IV SA/Wa 1120/20

IV SA/Wa 1120/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Monika Barszcz /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
657
Hasła tematyczne
Inne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 4549/21 - Wyrok NSA z 2024-11-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 403 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 35 ust. 2, art.274 pkt 4 ust. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW Wody Polskie, organ) wydana na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: Prawo przedsiębiorców, p.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: p.w.) odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] stycznia 2019 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o., o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów p.w. odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych, opisanych we wniosku. Powołany wniosek został przekazany do Prezesa PGW Wody Polskie celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
We wniosku Spółka podała, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i posiada wątpliwości interpretacyjne powstałe na tle stanów faktycznych opisanych we wniosku związanych ze składaniem oświadczeń stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne.
Pierwszy, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z zapytaniem interpretacyjnym o treści: "Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 p.w., dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne?"
Spółka wskazała, że posiadane przez nią pozwolenie wodnoprawne/pozwolenie zintegrowane nie określa konkretnego celu poboru wód, a odbiorcami jej usług są nie tylko podmioty pobierające wodę na cele zaopatrzenia gospodarstwa domowego, ale również na cele związane np. z produkcją napojów, artykułów spożywczych, czy też opieką zdrowotną, pomocą społeczną, administracją publiczną, handlem, hotelarstwem. Spółka nabrała wątpliwości co do tego, czy wykonując zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków pobiera wodę wyłącznie na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w., tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czy również na pozostałe cele określone w art. 274 pkt 2 i 3 p.w.
Spółka przedstawiła stanowisko zgodnie z którym, cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które realizuje zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę należy określać przez pryzmat celów, na które woda jest wykorzystywana przez finalnych odbiorców usług, albowiem to że odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele implikuje, że Spółka pobiera wodę również na różne cele, a nie tylko i wyłącznie związane z zaopatrzeniem ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Drugi, przedstawiony we wniosku stan faktyczny, Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści: "Czy odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (np. sklep) wykorzystujących pobraną wodę także do celów związanych z potrzebami socjalnymi należy zakwalifikować do grupy odbiorców usług pobierających wodę na cele określone w art. 274 pkt 2 p.w.?"
Spółka podała, że jest stroną umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą usług będącym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą). Wyjaśniła, że odbiorca usług pobiera z sieci wodociągowej wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (np. sklep), który dodatkowo wykorzystuje wodę na realizację celów socjalnych przez pracowników. Spółka nabrała wątpliwości na jaki cel pobierana jest woda przez odbiorcę usług.
Spółka przedstawiła stanowisko, że odbiorca usług pobiera całą wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a więc cele wymienione w art. 274 pkt 2 p.w. Jej zdaniem, kwalifikacji celu poboru wody należy dokonać przez pryzmat działalności do jakiej woda jest wykorzystywana, a fakt że jednym ze sposobów wykorzystania pobranej wody jest realizacja potrzeb socjalnych odbiorcy usług nie wpływa w żaden sposób na zasadniczy charakter celu pobieranej wody, którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska Spółka wskazała na rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, dalej: rozporządzenie taryfowe) i wynikającą, zdaniem Spółki, z rozporządzenia taryfowego zasadę, że odbiorca usług może być zakwalifikowany tylko i wyłącznie do jednej taryfowej grupy odbiorców. Spółka podała, że cele poboru wody stanowią jedno z kryteriów w oparciu, o które dokonuje się podziału odbiorców usług i przypisania ich do odpowiedniej taryfy grupowej i nie ma możliwości przypisania jednego odbiorcy usług równocześnie do dwóch różnych celów i w konsekwencji do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców.
Trzeci przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści: "Na jaki cel jest dostarczana woda do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w przypadku których w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała część lokali wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?"
Spółka podała, że jest stroną umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w którym znajdują się zarówno lokale wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, jak i lokale mieszkalne. Spółka rozlicza się wyłącznie z zarządcą lub właścicielem budynku wielolokalowego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego liczącego zużycie wody łącznie dla całego budynku. Spółka nabrała wątpliwości co do celu poboru wody dostarczanej do takiego budynku.
