IV SA/Wa 1129/10

IV SA/Wa 1129/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Jakub Linkowski
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 187
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. K. i M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących H. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającą, że nieruchomość określana jako zespół parkowo-dworski, oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów gminy G., obręb B. nr działki [...] o pow. 9,33 ha (dawny nr [...]) oraz 30 ha upraw roślin przemysłowych, stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część dóbr ziemskich pod nazwą L., będących współwłasnością H. K. w 6/10 części i L. K. w 4/10 części, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nieruchomość ziemska, stanowiąca własność H. K. i L. K., została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Aby nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa niepotrzebna była decyzja administracyjna. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust, 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ex lege.
Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Skarbu Państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Przepisy wykonawcze do tego dekretu -rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.) w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględniając niejednolitość orzecznictwa administracyjnego i powszechnego dotyczącego decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945r. podzielił pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 2010r. sygn. akt P 107/08, uznający, że skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r., jak i sam dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Minister powołując się na powyższe orzeczenie Trybunału przyjął, że cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej o osadnictwa rolnego (Dz. U. z1958r. Nr 17, poz. 71). Zakończyła ona formalnie nadawanie nieruchomości z państwowego funduszu ziemi w trybie dekretu o reformie rolnej. W rezultacie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze względu na wielkość areału.
Minister uznał, że przepis prawny na mocy którego Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję, został derogowany. Nie ma tym samym przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, a co za tym idzie w/w decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
postępowania administracyjnego. Tym samym Minister stwierdził, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. K. i M. K.. W uzasadnieniu skargi podniosły, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Ministra, iż przepisy dotyczące reformy rolnej utraciły moc obowiązującą. Wskazały, iż zespół parkowo - dworski w L. miała charakter wyłącznie mieszkalny, a funkcjonował i był ściśle związany z dochodami z eksploatacji bogactw naturalnych majątku. Pozostałe tereny majątku zostały zalesione, jako nie nadające się do upraw rolnych. Właścicielami majątku byli zaś przemysłowcy, a nie rolnicy, co zaznaczono w akcie kupna z 1932 r. Skarżące wskazały także, że przejęty majątek nie został przeznaczony na cele reformy rolnej, ale na poligon wojskowy. Poligon zaś w 1957 r. został zlikwidowany a grunty przekazano Lasom Państwowym.
Nadto skarżące zarzuciły, że Minister rozpoznawał ich odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. przez ponad dwa lata nie informując o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzić należy, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy w sprawie, w której podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie uznał, iż w sprawie o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej właściwy jest sąd powszechny. Skarżące nie zgadzają się z tym poglądem i twierdzą, iż nadal właściwa jest droga przed organami administracji publicznej.
Należy mieć na względzie, iż kwestia ta budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym, czego potwierdzeniem są dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz kilka orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/06, w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.).
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 września 2008 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?".
Postanowieniem z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.
Postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od tego jaki został wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 cyt. ustawy, albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi).
Podsumowując stwierdzić zatem należy, iż uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą. Istota owej mocy ogólnie wiążącej tych uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592).
Sygn. akt IV SA/Wa 1129/10
podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego.
Stwierdzić także należy, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając przez ponad 2 lata odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. naruszył przepis art. 35 Kpa. Jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zaś w pkt 3 sentencji o kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ rozpoznający ponownie sprawę będzie zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku o ustalenie czy części nieruchomości ziemskiej L. stanowiące zespół dworsko - parkowy oraz uprawę roślin przemysłowych nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.