchni 1650 m2 i wywiedzenie z samego faktu wynajmowania przez ZUS Oddział w K. pomieszczeń w celu prowadzenia działalności ( w szczególności w innych miejscowościach niż K.) za okoliczność jednoznacznie udowadniającą niezbędność budynku położonego przy ul. B. [...] w K. dla realizacji zadań ZUS.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Prezydenta Miasta K. podniósł, że Organ utrzymując decyzję Wojewody nie rozstrzygnął w żadnym wypadku podnoszonego zarzutu skarżących, a mianowicie problemów jakie mogą powstać na gruncie praktycznego wykonania rzeczonej decyzji, która przewiduje zwrot części nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyznanie udziału w prawie własności nieruchomości, natomiast nie wskazuje do korzystania z jakich konkretnie pomieszczeń byłby uprawiony ZUS. Wskazana konstrukcja zwrotu części nieruchomości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powoduje, że w przypadku gdyby ww. decyzja weszła w życie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stałby się współwłaścicielem ww. nieruchomości w udziale 484/1000 części.
.j
Skarżący podnoszą także, że Organ przyjął ustalenia dokonane przez Wojewodę [...] oparte na błędnych danych w zakresie powierzchni użytkowej budynku o czym Wojewoda [...] był wielokrotnie informowany w trakcie prowadzonego postępowania. Ma to znaczenie kluczowe w kontekście, iż wykonana (już po złożeniu odwołania) na zlecenie Zarządu Budynków Komunalnych w K. kompleksowa inwentaryzacja architektoniczna budynku przy ul. B. [...] w K., która podlega obecnie weryfikacji.
Ponadto, Organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody ustalił, że w przypadku uzyskania możliwości zagospodarowania budynku położonego przy ul. B. [...] w K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniesie swoich pracowników z Biur Terenowych w M. i P., do budynku przy ul. B. [...] w K.. Ponadto organ nie wykazał w żadnym zakresie, że tylko i wyłącznie budynek położony przy ul. B. [...] w K. jest niezbędny dla realizacji zadań ZUS i realizacja tych zadań nie może być wykonywana w i miej nieruchomości.
Samego faktu wynajmowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. pomieszczeń w celu prowadzenia działalności (w szczególności w innych miejscowościach niż K.) z pewnością nie można uznać za okoliczność jednoznacznie udowadniającą niezbędność budynku położonego przy ul.
B. [...] w K. dla realizacji zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowa okoliczność może co najwyżej świadczyć o istnieniu po stronie ZUS w K. potrzeb korzystania z określonej powierzchni biurowej.
Istnienie potrzeb w powyższym zakresie po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. nie stanowi jednak w żadnym zakresie potwierdzenia, że nieruchomość położona przy ul. B. [...] w K. jest niezbędna i konieczna dla wykonywania zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy chociażby fakt, iż pomimo, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nigdy nie użytkował budynku położonego przy ul. B. [...] w K., to ta okoliczność dotychczas nie uniemożliwiała i nadal nie uniemożliwia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykonywania swoich zadań.
Natomiast Województwo [...] w treści skargi z dnia [...] marca 2017r. wobec zaskarżonej decyzji podniosło następujące zarzuty:
1/ naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.115 u.s.u.s. poprzez jegi niewłaściwe zastosowanie
2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.7, art.77&1, art.80 oraz art.107&3 kpa poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej
3/ naruszenie przepisu art. 15 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownego postępowania w sprawie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżące Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżące Województwo [...] podniosło, że powierzchnią niezbędną dla ZUS jest powierzchnia użytkowa, którą ZUS zmuszony jest wynajmować wynosząca 1643 m2. Nie uzasadniono co wchodzi w skład tej powierzchni, a zatem czy powierzchnia ta obejmuje jedynie gabinety i biura, czy też części wspólne. Zatem jest brak możliwości weryfikacji współmierności powierzchni przyjętej do obliczeń.
Ponadto skarżące Województwo [...] wskazało, że nieuzasadnione jest przyjęcie przez organy orzekające założenia, że przedmiotowa nieruchomość położona w K., jest potrzebna ZUS w części niezbędnej dla zorganizowania pracy dla osób, które należałoby przenieść z budynków wynajmowanych w Biurach Terenowych w M. i P..