Przedstawiając własne stanowisko Spółka podała, że zasadnym jest przyjęcie, że dostarcza całość wody na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstw domowych, tj. cel wskazany w art. 274 pkt 4 p.w. Spółka podkreśliła, że budynki wielolokalowe co do zasady służą zaspokajaniu potrzeb gospodarstw domowych, a woda pobierana w takich budynkach w większości służy zaspokajaniu tych potrzeb, natomiast ścieki powstałe z wykorzystaniem takiej wody to ścieki bytowe. Zdaniem Spółki, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w przypadku kiedy w budynku wielolokalowym znajdują się pomieszczania wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej to pobór wody do budynku związany jest z prowadzoną działalnością gospodarczą przez poszczególnych lokatorów, a sytuacja ta doprowadziłaby do pokrzywdzenia mieszkańców budynku pobierających wody dla potrzeb gospodarstwa domowego przez przypisanie ich do taryfowej grupy odbiorców pobierających wodę na cele wymienione w art. 274 pkt 2 p.w.
Spółka wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem taryfowym, nie jest możliwe zakwalifikowanie odbiorcy usług równocześnie do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców, a jednym z kryteriów przyporządkowania danego odbiorcy usług do taryfowej grupy odbiorców jest właśnie cel poboru wody. Tym samym Spółka nie posiada możliwości zakwalifikowania podmiotu, z którym posiada zawartą umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków do dwóch różnych grup odbiorców i w konsekwencji nie ma możliwości pobierania od takiego odbiorcy za część dostarczanej wody - ceny uwzględniającej opłatę za usługi wodne, o której mowa w art. 274 pkt 4 p.w., a za część strumienia - ceny uwzględniającej opłatę za usługi wodne, o której mowa w art. 274 pkt 2 p.w.
Czwarty, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści: "Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych dla których Spółka zawarła umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą takiego budynku, a jednocześnie odrębne umowy z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali zgodnie z treścią art. 6 ust. 6 lub 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w przypadku których w części lokali jest prowadzona działalność gospodarcza, natomiast pozostała część jest wykorzystywana na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?"
Spółka podała, że dostarcza wodę do budynku wielolokalowego na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku, jak i umów zawartych z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali. W takiej sytuacji Spółka obciąża osoby korzystające z lokalu zgodnie ze wskazaniami wodomierza lokalowego, a ponadto właściciela lub zarządcę budynku różnicą wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody (wodomierzy lokalowych).
Spółka podkreśliła, że niektórzy z lokatorów wykorzystują lokale do prowadzenia działalności gospodarczej, a pozostałe lokale służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (gospodarstwa domowe). Z uwagi na różne cele poboru wody przez końcowych odbiorców usług Spółka nabrała wątpliwości co do kwalifikacji tych celów.
Przedstawiając własne stanowisko Spółka stwierdziła, że w przypadku odbiorców usług będących przedsiębiorcami dochodzi do poboru wody na jeden z celów określonych w art. 274 pkt 2 p.w., natomiast w przypadku odbiorców pobierających wodę na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w. W stosunku do zarządcy lub właściciela budynku cel poboru wody należy ustalić jako związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego, tj. określony w art. 274 pkt 4 p.w. Spółka podkreśliła, że w stosunku do lokatorów rzeczywisty cel poboru wód z sieci wodociągowej powinien stanowić kryterium jego ustalenia, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym trudno jest uznać, że wszyscy odbiorcy usług pobierają wodę na jeden przeważający cel w tym budynku, tj. związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego. Spółka dodała, że w przedstawionych okolicznościach jest w stanie precyzyjnie ustalić faktyczne cele poboru wody dla poszczególnych lokali i przypisać je do poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług. Natomiast w stosunku do zarządcy lub właściciela, Spółka nie znajduje podstaw prawnych do kwalifikowania takiego poboru do różnych celów, m.in. z uwagi na brak możliwości przypisania odbiorcy usług równocześnie do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców z dwiema różnymi cenami.
