I SA/Wa 1049/22

I SA/Wa 1049/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2438/23 - Wyrok NSA z 2025-09-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi C. R., V. R., C. R., X. R. i E. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.319.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z lutego 2022 r., nr GZ-rn.625.319.2019, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania C. R., V. R., C. R., X. R. i E.R., odwołania Skarbu Państwa – Państwowego [...][...][...]Państwowe Nadleśnictwa [...], a także odwołania Gminy [...], wniesionych od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z 29 października 2019 r., nr SN-IV.7515.16.2019.14: 1) uchylił punkty 1, 2 i 4 decyzji organu I instancji i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; 2) w części, oznaczonej jako punkt 3 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Właścicielem majętności .[...] obejmującej również folwarki [...] i [...] był od 1929 r. R. R. Niniejsza sprawa dotyczy [...] ha, pochodzących z samego majątku [...], liczącego łącznie co najmniej [...] ha, położonego w przedwojennym powiecie [...]. Obecny wniosek obejmuje m.in. lasy, drogi, szkołę w [...] i część lotniska [...] [...] (granatowy segregator akta Wojewody karta 38).
Majętności [...] zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U.R.P. z 1945, Nr 3, poz. 13, dalej: "dekret o reformie rolnej"), przy czym 249 ha lasów zostało wyłączonych spod rozparcelowania, z powołaniem się na dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U.R.P. z 1944, Nr 15, poz. 82 – dalej: "dekret leśny").
W latach 1938-1940 R. R. był ambasadorem w [...], a w 1942 r. polski rząd emigracyjny mianował go posłem w [...], gdzie zmarł dnia 10 listopada 1945 r. Spadkobiercą R. R. był brat E. C., ambasador w [...], minister spraw [...] a w latach 1979-1986 r. [...] na [...] (akta Wojewody karta 30).
Po E. R., zmarłym 30 lipca 1993 r. spadek odziedziczyły C. R., V. R., C. R., X.R. i E. R., dalej: "Spadkobiercy" (akta Wojewody karta 29). E. R., dnia 19 grudnia 1990 r. ustanowił Fundację imienia R. przy Muzeum Narodowym w [...], a dnia 9 czerwca 1992 r. oświadczył, że nieodpłatnie "przenoszę wszelkie moje prawa i roszczenia obecne i przyszłe związane z kompleksem nieruchomości ziemskich dawnego majątku [...] oraz folwarku [...], które odziedziczyłem po moim bracie, śp. R. R., na Fundację im. [...] przy Muzeum Narodowym w [...]".
Dnia 9 kwietnia 2010 r. Spadkobiercy E. R. zawarli ugodę z Fundacją i dokonali na jej rzecz darowizny "w celu uchylenia jakichkolwiek wątpliwości i zapobieżenia ewentualnym sporom", potwierdzając przeniesienie na Fundację wszystkich roszczeń i praw do majątku ziemskiego i kompleksu pałacowego w [...], tj. "własność wszystkich nieruchomości, które przed 1 września 1939 r. wchodziły w skład majątku [...] i były objęte księgą wieczystą [...] - Obszar Dworski i własność rzeczy ruchomych" oraz licznych wymienionych tam działek. Strony oświadczyły, że to mienie nie weszło w skład spadku po E. R., i że to Fundacja, jest jego następcą prawnym pod tytułem szczególnym w odniesieniu do tych rzeczy i praw".
Podaniem z 31 grudnia 2009 r., a następnie podaniem z 24 maja 2011 r. Fundacja wystąpiła do Wojewody [...], aby na podstawie 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, wyłączył spod działania art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, część dóbr [...], liczącą [...] ha, obejmującą m.in.: zespół dworsko-pałacowy w [...], lasy, a także łęgi nad rzeką [...].
Wojewoda [...] decyzją z 31 marca 2015 r. (SN.IV-14.7515-59/11) wyłączył spod reżimu reformy rolnej zespół pałacowo-parkowy i lasy [...], natomiast stwierdził nacjonalizację łęgów [...], a co do działek, które przed wojną nie były własnością R. R. postępowanie zostało umorzone.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 stycznia 2018 r. (GZ.m.625.127.2015) uchylił decyzję Wojewody [...] z 30 marca 2015 r. i umorzył postępowanie. Minister zanegował legitymację Fundacji i wskazał, aby Spadkobiercy wystąpili z własnym wnioskiem.
WSA w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. (I SA/Wa 513/18) oddalił skargi Fundacji i Spadkobierców, wskazując na nieprzenoszalność legitymacji z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, oraz na możliwość złożenia odrębnego wniosku przez Spadkobierców.
Pismem z 25 lipca 2017 r. Fundacja wniosła również o stwierdzenie, że pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie podpada pozostała część dóbr [...], licząca [...] ha, tj:
1) będące w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, działki nr [...] i nr [...];
2) należące do Gminy [...], działki nr [...];
3) działka nr [...], pozostająca w zarządzie [...] Zarządu Infrastruktury w [...];
4) należące do Skarbu Państwa-Starosty [...] działki nr [...];
5) będące w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa [...], działki nr [...].
