IV SA/Wa 1124/15

IV SA/Wa 1124/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Owsińska-Gwiazda
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 65 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].01.2015 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku rozpoznania odwołania Zakładu [...] Spółka Jawna [...] w M., utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2014r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2012roku, Nr [...], znak spr: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości K., wydanej na wniosek odwołującego.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wójt Gminy W. wydał zaskarżoną decyzję z urzędu na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. Z 2012r. poz. 647 ze zmianami), w związku z uchwaleniem w dniu [...] lutego 2013r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. teren działki, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, którego ustalenia są odmienne od ustaleń wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla Zakładu [...] Spółka Jawna [...].
Jednocześnie organ uznał, że możliwym jest stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ponieważ inwestor do dnia wydania decyzji nie uzyskał ostatecznego pozwolenia na budowę.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł Zakład [...] Spółka Jawna [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji organu I instancji zarzucono, iż zawiera w swoim uzasadnieniu błędny numer działki [...] zamiast działki [...], oraz co najistotniejsze wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. W dniu [...].11.2014r. została bowiem wydana przez Starostę M. decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czterech kurników wraz z infrastrukturą na działce [...] położonej w K. i tegoż dnia została ona dostarczona inwestorowi.
Skarżący wskazał, że decyzja Starosty M. z dnia [...].11.2014r., o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna [...].12.2014r. a decyzja Wójta Gminy z dnia [...].11.2014r. wobec jej zaskarżenia niniejszym odwołaniem nie funkcjonuje w obrocie prawnym., to istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2014r. winno być brane pod uwagę z urzędu. Skarżący wnieśli więc w odwołaniu o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z treścią odwołania i aktami sprawy wskazało, że Organ I instancji wydał przedmiotową decyzję z urzędu na podstawie zaistnienia przesłanki określonej wart 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W dniu [...] grudnia 2014r. Wójt Gminy W. wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2012roku, o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości K., gm. W., wydanej na wniosek Zakładu [...] Spółka Jawna [...]. Omyłka dotyczyła błędnie wpisanego w uzasadnieniu decyzji numeru działki, błędnie wpisano "działka nr [...]" zamiast "działka nr [...]"
Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko organu I instancji, iż z przyczyn wymienionych w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało orzec stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.
Jednocześnie wskazał, że nie może podzielić stanowiska skarżącego, iż wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2014r. i jej zaskarżenie powoduje, że niezgodnym z prawem staje się wydanie decyzji tzw. "wygaszającej", ponieważ decyzja wygaszająca nie weszła do obrotu prawnego, a decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.
Skład orzekający Kolegium stwierdził, że za datę wydania decyzji administracyjnej uznaje się dzień, w którym została ona zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy, wymagane przepisami, w szczególności elementy określone w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05). Data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie, jest to bowiem określenie dnia, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast skutki prawne wywołuje z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego doręczenia lub jej ogłoszenia (art. 110 k.p.a.) Organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy - wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...].11.2014r., zatem w dniu, kiedy decyzja Starosty M. o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Przepis ustawy nie określa i nie uzależnia ostateczności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie uprzednio wydanej przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy, stwierdza jedynie, że nie można wydać decyzji "wygaszającej" w chwili, kiedy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład [...] Spółka Jawna [...] w M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnych uznaniu, że decyzja organu I instancji, wobec jej zaskarżenia w drodze odwołania wywierała jakiekolwiek skutki prawne. W konsekwencji nie uwzględnieniu ostatecznej na dzień [...] grudnia 2014r. decyzji z dnia [...] listopada 2014r. o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę wydania zaskarżonych w sprawie decyzji stanowił art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zmianami, zwanej w dalszej części "ustawą"), który stanowi, że: organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że zastosowanie ma ust. 1 pkt 2 powyższego przepisu, czyli konieczność wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2012roku, Nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości K. z uwagi na to, że dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji.