Piąty, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści: "W jaki sposób podmiot pobierający wodę powinien zakwalifikować pobór wody dokonywany w celu jej dalszej hurtowej odsprzedaży podmiotowi bezpośrednio obsługującemu finalnych odbiorców?"
Spółka podała, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawarła umowę na hurtową dostawę wody z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym z terenu sąsiedniej gminy. Sprzedawana woda jest zdatna do spożycia przez ludzi. Spółka posiada wątpliwości co do kwalifikacji celu poboru wody sprzedawanej hurtowo, które ujęła w pytaniu, czy cel poboru wody winien zostać ustalony jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, tj. cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., czy jednak należy go ustalić z uwzględnieniem celów poboru wody przez końcowych odbiorców usług, tj. podmiotów, z którymi kupujące wodę od Spółki przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada zawarte umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a więc różnych celów określonych w art. 274 pkt 2-4 p.w. Spółka przedstawiając własne stanowisko stwierdziła, że jej zdaniem cel poboru wód należy ustalać w oparciu o rzeczywisty cel poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Spółka podkreśliła, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z terenu gminy sąsiedniej jedynie występuje w roli pośrednika, który dystrybuuje wodę zakupioną od Spółki i trudno przyjąć, że dochodzi w całości do poboru wód na cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w. Zdaniem Spółki, odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego zawyżenia cen wody dla podmiotów finalnie ją odbierających, w tym gospodarstw domowych.
Szósty, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści; "Jaki cel poboru wód należy przypisać dla strat wody powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej?"
Spółka podała, że pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego woda jest tzw. wodą "surową" albo "pierwotną", którą Spółka podaje procesowi uzdatniania. Po zakończeniu procesu uzdatniania, woda zostaje wtłoczona do sieci wodociągowej. W toku procesu uzdatniania wody dochodzi do strat, tzn. występuje różnica pomiędzy pobraną wodą surową, a wodą uzdatnioną (wtłoczoną do sieci wodociągowej). Spółka posiada wątpliwości odnośnie do zakwalifikowania celu pobranej wody, która została stracona na etapie jej uzdatniania.
Przedstawiając własne stanowisko Spółka wskazała, że do strat wody, do których dochodzi w procesie uzdatniania należy przypisać cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., tj. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, za czym przemawia wykładnia literalna przepisów p.w. Spółka podkreśliła, że ustawodawca, określając cel w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w. posługuje się pojęciem uzdatniania wody. Ponadto wskazała, że do sieci wodociągowej wtłaczana jest woda, która spełnia normy jakościowe określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co wymaga uprzedniego uzdatnienia pobranej wody "surowej".
Siódmy, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem interpretacyjnym o treści: "Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze stacji uzdatniania wody do finalnych odbiorców usług? Czy cała taka woda winna zostać zakwalifikowana jako pobierana na cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., czy też opłata za usługi wodne powinna zostać skalkulowana w taki sposób, by straty zostały rozliczone proporcjonalnie według finalnej struktury sprzedaży przedsiębiorstwa, czyli np. jeżeli 70% wody przedsiębiorstwo dostarcza na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w. (woda dla gospodarstw domowych) to za 70% strat wody należy uiszczać stawkę właściwą dla tego celu?"
Spółka podała, że podczas dostarczania wody dla odbiorców usług przy wykorzystaniu sieci wodociągowej dochodzi do strat wody, które stanowią różnicę pomiędzy ilością wody wtłoczonej na stacji uzdatniania wody do sieci wodociągowej, a ilością wody pobranej przez odbiorców usług. Spółka podniosła, że straty wody mogą wynikać z nieszczelności sieci wodociągowej, awarii sieci, a także z błędów pomiarowych urządzeń. Ponadto zdaniem Spółki, do strat wody należy również zaliczyć wodę przeznaczoną do płukania sieci wodociągowej. Spółka ma wątpliwości dotyczące zakwalifikowania celu poboru wody dla rozliczenia strat wody na sieci wodociągowej, które ujęła w pytaniu, czy w takiej sytuacji dla wszystkich strat należy przypisać cel związany ze zbiorowym zaopatrzeniem ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), czy na cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., czy też na cele ustalone proporcjonalnie według struktury sprzedaży Spółki (art. 274 pkt 2-4 p.w.)?"