Fundacja wniosła o dopuszczenie dowodów z opinii biegłych z zakresu historii, rolnictwa i leśnictwa oraz dowodu z oględzin, aby udowodnić szeroki zasięg zespołu pałacowo-parkowego i łęgów, a także brak wykorzystania wnioskowanych działek na cele z art. 1 ust. 2 dekretu rolnego. Fundacja podnosi, że na działce nr [...] stała kapliczka przydrożna, pozbawiona znaczenia dla aktywności rolnej. Ponadto, wszystkie wnioskowane działki nie mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej, skoro miały charakter leśny albo pełniły funkcję komunikacyjną, jako drogi wewnętrzne w majątku. Zdaniem Fundacji, skutek nacjonalizacyjny reformy rolnej był "warunkowy i celowy", tj. właściciel tracił swoje prawo tylko, jeżeli organy państwowe przystąpiły do parcelacji majątku lub wyłączyły grunty spod parcelacji, umieszczając je w wykazie z art. 15 dekretu rolnego. Tymczasem cele reformy rolnej nie zostały na tych działkach zrealizowane. Działki nr [...] stanowią bowiem ciągi komunikacyjne majątku, ale pozbawione statusu dróg publicznych. Z kolei działka nr[...] jest przedłużeniem parku. Natomiast działka nr [...], będąca we władaniu [...] Zarządu Infrastruktury w [...] mieści radiolatarnię - infrastrukturę lotniska [...] [....]. Działki nr [...] lokują zaś szkołę w [...]. Fundacja podsumował, że wnioskowane działki stanowiły lasy lub były powiązane z zespołem pałacowo-parkowym, podczas gdy zarząd majątkiem był urządzony poza [...] (akta Wojewody karta 51),
Pismami z 20 marca 2018 r., dnia 5 marca 2019 r. i 9 września 2019 r. Spadkobiercy, poparli stanowisko Fundacji, ale jednocześnie sami wnieśli o wyłączenie identycznej części dóbr [...] spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, wskazując, że są "wnioskodawcami równolegle do Fundacji" (karty 71, 95, 99, 132 i 228 akt Wojewody).
Decyzją z 12 kwietnia 2019 r., nr SN-IV.7515.49.2017.14, Wojewoda [...] umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Fundacji z 25 lipca 2017 r. Wojewoda uwzględnił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (z decyzji z 30 stycznia 2018 r.) oraz WSA w Warszawie (z wyroku I SA/Wa 513/18 z 6 grudnia 2018 r.), negujące legitymację Fundacji i uznające interes prawny Spadkobierców w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że postępowanie z wniosku Spadkobierców będzie kontynuował pod sygnaturą SN-IV.7515.16.2019.14, tj. w obecnej sprawie (akta Wojewody karta 138).
W konsekwencji, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 29 października 2019 r., nr SN-IV.7515.16.2019.14 Wojewoda [...] (organ I instancji) rozpoznał wniosek Spadkobierców, w ten sposób, że:
1) działki nr [...] (pochodząca z dawnej parceli katastralnej [...] karta 1), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...], nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (stanowiąca teren odpowiadający oddziałowi 129 na mapie przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa Państwowego [....] Okręgu Lasów Państwowych w [...], stan na 1 stycznia 1951 r.), zlokalizowane w obrębie [...], pochodzące z dawnej księgi wieczystej [...] [....] tom III, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;
2) działki nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr 80/2, nr [....]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z oddziałów [...] na mapie przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa[...], stan na 1 stycznia 1951 r.) nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta I), zlokalizowane w obrębie [...], objęte księgą gruntową [...][...][...] tom III, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego;
3) umorzył postępowanie w części, dotyczącej działek nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [....]. (pochodząca z parcel [....] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1) i nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), zlokalizowane w obrębie [...];
4) stwierdził, że integralną częścią decyzji stanowi kopia mapy przeglądowej siedlisk Nadleśnictwa Państwowego [...] Okręgu Lasów Państwowych w [...], sporządzona według stanu na 1 stycznia 1951 r.
Organ I instancji uznał wyłączną legitymację czynną Spadkobierców, wskazując, że Fundacja odrębnym rozstrzygnięciem nie została uznana jako strona.
Wojewoda zastrzegł, że w przedmiotowej sprawie wykorzystał materiał dowodowy zgromadzony w pozostałych postępowaniach - dotyczących dóbr [...].
Następnie, organ I instancji opisał pochodzenie, status własnościowy i przeznaczenie działek (parcel), liczących łącznie [...] ha, wskazując, że są to głównie użytki rolne, drogi śródpolne i tereny leśne (działki pkt 1, 2 i 3 decyzji).
Wskazał, że przejęciu podlegały działki stanowiące grunty orne i pola, pastwiska i łąki, działki jako użytki rolne - zdefiniowane w § 4 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Ponadto, niektóre odpowiadające im parcele służyły za drogi wewnętrzne w majątku, zatem ułatwiały prowadzenie gospodarki rolnej, były w związku funkcjonalnym z częścią rolną i podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (pkt 1 decyzji).
Według Wojewody, działka nr [...] jako część parku (założenia pałacowo parkowego) podlega reprywatyzacji (pkt 2 decyzji).
Spod reformy rolnej Wojewoda wyłączył także lasy, jako nieprzydatne do produkcji rolnej, których przejęcie mogło ewentualnie nastąpić na mocy dekretu leśnego z dnia 12 grudnia 1944 r. (pkt 2 decyzji).
Odnośnie zaś do działek, które nie były własnością R. R., to w tej części postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z powodu braku interesu prawnego Spadkobierców (pkt 3 decyzji).
Organ I instancji nie uwzględnił też wniosków Spadkobierców o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych i oględzin, gdyż w jego ocenie obecny stan wykorzystania działki nr [...] (część lotniska [...]) i działki nr [...] (kapliczka przydrożna) nie ma znaczenia w sprawie (akta Wojewody karty 243 i 250).
Od decyzji Wojewody [...] z 29 października 2019 r. odwołali się Spadkobiercy, Skarb Państwa – [...] [...] Nadleśnictwo [...] i Gmina [....].
Gmina [...] złożyła odwołanie w zakresie działki nr [...], wnosząc o uchylenie decyzji w tej części. Odwołująca się podniosła bowiem, że wskazana działka jest zajęta pod drogę gminną, zapewniającą dojazd do czterech posesji przy ul. [...] w [...] (akta Ministra karta 19).