Wreszcie według skarżącego wyliczenie udziału należnego ZUS nie zostało dostatecznie uzasadnione także z uwagi na brak wyjaśnienia ilu spośród pracowników, których należałoby przenieść z wynajmowanych lokali, jest lekarzami, a ilu pracownikami biurowymi w kontekście różnych potrzeb lokalowych tych kategorii osób.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż w skargach nie podniesiono żadnych nowych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 14 listopada 2018r r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy IV SA/Wa 1138/17 i IV SA/Wa 1139/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Wa 1138/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając sprawę według powyższego kryterium, w ramach kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd stwierdził, że wniesione skargi są niezasadne i jako takie podlegają oddaleniu.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie organów o zwrocie części nieruchomości położonej w K. przy ul. B. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na rzecz ZUS w sytuacji, gdy nieruchomość jest niezbędna do wykonywania jego zadań na podstawie art.115 u.s.u.s.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest cyt. art.115 u.s.u.s. Stosownie do ww. przepisu Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów ( art.115 ust.1 u.s.u.s.).
Zakład występuje o zwrot nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jego zadań.
Stwierdzenie, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1, oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę. ( art.115 ust. 2 – 3 u.s.u.s.).
Stosownie do poglądów doktryny Zakład jest uprawniony do wystąpienia o zwrot nieruchomości tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest niezbędna do wykonywania jego zadań. Wydanie decyzji w sprawie powinno zatem zostać poprzedzone wykazaniem, że nieruchomość jest niezbędna do wykonywania zadań Zakładu wynikających z przepisów komentowanej ustawy, jak i regulacji szczególnych. W judykaturze przyjmuje się, że "Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Ma więc on roszczenie o odzyskanie własności nieruchomości, które to roszczenie może być skutecznie dochodzone, tylko wówczas, gdy nieruchomość będąca jego przedmiotem nie zostanie skomunalizowana".
Przesłanką zwrotu nieruchomości jest istnienie "niezbędności" nieruchomości do wykonywania zadań Zakładu (art. 115 ust. 2 u.s.u.s.). Oznacza to, że każdorazowo przed wydaniem decyzji administracyjnej organ administracji publicznej jest zobligowany do ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest potrzebna do wykonania zadań ZUS przewidzianych przepisami prawa i jest to niezbędne. Problemy interpretacyjne związane z ustaleniem granicy "niezbędności" do wykonywania poszczególnych zadań Zakładu, powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej orzekającymi w sprawie, a także znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji ( Komentarz do u.s.u.s. Tomasz Brzezicki LEX 2018r.)
Jednocześnie w judykaturze podkreśla się, że zwrot nieruchomości może nastąpić zarówno w całości, jak i w części. Za taką interpretacją przepisu art. 115 ust. 2 ustawy opowiedział się NSA, stwierdzając, że "mimo iż przepis art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mówi o zwrocie nieruchomości, to jednak nie jest wykluczona możliwość zwrotu części, co do której zostanie niewątpliwie ustalone przez organ, że jest ona niezbędna, tzn. koniecznie potrzebna i nieodzowna dla wykonywanych przez Zakład zadań" ( wyrok NSA z dn. 5.08.2008r. sygn. I OSK 1268/07 www. cbois. nsa. gov.pl)
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy Sąd podziela oceny zawarte w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zostały zbadane i udowodnione przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz ZUS Odział w K. określone w art.115 ust. 1 i 2 u.s.u.s.
Pierwsza przesłanka ( brak naruszania ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich) jest spełniona, nie jest kwestionowana także przez strony skarżące.
W ocenie Sądu organy poprawnie przeprowadziły także postępowanie wyjaśniające, które miało na celu zbadanie przesłanki niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla wykonywania zadań Zakładu oraz postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie wielkości powierzchni użytkowej budynku przy ul. B. [...] w K..