Skarżący stoi jednak na stanowisku, że wobec wydania na jego rzecz w dniu [...] listopada 2014r. decyzji o pozwoleniu na budowę (która w ocenie skarżącego stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2014r.) w sprawie zastosowanie winien znaleźć ust. 2 przywołanego na wstępie przepisu.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenie jakie skutki wywołała (bądź nie) decyzja o pozwoleniu na budowę, która walor ostateczności nabyła po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że w literaturze przedmiotu utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. Umieszczona na decyzji data ma podstawowe znaczenie w razie podjęcia przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia, ponieważ poza wspomnianą możliwością określenia obowiązującego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego i prawnego, według tej daty badana będzie właściwość organu rozstrzygającego sprawę, jak też legitymowanie się przez osobę podpisującą decyzję ważnym upoważnieniem udzielonym przez organ. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 (III RN 149/01, OSNP 2003, Nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7. Co wymaga podkreślenia, zaprezentowane rozumienie wydania decyzji nie tylko wynika wprost z treści art. 107 § 1 k.p.a., który z omówionych wyżej względów nie stwarza organowi możliwości na oznaczenie decyzji datą w innym, późniejszym niż jej podpisanie momencie, lecz logicznie współbrzmi z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnoszącym przesłankę wznowieniową ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów do stanu z dnia wydania decyzji, a więc takich, które istniały w dacie rozstrzygania, lecz których organ nie mógł uwzględnić w treści rozstrzygnięcia, z racji braku wiedzy o nich. Na wagę opatrzenia decyzji datą, ze względu na przewidzianą art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, zwracał uwagę zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (powołany wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r.), jak też doktryna (G. Łaszczyca (w) G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, W-wa 2003, str. 660-661). Z chwilą podpisania przez reprezentującą właściwy organ osobę (osobę piastującą stanowisko organu administracyjnego) decyzja administracyjna przestaje być tylko projektem rozstrzygnięcia w danej sprawie, a załatwia sprawę według stanu prawnego i stanu wiedzy organu na ten dzień (por. J. Borkowski, op. cit., str. 157).
Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy co do zasady można uznać, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co mogło uzasadniać wydanie decyzji przez ten organ w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt.2 ustawy. Powyższe ustalenia Sąd może jednak poczynić jedynie w oparciu o wyjaśnienia strony skarżącej bowiem, w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę zawierającej np. klauzulę ostateczności, czy też informacji właściwego organu budowlanego, o tym od kiedy decyzja ta stała się ostateczna.
Ustalenie to w ocenie Sądu ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W świetle bowiem przywołanego powyżej art. 65 ust. 2 ustawy, organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy nie może stwierdzić jej wygaszenie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądowym utrwalił się zaś pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r.,SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, w którym przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a."; niepublikowany wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88, w którym stwierdzono, że: "Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji".
W świetle powyższego po wniesieniu odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a, jak również przy uwzględnieniu, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje zaś jej wykonanie, organ odwoławczy miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, w tym także odniesienia się do zarzutów strony odwołującej oraz uwzględnienia zmian jakie zaszły w stanie faktycznym, czy prawnym niniejszej sprawy.
Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się jedynie do kontroli zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji. Pomimo podniesionych przez odwołującą się stronę zarzutów, wskazujących na to, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, nie rozważyło i nie zbadało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 k.p.a oraz art. 7, 8, 78 § 1 k.p.a, czy okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie zaś Sądu, zaistnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na etapie postępowania odwoławczego, powoduje że organ II instancji nie może wydać decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 65 ust. 1 pkt 2. Należy bowiem mieć na uwadze, że wobec wniesienia odwołania, decyzja organu I instancji wydana w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy nie stała się zgodnie z art. 16 k.p.a ostateczna, a tym samym nie wywołała skutków prawnych. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę nie mógł zatem zasłonić się stwierdzeniem, że w dacie orzekania przez organ I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę (o istnieniu której oba organy wiedziały) nie była ostateczna. Jego obowiązkiem, w świetle podniesionych zarzutów było ponowne ustalenie stanu faktycznego poprzez wyjaśnienie, czy decyzja Starosty M. z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] może być uznana za decyzję o której mowa w art. 65 ust. 2 ustawy, czego organ odwoławczy nie uczynił naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 15, 16, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczenie, jak w sentencji wyroku.