Natomiast Skarb Państwa – [...][...] Nadleśnictwo [...], odwołał się od całego punktu 2, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] w tej części i umorzenie postępowania. Odwołujący się zarzucił organowi wojewódzkiemu:
1) bezzasadne przyjęcie, że w tej sprawie jest podstawa prawna do wydania decyzji co do istoty i orzeczenia o wyłączeniu działek leśnych spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej);
2) bezzasadne niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 dekretu leśnego, skutkujące zaniechaniem umorzenia postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości;
3) brak poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych, dotyczących podstawy prawnej, w oparciu o którą doszło do znacjonalizowania wnioskowanych nieruchomości leśnych (błędną wykładnię art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a).
Nadleśnictwo [...] wskazało na brak ustalenia przez organ I instancji, czy podstawą prawną przejęcia nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Tymczasem, tylko przy takim ustaleniu postępowanie prowadzone w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego nie byłoby bezprzedmiotowe i mogłoby zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zdaniem odwołującego się, w niniejszym postępowaniu nie można prowadzić ustaleń, jaka była podstawa przejęcia majątku, gdy okoliczność taka nie wynika z akt sprawy. Konieczność ustalenia, że majątek [...] został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, dotyczy zwłaszcza orzekania o lasach, które mogły zostać znacjonalizowane na podstawie konkurencyjnego dekretu leśnego z dnia 12 grudnia 1944 r., i co do których dopuszczalna jest droga sądowa w postępowaniu cywilnym, a nie tryb administracyjny. Zdaniem Nadleśnictwa [...], w tej sytuacji postępowanie administracyjne, dotyczące lasów powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe (akta Ministra karta 36).
Z kolei, Spadkobiercy, odwołali się od punktów 1 i 3 decyzji, wnosząc o rozstrzygnięcie reformatoryjne, poprzez wyłączenie wszystkich działek spod reżimu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Ponadto, wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu ochrony przyrody i historii na okoliczność funkcji przyrodniczej i krajobrazowej łęgów [...]. Spadkobiercy zarzucili organowi I instancji:
1) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego wskutek pominięcia, że obiekt kultu religijnego (kapliczka przydrożna), jak również grunty, których nie wykorzystano na cele reformy rolnej, nie nadawały się do realizacji celów dekretu rolnego;
2) naruszenie zasad inkwizycyjności i swobodnej oceny dowodów, gdyż organ poprzestał na treści matrykuły katastralnej i zaniechał przeprowadzenia wszelkich dowodów, w tym z oględzin i opinii biegłego, przy ocenie przydatności rolnej i statusu własnościowego parcel (naruszenie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a.);
3) brak wyczerpującego zebrania i przeprowadzenia dowodów z oględzin i opinii biegłych, które są niezbędne dla oceny dominującej funkcji reprezentacyjnej wnioskowanych parcel i ustalenia, że parcele stanowiły własność R. R. (naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.);
4) zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych z zakresu rolnictwa i leśnictwa na okoliczność niewykorzystania działek na cele reformy rolnej, pomimo że było to istotne dla oceny przydatności rolnej tych działek.
Zdaniem Spadkobierców, działki nr [...] stanowiły część zespołu parkowego i były własnością R. R., niezależnie od odmiennej treści matrykuł i map katastralnych, które oznaczały te parcele jako drogi publiczne i pastwiska.
Odnośnie do działek nr [...], odwołujący się wskazali na ich walory krajobrazowe (musiały być częścią łęgów, a te należały do R. R.). Spadkobiercy eksponując występowanie dębów i zalewanie łęgów przez rzekę [...], podnieśli, że to wyklucza przydatność rolną tego terenu, podobnie jak posadowienie przydrożnej kapliczki na działce nr [...].
Spadkobiercy zażądali również reprywatyzacji działek drogowych, tj. dróg śródpolnych, wskazując, że "jeśli nawet takie działki odgrywały rolę w praktyce gospodarczego funkcjonowania majątku ziemskiego, obejmującego liczne grunty o dużej powierzchni, to dużo mniejsze gospodarstwa chłopskie nie potrzebowały wewnętrznej sieci drożnej."
Spadkobiercy sprzeciwili się też umorzeniu postępowania odnośnie do tych działek, które nie były wymienione w matrykułach katastralnych, jako należące do R. R., wskazując, że skoro były położone pomiędzy gruntami [...], to musiały mieć identyczny status własnościowy (akia Ministra karta 32).
W międzyczasie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19 ocenił, że legitymowani czynnie w sprawie [...] są wyłącznie Spadkobiercy R. R., a nie Fundacja, powołana przez tychże Spadkobierców.
Minister, po rozpatrzeniu ww. odwołań, podzielił na wstępie ocenę Wojewody [...] co do kręgu podmiotowego niniejszego postępowania, wskazując, że legitymacja czynna przysługuje wyłącznie Spadkobiercom, będącym adresatami ocenianej decyzji z 29 października 2019 r., nr SN-IV.7515.16.2019.14. Minister wyjaśnił, że sprawa udziału Fundacji w przedmiotowej sprawie została załatwiona poprzez wydanie odrębnej decyzji z 12 kwietnia 2019 r., oznaczonej SN-IV.7515.49.2017.14, którą umorzono postępowanie, z jej wniosku. W konsekwencji tego Fundacja nie jest stroną zaskarżonej decyzji organu I instancji z 29 października 2019 r.
Dalej Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzekania w tej sprawie był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Przepis ten stanowi, że w województwie [...] przejęte zostały prywatne nieruchomości ziemskie, które przekraczały 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Wskazał, że zasadniczo, reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie, tj. przydatne do produkcji rolnej. Jedynie wyjątkowo nacjonalizacja objęła także grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej - grunty pozarolne, pozostające w związku funkcjonalnym z częścią rolną. Majętności [...] liczyły 1119 ha, wielokrotnie przekraczając normę obszarową 100 ha dla województwa [...]. Dlatego los prawny poszczególnych działek (parcel) zależał od ich potencjalnej przydatności rolnej albo ich związku funkcjonalnego z częścią rolną dóbr [...].