Spółka przedstawiając własne stanowisko stwierdziła że jej zdaniem, straty wody powstałe w wyniku przesyłu należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży wynikającej z celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Spółka podkreśliła, że jeżeli 70% wolumenu sprzedaży jest związane ze sprzedażą wody w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstw domowych, a 30% na cele związane z działalnością gospodarczą odbiorców usług, to straty winny być konsekwentnie rozliczone w oparciu o powyższą proporcję. Zdaniem Spółki, trudno jest przyjąć, że straty powstałe w procesie przesyłu wody należy kwalifikować jako cel związany z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jak również, że całość straty związanej jest z dystrybucją, choćby dlatego, że część strat w rzeczywistości wynika z błędów pomiarowych urządzeń, a nie z rzeczywistych ubytków w sieci. Dodatkowo Spółka wskazała na treść wzoru oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w którym znajduje się wyjaśnienie, że: "ilość pobranej wody na dany cel winien uwzględnić również proporcjonalne rozliczenie strat wody w sieci w odniesieniu do poszczególnych celów przeznaczenia pobranej wody".
Ósmy, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z pytaniem o treści "Jaki cel poboru wód należy przypisać dla odbiorcy usług, który posiada zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego, natomiast za wodomierzem głównym posiada podział (rozgałęzienie) instalacji wewnętrznej i dostarcza wodę do pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza?"
Spółka podała, że jest stroną umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług pobierającymi wodę na cele związane z zaspokajaniem potrzeb gospodarstwa domowego. Taki cel poboru wód został zadeklarowany w umowach przez odbiorców usług. Wskazani odbiorcy usług są rozliczani na podstawie wskazań wodomierza głównego, a za wodomierzem głównym w domu mieszkalnym albo lokalu mieszkalnym, przy wykorzystaniu systemu instalacji wewnętrznej pobierają wodę do pomieszczenia, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza (np. sklep). Spółka podkreśliła, że w przedstawionym przypadku nie ma możliwości przyłączenia lokalu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, osobnym przyłączem wodociągowym do sieci wodociągowej. Spółka ma wątpliwość jak określić cel poboru wody w takim przypadku, tj. czy na cel związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego (art. 274 pkt 4 p.w.), czy na cel związany z prowadzoną działalnością gospodarczą (art. 274 pkt 2 p.w.)?
Spółka przedstawiając własne stanowisko stwierdziła, że jej zdaniem, zasadne jest uznanie, że cel poboru wody jest związany z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego. Spółka na poparcie swojego stanowiska, ponownie podniosła, że zgodnie rozporządzeniem taryfowym, odbiorcę usług można zaliczyć tylko i wyłącznie do jednej grupy taryfowej grupy odbiorców. Zdaniem Spółki, brak jest możliwości przyporządkowania wskazanego odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia ilości pobranej wody w oparciu o proporcję, a więc zastosowanie dwóch różnych cen.
Zaliczenie odbiorcy usług do taryfowej grupy odbiorców, którzy płacą najniższą cenę wody, zdaniem Spółki, znajduje pośrednio oparcie w ustawie z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Spółka dodała, że oceniając cele poboru wody należy się kierować oświadczeniem odbiorcy usług złożonym w zawartej umowie o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków i brak jest podstaw do zaliczenia odbiorcy usług, który zadeklarował w umowie, że dostarczana woda będzie służyć zaspokajaniu potrzeb gospodarstwa domowego, do taryfowej grupy odbiorców pobierających wodę na cele ściśle związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Dziewiąty, przedstawiony we wniosku stan faktyczny Spółka powiązała z zapytaniem interpretacyjnym o treści: "Na jakiej podstawie (w oparciu o co?) Spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług?"