Sąd zgadza się i podziela stanowisko organu odwoławczego, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie niezbędności nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w K. dla wykonywania zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalił, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań przez ZUS Oddział w K. potrzebne jest zapewnienie miejsc pracy 150 pracownikom, którzy aktualnie zajmują powierzchnie w najmowanych lokalach. Zgodnie z normami powierzchni użytkowej stosowanymi w działalności ZUS, jeden pracownik powinien mieć zapewnione 11,4 m2 powierzchni użytkowej, co potwierdza ustalenia organów, że ZUS Oddział w K. potrzebuje do wykonywania niezbędnych działań powierzchni 1650 m2 użytkowej.
Powyższe uzasadnia orzeczenie o zwrocie udziału 484/1000 części użytkowej nieruchomości położonej w K. przy ul. B. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1554 ha.
Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze Prezydenta Miasta K., który występuje w niniejszej sprawie w imieniu Gminy Miasta K. i Skarbu Państwa, że organy nie rozstrzygnęły zarzutów jakie mogą powstać na gruncie praktycznego wykonania decyzji o zwrocie nieruchomości przez nie wskazanie do korzystania z jakich konkretnie pomieszczeń były uprawniony ZUS – Sąd stwierdza, że są to kwestie wykraczające poza zakres kontrolowanego postępowania.
Kwestia ustalenia konkretnie jaka fizycznie część nieruchomości budynkowej przy ul. B. [...] przysługuje ZUS Oddział w K., w przypadku braku pozytywnego porozumienia pomiędzy stronami, będzie rozstrzygana w postępowaniu podziałowym prowadzony przez sądem powszechnym, które aktualnie jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i w związku z tym nie mogło to być przedmiotem wyjaśniania i rozstrzygania w kontrolowanym postępowaniu.
Podobnie zarzut błędnych danych dotyczących powierzchni użytkowej budynku co do którego organy orzekły zwrot na rzecz ZUS, nie może być uwzględniony.
Organy swoje ustalenia odnośnie powierzchni użytkowej wspomnianego budynku oparły o informację administrującego tym budynkiem Zarządu Budynku Komunalnych w K. ( który jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta K.), a więc z racji swoich czynności posiada najbardziej miarodajne dane w tym zakresie, a ponadto powyższa kwestia może, jeżeli zostanie w ogóle uprawdopodobniona, stanowić przesłankę wznowieniową w odniesieniu do określenia wielkości zwracanej nieruchomości.
Także zarzuty, że fakt wynajmowania przez ZUS Oddział w K. pomieszczeń w celu prowadzenia działalności oraz brak wskazania w oparciu o jakie dowody organy ustaliły, że ZUS przeniesie swoich pracowników z wynajmowanych pomieszczeń do budynku przy ul. B. [...] w K., w ocenie Sądu są zarzutami, które nie podlegają uwzględnieniu. Tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres przedmiotowy kontrolowanego postępowania, które miało na celu ustalenie przesłanek do zwrotu nieruchomości na podstawie wskazanych wyżej przesłanek określonych przepisem art.115 ust. 1-2 u.s.u.s.
Powyższe zarzuty wkraczają w sferę wykonania decyzji o zwrocie, a to już nie jest przedmiot kontrolowanego postępowania.
W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty wskazane w skardze Województwa [...], tak w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania.
W tym zakresie Sąd podtrzymuje argumentację zawartą powyżej o wyjaśnieniu i udowodnieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości na podstawie art.115 ust.1-2 u.s.u.s. Także nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez nie ustalenie precyzyjne wielkości powierzchni użytkowej budynku przy ul. B. [...] w K. z dodatkowym rozróżnieniem pomieszczeń biurowych i gabinetów lekarskich. W tym zakresie Sąd podtrzymuje przedstawioną wyżej argumentację prawidłowości ustaleń organów w tym przedmiocie, a podniesione zarzuty należy potraktować jako polemikę ze stanowiskiem organu wykraczającą poza zakres będący przedmiotem kontrolowanego postępowania.
Sąd podnosi także że w jego ocenie zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera niezbędne elementy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i w tym kontekście zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności z art.15 kpa jest w sposób oczywisty niezasadny.
Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a skargi jako niezasadne oddalił.