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne o wyłączenie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może być prowadzone jedynie co do nieruchomości, które bezspornie zostały przejęte z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Tymczasem Wojewoda [...] pominął tę fundamentalną przesłankę, konieczną do procedowania tej sprawy w trybie administracyjnym. Analiza akt sprawy wskazuje, że niezależnie, czy dobra [...] i poszczególne wnioskowane działki spełniały kryteria z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, to władza nie powołała się na tę podstawę prawną przy przejęciu majątku [...].
Wobec powyższego, w ocenie Ministra, punkty 1-2 i 4 decyzji Wojewody [...] z 29 października 2019 r. należało uchylić i w tej części umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i § 5 rozporządzenia wykonawczego). Wskazane rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane bez podstawy prawnej - poza hipotezą normy prawnej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, będącej wyjątkiem od zasady dopuszczalności drogi sądowej w sprawach cywilnych, do których należą sprawy reprywatyzacyjne z zakresu reformy rolnej (art. 1, art. 2 § 1 i art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Legalność przejęcia tych działek może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym.
Natomiast punkt 3 decyzji organu I instancji (rozstrzygnięcie umarzające postępowanie), w ocenie Ministra odpowiada prawu, więc tę część decyzji utrzymano w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania w tym zakresie (pkt 3) jest nie tylko przesłanka podmiotowa (brak legitymacji wnioskodawców, ponieważ R. R. nie był właścicielem tych parcel), ale również przesłanka przedmiotowa (tj. brak podstaw do merytorycznego orzekania w trybie administracyjnym).
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister w pierwszej kolejności powołał się na wiążący wyrok w sprawie I OSK 1144/19 z 8 lutego 2021 r., w którym NSA podkreślił, że "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej" (akta Ministra początek strony 45 wyroku - karta 64 verso).
Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że brak powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej przy przejęciu majątku [...] trafnie eksponuje Nadleśnictwo [...] w odwołaniu z 14 listopada 2019 r., co było już podnoszone w piśmie z 8 grudnia 2017 r. (akt Ministra karta 36).
Co istotne w tej sprawie (w ocenie Ministra) Wojewoda [...] wyraźnie zmierzał do wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii, występując do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego, które nie zdołały jednak udokumentować, aby majątek [....] został znacjonalizowany właśnie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (akta Wojewody karty 74, 104, 106, 107). Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...]. ostatecznie zbagatelizował brak tej bezwzględnej przesłanki do orzekania w niniejszej sprawie.
Po trzecie, wątpliwości co do dopuszczalności rozpoznawania w trybie administracyjnym spraw z zakresu reformy rolnej i tej konkretnej sprawy formułowała już Fundacja i Spadkobiercy. W piśmie z 11 lutego 2010 r. i wniosku z 24 maja 2011 r. Fundacja wskazywała na konstytucyjne domniemanie drogi sądowej oraz niedopuszczalność formułowania wyjątków od tej zasady w aktach podustawowych, tj. kolizji § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego wykonawczego z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wskazując: "tym niemniej wątpliwości wyrażone powyżej w ocenie wnioskodawcy przemawiają za koniecznością wniesienia niniejszego wniosku, chociażby w celu umożliwienia Wojewodzie [...] zbadania, czy istnieje droga administracyjna, i w celu uniknięcia negatywnego sporu kompetencyjnego sądu powszechnego i organu administracji co do rozpoznania niniejszej sprawy. W razie uznania się przez organ za niewłaściwy, umożliwi to prowadzenie sprawy przed sądem powszechnym - por. art. 1991 k.p.c.".
Po czwarte, Minister stwierdził, że dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach z zakresu reformy rolnej ma charakter wyjątkowy. Jak to podkreślił, NSA (na końcu s. 46 powołanego wyroku) w sprawie I OSK 1144/19, § 5 rozporządzenia rolnego jest normą szczególną w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. Dlatego przejęcie nieruchomości z powołaniem się właśnie na podstawę prawną z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego musiało być jednoznacznie udokumentowane. Wyjątkowy tryb administracyjny nie może być dowolnie stosowany. Sprawy reprywatyzacyjne, jako sprawy cywilne są bowiem zasadniczo rozpoznawane przez sądy w postępowaniu cywilnym, co może dotyczyć również spraw z zakresu reformy rolnej. Co więcej, niniejszą sprawę cywilną rozpatruje już Sąd Okręgowy w [...], urzędujący w pobliżu spornej nieruchomości i siedziby pełnomocników stron, a sprawa jest już znana Prokuratorii Generalnej RP.
Po piąte, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem wniosku reprywatyzacyjnego są lasy, tymczasem wolno orzekać merytorycznie o niepodpadaniu lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego tylko, gdy właśnie tę podstawę prawną przejęcia lasu powołał organ nacjonalizacyjny. Przejęcia lasów dokonywano bowiem co do zasady na podstawie dekretu leśnego z 12 grudnia 1944 r., toteż konkurencję obu dekretów nacjonalizacyjnych (rolnego i leśnego) można rozstrzygnąć w trybie administracyjnym tylko, gdy władza odebrała lasy z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Ta podstawa prawna nacjonalizacji musiała być zamanifestowana właścicielowi, np. w zaświadczeniu, protokole przejęcia lub ujawniona we wpisie do księgi gruntowej. Omawiany aspekt sprawy trafnie podniosło Nadleśnictwo [...] w odwołaniu oraz w piśmie z 22 maja 2012 r.
Po szóste, zdaniem Ministra, decyzja wydana w administracyjnym trybie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest istotna zwłaszcza dla zaprzeczenia skutkowi nacjonalizacyjnemu, ujawnionemu w księdze wieczystej, tj. w procesie z art. 10 u.k.w.h. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nawet przy rozbieżnych podstawach prawnych przejęcia nieruchomości, dopuszczalne i konieczne byłoby wówczas procedowanie w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyby to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego widniał w księdze wieczystej jako podstawa prawna nacjonalizacji.