Spółka podała, że w związku z tym, że cele poboru wód przez Spółkę pokrywają się z celami wykorzystania wód przez finalnych odbiorców usług to na terenie jej działalności dochodzi do poboru wody na różne cele określone przepisami Prawa wodnego. Powołując się na spoczywający na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym obowiązek kwalifikacji celów poboru wód, Spółka wskazała na wątpliwości co do podstaw przeprowadzania takiej kwalifikacji, w tym braku narzędzi przymuszających odbiorców usług do wskazania celu poboru wód. Podała, że okoliczność tę ustala na podstawie ankiet wypełnianych przez odbiorców usług, którzy udzielają odpowiedzi dotyczących celu poboru wód. Jednocześnie podniosła, że narzędziem pomocniczym są dla Spółki dane zawarte w ogólnodostępnych rejestrach, tj. Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, informacji REGON na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego. Spółka wyjaśniła, że w przypadku odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala taki pobór jako związany z celem w postaci zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. określonym w art. 274 pkt 4 p.w. Natomiast w odniesieniu do odbiorców usług będących przedsiębiorcami, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne ustala cel poboru wody zgodnie z przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy, (w stosunku do przedsiębiorcy wpisanego do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) oraz przeważającą działalnością gospodarczą (w stosunku do przedsiębiorcy wpisanego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej), tj. jeden z celów określonych w art. 274 pkt 2 p.w. Spółka wniosła o potwierdzenie, że opisany schemat działania jest prawidłowy.
Prezes PGW Wody Polskie w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję nr [...],w której stwierdził, że:
1) kwalifikując pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych należy przyjąć cel poboru wód powiązany z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a nie wiązać ten cel ze sposobem jej wykorzystania przez odbiorcę usług. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi poboru wód określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pobór wody przez Spółkę w celu jej dostarczenia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., a okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalne przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód przez Spółkę, którym w przedstawionym przypadku jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody;
2) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 p.w., w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku, odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w.;
3) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali, odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 p.w., w odniesieniu do wód pobranych w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zamieszkujących w budynku wielolokalowym. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zaopatrzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w budynku wielolokalowym na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku, oraz na podstawie umów z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali, odpowiada celowi wskazanemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w.
Wymienionych celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne nie zmienia fakt wystąpienia różnic pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;
4) pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;
5) opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za cały wolumen pobranej z ujęcia wody podziemnej lub wody powierzchniowej, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty właściwej dla celu poboru wód niezależnie od strat pobranych wód, do których dochodzi na etapie ich uzdatniania, a także w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej. Nie zmienia przy tym celu poboru wód, okoliczność poddawania pobranej wody procesom uzdatniania. Realizowany przez Spółkę cel poboru wód jest taki sam dla całego wolumenu pobranych w określonym celu wód, w tym dla strat wód, do których dochodzi w procesie uzdatniania pobranych wód, a także dla strat wód, do których dochodzi w procesie transportu uzdatnionej wody przy wykorzystaniu sieci wodociągowej;
6) pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby dostarczenia wody do budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego do celów związanych z zaspokojeniem potrzeb gospodarstwa domowego odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 p.w., niezależnie od tego, że odbiorca usług wykorzystuje dostarczoną wodę dodatkowo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa PGW Wody Polskie z [...] marca 2019 r., który prawomocnym wyrokiem z 13 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1150/19 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa PGW Wody Polskie w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku, gdy w ramach jednego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej występuje wiele zapytań interpretacyjnych to wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać schematowi, że każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt sentencji, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i co ważne jak najpełniejszy wywód prawny.
Sąd podkreślił, że we wniosku wnioskodawca zawarł 9 pytań powiązanych z dziewięcioma stanami faktycznymi. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja z [...] marca 2019 r. nie spełnia sformułowanych przez ustawodawcę wymogów prawidłowej interpretacji przepisów, w tym wypadku przepisów p.w. i jako taka nie powinna ostać się w obrocie prawnym.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Prezes PGW Wody Polskie w decyzji z [...] marca 2020 r., znak [...] wydanej na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: p.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Spółki o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: p.w.) odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne stwierdził, że:
1) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do pierwszego stanu faktycznego, jest prawidłowe w części, w której Spółka twierdzi, że dokonując poboru wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie pobiera wód wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz nieprawidłowe w części, w której Spółka twierdzi, że cele poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pokrywają się z celami wykorzystania wód przez finalnych odbiorców usług;
2) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do drugiego stanu faktycznego, że cel poboru wód przez Spółkę dostarczanej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, która częściowo jest wykorzystana na potrzeby socjalne pracowników wskazanego odbiorcy usług należy ustalać zgodnie z przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez odbiorcę usług, jest nieprawidłowe;
3) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do trzeciego stanu faktycznego, z którego wynika, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dostarczanych do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej wyłącznie z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w którym znajdują się zarówno lokale wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej oraz lokale mieszkalne należy w całości zakwalifikować do celu określonego w art. 274 pkt 4 p.w., tj. zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jest nieprawidłowe;
4) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do czwartego stanu faktycznego, w którym woda jest dostarczana do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego oraz umów zawartych z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali jest prawidłowe w części, z której wynika, że dostarczając wodę do lokali mieszkalnych w budynku wielolokalowym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne realizuje cel poboru wód określony w art. 274 p.w. oraz nieprawidłowe w części, z której wynika, że dostarczając wodę do lokali wykorzystywanych do prowadzania działalności gospodarczej cel poboru wód należy określać przez pryzmat przedmiotu działalności gospodarczej wykonywanej w lokalu oraz nieprawidłowe w części stwierdzającej, że cel poboru wód, w ilości stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody należy w całości przyporządkować do celu określonego w art. 274 pkt 4 p.w.;
5) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do piątego stanu faktycznego, że w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu z terenu gminy sąsiedniej, cel poboru wód należy ustalać w oparciu o cel wykorzystania wód przez odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zakupiło wodę, jest nieprawidłowe;
6) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do szóstego stanu faktycznego, że cel poboru wód dla strat wody powstałej w wyniku procesu uzdatniania wody surowej to zawsze pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, tj. cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., jest nieprawidłowe;
7) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do siódmego stanu faktycznego, zgodnie z którym straty wody powstałe w wyniku przesyłu wody uzdatnionej ze stacji uzdatniania wody do odbiorców usług należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży poszczególnym kategoriom odbiorców usług, jest prawidłowe;
8) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do ósmego stanu faktycznego, że celem poboru wód dostarczanych do domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę zawierającej oświadczenie, że woda służy zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego, wykorzystywanych także do prowadzenia działalności gospodarczej w domu mieszkalnym albo lokalu mieszkalnym jest cel określony w art. 274 pkt 4 p.w., tj. do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, jest prawidłowe;
9) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do dziewiątego stanu faktycznego, w którym przedstawiony został schemat pozyskiwania danych o sposobie wykorzystania wód przez odbiorców usług będących podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą oraz podmiotami publicznymi w postaci ankiet wypełnianych przez odbiorców usług oraz danych z ogólnodostępnych rejestrów (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, informacji REGON na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego) na potrzeby określenia celu poboru wód przez Spółkę, jest nieprawidłowe.
W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. organ rozszerzył treść przedstawionych wyjaśnień w pkt 1-9 odpowiedzi na zadane pytania interpretacyjne i przedstawił argumentację swojego stanowiska.