Tymczasem, żadna z powyższych przyczyn orzekania w wyjątkowym trybie administracyjnym z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie jest aktualna odnośnie do oceny nacjonalizacji majątku [...], przy którego przejęciu nie został powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Uzasadniając swoje stanowisko Minister zarzucił Wojewodzie, że ten pominął, iż w księdze wieczystej, obejmującej dobra [...] ujawniony został "Skarb Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]) na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. ...", tj. bez wskazania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Podstawa prawna przejęcia majętności [...] nie jest też powołana w matrykule katastralnej (akta Wojewody karty 139-174).
Minister podkreślił, że na brak skonkretyzowanej podstawy prawnej przejęcia majętności [...] wskazywali zawodowi pełnomocnicy Fundacji i Spadkobierców, we wniosku z 25 lipca 2017 r., inicjującym niniejszą sprawę (akta Wojewody karta 36). Tymczasem, organowi nie wolno domniemywać, że nacjonalizacja powinna była nastąpić na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2020 r.- I OSK1761/19; WSA w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. - 1 SA/Wa 318/20, dnia 15 lipca 2020 r.- lV SA/Wa 2223/19, dnia 22 lipca 2015 r. - l SA/Wa 739/15).
Dalej Minister podniósł, że wpis wieczystoksięgowy był realizacją wniosku z 28 marca 1946 r., złożonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] do Sądu [...] Wydział Hipoteczny w [...] gdzie odnotowano: "na zasadzie art. 2 ust. /1/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej..." Jednocześnie WUZ w [...] stwierdził, że "nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. /1/ lit. b/, c/, d/ i e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".
Wniosek wieczystoksięgowy z 28 marca 1946 r. nadesłał Sąd Rejonowy w [....], a właśnie ten wniosek był podstawą ujawnienia praw Skarbu Państwa i jest odnotowany w księdze wieczystej (karta 76 akt Wojewody).
Organ odwoławczy wskazał, że powołanie wszystkich, rozbieżnych podstaw prawnych nacjonalizacji obliguje zaś umorzenie postępowania, które może dotyczyć tylko majątków przejętych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (wyroki z 15 stycznia 2020 r. - I OSK 1662/18, z 26 lutego 2019 r. - I OSK 826/17; z 25 października 2019 r. - IV SA/Wa 1929/19, z 26 kwietnia 2019 r. - ISA/Wa 169/19 i 28 lutego 2018 r.- l SA/Wa 137/18).
Minister zauważył także, że zestawienie "Ewidencja nieruchomości ziemskich, stan z dnia 1 stycznia 1949 r. woj. [...] powiat [...]", w pozycji 25 wymienia nieruchomość [...], jako własność E. R., przy czym w kolumnie 5, pt. "tytuł pochodzenia Lit. ... art. 2 Dekr." nie podaje żadnej litery tego artykułu, a co kluczowe, nie odnotowuje art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (akta Wojewody karta 103). Pomimo zaznaczenia majątku [...] na omawianym dokumencie, organ I instancji nie wskazał na treść tego dokumentu, co do podstawy prawnej nacjonalizacji.
Brak udokumentowanej podstawy prawnej przejęcia majątku ziemskiego obliguje organ do umorzenia postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego (wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. - ISA/Wa 263/18; WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r.- ll SA/Po 825/19].
Jednocześnie, jak wskazał Minister, orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z 6 czerwca 1950 r. o przekazaniu Parku Narodowego w [...] na rzecz Muzeum [...] wyraźnie oparto na "art. 2 b Dekretu z dn. 6.9.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U.R.P. Nr. 3/45 poz. 13/".
Wskazując na powyższe Minister skonstatował, że legalność nacjonalizacji nieruchomości, dokonanej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego nie podlega ocenie organu administracyjnego, lecz wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym (wyroki NSA z 11 grudnia 2020 r. - l OSK 1504/20, dnia 18 września 2018 r.- 1 OSK 166/17, dnia 17 marca 2017 r. - I OSK 1331/15, dnia 1 lipca 2016 r. - I OSK 1974/15, dnia 20 lutego 2015 r. - I OSK 1432/13, dnia 25 października 2012 r. - l OSK 944/11, dnia 21 maja 2007 r. - 1 OSK 890/06; WSA w Warszawie z 5 lipca 2019 r. - I SA/Wa 476/19, z 21 maja 2018 r. - I SA/Wa 1330/17, dnia 17 października 2017 r. - I SA/Wa 287/16, dnia 12 września 2017 r. - l SA/Wa 1142/16, z 7 lipca 2017 r. - I SA/Wa 585/17, z 20 października 2016 r. - I SA/Wa 1106/16, z 30 września 2016 r. - 1 SA/Wa 185/16, dnia 29 czerwca 2016 r. - I SA/Wa 258/16, dnia 15 czerwca 2016 r. - l SA/Wa 257/16, dnia 9 lutego 2016 r. - I SA/Wa 1784/15; WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r. - II SA/Po 907/19, dnia 29 kwietnia 2016 r. - IISA/Po 949/15; WSA w Gdańsku z 7 stycznia 2014 r. - II SA/Gd 582/14).
Zdaniem Ministra, organ nie może też skorygować powołanej podstawy prawnej, ani wybrać "prawidłowej" podstawy prawnej nacjonalizacji, pomijając powołanie się przez ówczesne władze na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego (wyroki NSA z dnia 18 września 2019 r. - l OSK 2775/17; WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. -I SA/Wa 483/20, 15 grudnia 2014 r. - ISA/Wa 2903/14).
W braku skonkretyzowania podstawy prawnej nacjonalizacji, podania wszystkich rozbieżnych podstaw prawnych, a zwłaszcza powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego, zasadność przejęcia nieruchomości na reformę rolną może być oceniana wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym (postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 listopada 1997 r. – I II KKO 7/97; wyroki: NSA z dnia 3 marca 2015 r. - l OSK 1592/13; WSA w Warszawie z 15 października 2019 r. - lV SA/Wa 1641/19, dnia 23 marca 2015 r. - l SA/Wa 3443/14, dnia 12 czerwca 2013 r.- l SA/Wa 733/13).
Minister, opisując szczegółowo (z odniesieniem się do literatury), w aspekcie historycznym, losy R. R. oraz brata E. R. a także wskazując na działalność J. R. (s. 11 i 12 zaskarżonej decyzji), podniósł, że okoliczności te powodują, iż ówczesne władze komunistyczne nieprzypadkowo powołały wszystkie przepisy z art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu rolnego albo jedynie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego, zaś akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów odnotowujących nacjonalizację dóbr [...] w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego.
Tymczasem, jak to wiążąco wskazał NSA w wyroku I OSK 1144/19, sprawa może być rozpatrywana w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego tylko, jeżeli majątek [...] został znacjonalizowany z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Jednak taka podstawa prawna nacjonalizacji majątku [...] nie wynika "wyraźnie z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej", a wręcz wcale nie jest powołana w aktach.
W konsekwencji, w ocenie Ministra, skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), powodującą niedopuszczalność rozpatrywania tej sprawy w trybie administracyjnym. W tej sytuacji, zaskarżone rozstrzygnięcia Wojewody [...] i zarzuty co do meritum sprawy stają się nieadekwatne wobec konieczności umorzenia postępowania (z powodu braku drogi administracyjnej).
Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, odpowiada prawu i zostaje utrzymany w mocy punkt 3 decyzji Wojewody [...] z 29 października 2019 r., umarzający postępowanie w zakresie działek nr [...].
Organ I instancji zasadnie bowiem wskazał, że księga wieczysta [...][...][...] Tom III oraz stosowne artykuły matrykuły katastralnej nie potwierdzały, aby wyżej wymienione, wnioskowane parcele stanowiły przedwojenną własność R. R. Wbrew zarzutom odwołujących się, przedwojenna księga wieczysta i matrykuła katastralna stanowią istotne dowody, ujawniające status prawny wnioskowanych parcel, skoro na stronie 7 wniosku z 25 lipca 2017 r. powoływali się na nie sami Spadkobiercy i Fundacja w celu udowodnienia, że właścicielem parcel był R. R. (karta 48 akt Wojewody). Z żadnych innych dokumentów nie wynika, aby R. R. w 1929 r. odziedziczył prawo własności tych parcel po ojcu albo nabył je przed dniem 13 września 1944 r.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 października 1933 r. Prawo o notarjacie (D.U.R.P. 1933/84/609) przeniesienie własności nieruchomości wymagało zachowania formy aktu notarialnego albo ugody, układu lub orzeczenia sądowego. Ponadto, § 873 kodeksu cywilnego niemieckiego, obowiązującego przed wojną w województwie [...], do przeniesienia własności nieruchomości wymagał wpisania nabywcy do księgi gruntowej. Nabycie przez R. R. prawa własności wnioskowanych parcel musiało być zatem wykazane określonymi dokumentami.
Ewentualnie Spadkobiercy mogą wykazać tytuł prawny R. R. do tych parcel poprzez uzyskanie postanowienia sądu stwierdzającego zasiedzenie tej nieruchomości przed wojną albo poprzez uzyskanie wyroku sądu ustalającego, że właścicielem tych parcel na dzień 13 września 1944 r, był właśnie R. R. Argumenty Spadkobierców, że te parcele były położone pośród gruntów [...], że były zagospodarowane jak łęgi [...], należące do R. R. i, że korzystał z nich tylko R. R., można ewentualnie podnosić w postępowaniu cywilnym o zasiedzenie albo o ustalenie prawa własności (wyroki NSA z 13 listopada 2019 r.- I OSK 289/19; WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. - IV SA/Wa 2570/19, dnia 14 marca 2017 r. - I SA/Wa 1642/16, dnia 7 czerwca 2016 r. - I SA/Wa 2281/15; WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2016 r.- ll SA/Gd 130/16],
Minister wskazał, że organ nie może w trybie administracyjnym kreować tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości. W sprawach reprywatyzacyjnych, organ administracji publicznej może zweryfikować prawo własności poprzedniego właściciela wyłącznie na podstawie dokumentów, wskazanych w przepisach prawa (np. treścią księgi wieczystej, wypisem aktu notarialnego, odpisem orzeczenia sądu). Wbrew zarzutom Spadkobierców, oględziny nieruchomości, dowód z opinii biegłego historyka, opinia geodezyjna, dowód ze świadków itp., nie są adekwatnymi środkami dowodowymi, aby organ miał w trybie administracyjnym samodzielnie ustalać tytuł prawny do nieruchomości na rzecz wnioskodawcy, tj. prawo własności, przysługujące poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2016 r. – I SA/Wa 307/16).
Wykazanie własnej legitymacji jest jedynym obowiązkiem wnioskodawcy w sprawie, wynikającym z §§ 5-6 rozporządzenia rolnego wykonawczego. Dlatego to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania, że on sam lub jego spadkodawca był właścicielem nieruchomości przed 13 września 1944 r. (może choćby wskazać notariusza, który utrwalił przeniesienie własności spornych parcel na rzecz R. R.). Organ administracji nie może ustalać prawa własności na rzecz wnioskodawców, ani poszukiwać ich mienia (wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. - l OSK 2164/16). To inicjatorzy postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego mają wykazać własny interes prawny, wynikający z przedwojennego wpisu w księdze wieczystej lub dokumentu utrwalającego nabycie własności, tj. aktu notarialnego albo orzeczenia sądowego (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r.- I OSK 2574/16).
Minister zaznaczył, że Wojewoda [...] powyższe także weryfikował, jednakże nie zdołał potwierdzić, aby poprzednim właścicielem spornych parcel był R. R. Świadczą o tym wystąpienia organu do Sądu Rejonowego w [...], Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz do archiwów państwowych.
Tym samym Wojewodzie [...] nie można zarzucić bierności w ustalaniu stanu faktycznego, naruszającej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro wyczerpał wszelkie dostępne źródła dowodowe, natomiast czynności wyjaśniające nie mogą być kontynuowane w nieskończoność (wyroki NSA z dnia 9 marca 2018 r. - l OSK 1037/16; WSA z 20 grudnia 2018 r.-I SA/Wa 263/18). Zresztą, w sprawach reprywatyzacyjnych z § 5 rozporządzenia rolnego ciężar udowodnienia faktów, a co najmniej aktywnego współdziałania obciąża także strony, tytułujące się poprzednimi właścicielami wnioskowanej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. - l OSK 1966/16).
Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda [...] bezskutecznie wzywał wnioskodawców, aby udokumentowali swoją legitymację co do spornych parcel. Nie jest wystarczający argument Spadkobierców, że samo sąsiadowanie parcel przesądza o ich przynależności do jednego właściciela. Brakującego tytułu prawnego, przysługującego R. R. do tych parcel nie może samodzielnie stworzyć i bezdowodowo przyjąć organ w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA z 13 października 2003 r. - IV SA 581/01; WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r.- I SA/Wa 278/160).
Ponadto, jak już wskazał wyżej Minister, niedopuszczalność procedowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego odnośnie do spornych parcel wynika również z przyczyn przedmiotowych. Postępowanie administracyjne o wyłączenie spod reżimu reformy rolnej może dotyczyć tylko nieruchomości jednoznacznie przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Z niczego zaś nie wynika, aby także te sporne parcele zostały odebrane przez władzę właśnie z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a nawet, że w ogóle zostały znacjonalizowane.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., nr GZ.rn.625.319.2019. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – C.R., W. R., C. R., X. R., E. R. (dalej: także jako: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
1) naruszenie art. 104 § 1 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tzn. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny R., a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ("Dekret") nie mogły znajdować zastosowania;
2) naruszenie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że w istocie tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe;
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na dokonywaniu ustaleń nie wynikających z materiału dowodowego;
4) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu wobec R. hr. R. zasady domniemania niewinności.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Spadkobierców zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi.
Minister wskazał między innym, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. "Dbałość o interes strony" nie może być bowiem realizowana poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic jurysdykcji administracyjnej, zatem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). W ocenie organu interes Skarżących nie został naruszony, skoro została Im otworzona droga sądowa w postępowaniu cywilnym, która może być -a nawet już jest- realizowana przed sądami [...], blisko siedziby pełnomocników Skarżących, blisko siedziby innych stron i miejsca położenia spornej nieruchomości. Ponadto, w niniejszej sprawie występowało wiele stron o sprzecznych interesach, toteż realizacja art. 7 k.p.a. nie mogła polegać na zaspokajaniu wyłącznie interesu Skarżących. Także w interesie społecznym nie byłoby wydanie bez podstawy prawnej decyzji, dotyczącej największego w Polsce zespołu pałacowo-parkowego, lotniska [...], lasów, szkoły, kościoła. itd.
Pismem procesowym z 22 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., nr GZ-rn.625.319.2019, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z 29 października 2019 r., nr SN-IV.7515.16.2019.14, w przedmiocie umorzenia postępowania - nie narusza prawa.
Podstawą oceny kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra było stwierdzenie, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr [...] licząca 283,8409 ha, opisana w piśmie Spadkobierców R. R. (wnioskodawców niniejszego postępowania) z 20 marca 2018 r., 5 marca 2019 r. i 9 września 2019 r. (którzy sami wnieśli o wyłączenie analogicznych nieruchomości jak Fundacja w piśmie z 25 lipca 2017 r.) - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na podstawie ww. przepisu. W konsekwencji czego prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki jej przejęcia było, w ocenie Ministra, bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przyjęcie tego założenia stanowiło podstawę uchylenia decyzji Wojewody [...] w zakresie pkt 1, 2 i w konsekwencji pkt 4 (który odsyłał do mapy przeglądowej siedlisk (...), stanowiącej integralną część decyzji Wojewody) oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji.
Na tym założeniu, dodatkowo, organ odwoławczy oparł swoje stanowisko w zakresie oceny co do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do działek nr: [...], części działki nr [...], części działki [...], części działki nr [...], części działki nr [...] - zlokalizowanych w obrębie [...], gmina [...], powiat [...]. Aczkolwiek zasadniczą przyczyną podzielenia stanowiska organu I instancji co do umorzenia postępowania w tym zakresie, była bezprzedmiotowość postępowania w ujęciu podmiotowym, o czym niżej.
Ocenę tę Sąd rozpoznający sprawę podziela.
W tym miejscu należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy brak jest przedmiotu postepowania. Brak przedmiotu postępowania oznacza z kolei, że ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie istnieje bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taki stan rzeczy prowadzi zaś do sytuacji, gdzie jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Jednocześnie bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych. Z tej przyczyny postępowanie staje się bezprzedmiotowe gdy strona postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego umocowanego w przepisach prawa materialnego. Mieć interes prawny, to tyle co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu.
Skarżący domagali się stwierdzenia w drodze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR z 1 marca 1945 r., że nieruchomości stanowiące pozostałą część dóbr [...] obejmujące działki wskazane w punktach od 1 do 3 decyzji Wojewody [...] z 29 października 2019 r. i tam opisane stanowiące byłą własność R. R., nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tymczasem przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia MRiRR tryb rozstrzygania sporów co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie – jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze ww. dekretu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. I OSK 1278/16, Lex nr 2543008). Jest on uruchamiany – jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) – wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Innymi słowy jego skuteczne zainicjowanie i możliwość wydania w nim decyzji administracyjnej rozstrzygającej meriti ów spór, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji gdy istotnie dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu, a zdaniem strony przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu PKWN modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. A skoro tak to w praktyce stosowania dekretu PKWN mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje oparcie w jego przepisach. Dostrzegając ten problem, ówczesny prawodawca w § 5 i 6 rozporządzeniu MRiRR wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędu ziemskie (aktualnie wojewodów), z tym że zastrzegł go wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Warunkiem koniecznym zatem dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia MRiRR nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu PKWN miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1662/18, Lex 2785396) Jeśli zatem w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dane nieruchomości nie były przejęte, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie w kontekście założonej czysto hipotetycznie podstawy prawnej (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących) czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na jej przejęcie. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie w istocie Skarżący oczekują, że tak właśnie zachowa się organ, a więc w sposób wiążący stwierdzi, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a następnie wyprowadzi konkluzje, że w świetle tego przepisu, zgodnie z prawem, na cele reformy rolnej przejęta ona być nie mogła. Tego rodzaju oczekiwanie nie znajduje jednak uzasadnienia w treści normatywnej § 5 rozporządzenia MRiRR.
Na powyższą okoliczność wyraźnie i słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, przywołując na poparcie tego stanowisko bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (którego już Sąd przytaczać ponownie nie będzie).
W tym miejscu należy podkreślić, że istotne w tej sprawie jest to, iż w tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, który oceniał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2018 r. wydany również w stosunku do dóbr [...] (zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 stycznia 2018 r., nr Gz.rn.625.127.2015). NSA stwierdził, że "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej". Uwagę na to zwrócił także Minister.
Idąc dalej, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ze zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów - żaden nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia nieruchomości. Art. 2 ust. 1 lit. e nie jest powołany ani w księdze wieczystej obejmującej dobra [...] ani w matrykule katastralnej czy ewidencji nieruchomości ziemskich. Nie wskazują jej także sami spadkobiercy reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Minister zwrócił także uwagę, że w tym zakresie trudno zarzucić Wojewodzie brak działania, który celem zrekonstruowania podstawy prawnej przejęcia występował do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego.
W materiale dokumentacyjnym nie odnaleziono także dokumentów stwierdzających w sposób niewątpliwy, że lasy (parcele leśne wskazane w pkt 2 decyzji Wojewody) zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu a tylko w takiej sytuacji organ administracji byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie ww. przepisu. W tej sytuacji zasadnie Minister uchylił pkt 2 decyzji Wojewody i umorzył postępowanie.
Skarżący zarzucili organowi, iż ten poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowanie naruszył art. 104 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tj. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny R., a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu rolnego nie mogły znajdować zastosowania." Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie zastosowane przez organ mieści się w treści dyspozycji powyższego przepisu.
Należy podkreślić, że stosowanie procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 ust. 1 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości, do tego zaś zmierza zarzut skargi (przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie, że art. 2 ust. 1 lit. b-d nie mógł znajdować zastosowania).
Zgodzić należy się z Ministrem, że wbrew oczekiwaniom Skarżących rolą organu nie była ocena zasadności zastosowania podstaw z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej lecz potwierdzenie powołania właśnie tych podstaw, a te zaś wykluczają dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności przejęcia tego majątku w trybie administracyjnym. Jeszcze raz należy wskazać, że nacjonalizacji majątku [...] dokonano bez sprecyzowania podstawy prawnej przejęcia na reformę rolną, wskazując na 2 ust. 1 dekretu albo konkurencyjne podstawy prawne nacjonalizacji - art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e dekretu albo powołując się na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej. Natomiast nie odnaleziono ani jednego dokumentu wskazującego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, jako podstawę prawną przejęcia majątku [...].
Dodatkowo, za prawidłową należy znać także ocenę Ministra co do prawidłowości umorzenia postępowania (w znaczeniu podmiotowym) w zakresie wskazanym w pkt 3) decyzji organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewodę (wystąpienia do Sądu Rejonowego w [...], Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz do archiwów państwowych) wykazało bowiem, że księga wieczysta [...][...][...] Tom III oraz stosowne artykuły matrykuły katastralnej nie potwierdzały, aby parcele wskazane w pkt 3 decyzji Wojewody stanowiły przedwojenną własność R. R. Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż stanowisko Spadkobierców na poparcie prawa własności a sprowadzające się do tego, że parcele te położone były pośród gruntów [...] oraz były zagospodarowane jak łęgi [...] należące do R. R. - uzasadnia podnoszenie go ale w postępowaniu cywilnym o zasiedzenie albo o ustalenie prawa własności.
Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.pa.) i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z którymi związana jest także przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość prowadzenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Postępowanie dowodowe – jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r. II GSK 795/18 (Lex nr 3062961) - nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak już bowiem zaznaczono materiał źródłowy nie pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że podstawą prawną przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tej natomiast nie można domniemywać. To z kolei było okolicznością przesądzającą o braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenia, że nie podpadała ona pod jego działanie i to na tę okoliczność właśnie powołał się Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia ww. przepisów, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec braku potwierdzenia, iż przedmiotowe parcele wchodzące w skład dóbr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, prawidłowo organ odwoławczy skonstatował, że wydanie w odniesieniu do niej decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRR jest niedopuszczalne. W konsekwencji czego zasadnie także, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił w zakresie pkt 1 i 2 wydaną w sprawie merytoryczną decyzję Wojewody i umorzył prowadzone przed nim postępowanie jako bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska było również utrzymanie w mocy w pkt 3 decyzji organu I instancji z uwzględnieniem jednak zasadniczej oceny jakiej dokonał Wojewoda co do umorzenia postępowania w tej części z przyczyn podmiotowych.
W związku z czym zarzut naruszenia ww. przepisów, jak też pozostałych przywołanych w skardze, uznać należy za chybiony.
Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to wniesiona na nią skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).