W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Prezesa PGW Wody Polskie z [...] marca 2020 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 5 i ust. 16 p.p. - przez brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji jednoznacznego, jasnego i wyraźnego rozstrzygnięcia ze wskazaniem prawidłowego stanowiska (które nie oznaczałoby konieczności wyinterpretowania jego treści z uzasadnienia zaskarżonej decyzji);
2) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 16 p.p. - przez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań;
3) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 16 p.p. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny tzn. przejawiający się brakiem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i uzasadnienia jej;
2. przepisów prawa materialnego przez;
1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za), p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powinny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;
2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za), p.w. polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa wart. 274 pkt 2 lit. za), p.w., a nie cele poboru wody ustalone w oparciu faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług:
3) błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm., dalej: u.z.z.w.) w zw. z § 3 pkt 1 lit c w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, dalej: rozporządzenie taryfowe) polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalanie celów poboru wody; niezastosowanie art. 9 ust. 3 p.w. i w konsekwencji czego wydanie zaskarżonej decyzji, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 p.w. niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe.
Jednocześnie mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 145a § 1 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej wobec faktu, że sprawa będąca jej przedmiotem została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji lub: uchylenie decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji (interpretacji) zgodnie z przepisami prawa; zasądzenie na rzecz Spółki od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła treść postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uwzględnia też ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku Sądu z 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1150/19 wydanego w tej sprawie.
Wydana interpretacja spełnia wszelkie wymogi odnoszące się do treści interpretacji indywidualnej, o których mowa w art. 34 ust. 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: p.p.). Zawiera wyczerpujący opis przedstawionych we wniosku zaistniałych stanów faktycznych, ocenę stanowiska Spółki, a także wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym.
Twierdzenia Spółki, że wskazane na str. 5 uzasadnienia skargi dotyczące rozumienia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie "wskazania prawidłowego stanowiska" w decyzji interpretacyjnej jest całkowicie chybione i wskazuje na niezrozumienie instytucji interpretacji indywidualnej. W doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że interpretacje indywidualne nie są rozstrzygnięciami władczymi ani aktami stosowania prawa, a pozostają jedynie poglądem organu w kwestii sposobu stosowania prawa (por. B. Brzeziński, B. Masternak, Instytucja wiążących interpretacji w Ordynacji podatkowej, Monitor Podatkowy 2005/4, s. 12; podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12 oraz w wyrokach z 29 sierpnia 2018 r., II FSK 2493/16 i II FSK 2955/16 i w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2018 r., II FSK 1762/18 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i nie ma żadnych powodów, aby utożsamiać indywidualne interpretacje z decyzjami rozstrzygającymi sprawy co do istoty w następstwie zastosowania normy prawa materialnego do ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Indywidualnych interpretacji nie można uznać za akt stosowania prawa, ponieważ są one rezultatem procesu, który tylko w części odpowiada stosowaniu prawa, ponieważ brakuje w nich elementu ustalania stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego. W efekcie procesu interpretacji nie powstaje reguła indywidualna normująca zachowanie się adresata, która jest efektem stosowania prawa materialnego, lecz jedynie reguły mówiące o tym jak prawo materialne stosować.
Podkreślenia wymaga, że w tym zakresie interpretacja indywidualna nie wywołuje takich bezpośrednich skutków jak akty typowe dla stosowania prawa tj. decyzja, czy postanowienie, bo nie formułuje sposobów zachowania się jej adresata. Reguły interpretacji odnoszą się do subsumcji, czyli fazy poprzedzającej stosowanie prawa (por. H. Dzwonkowski, Charakter prawny indywidualnych interpretacji podatkowych - wybrane zagadnienia, Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego pod red. Wiesławy Miemiec, Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, 2009 r., s. 143). Nie ma zatem żadnych powodów aby utożsamiać indywidualne interpretacje z decyzjami, o których mowa w art. 104 § 1 k.p.a.
Należy ponadto wskazać, że zaskarżona decyzja Prezesa PGW Wody Polskie z [...] marca 2020 r., realizuje wszystkie wskazania wyrażone przez Sąd w prawomocnym wyroku z 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1150/19 wydanym w tej sprawie, w którym Sąd wskazał, na str. 14 uzasadnienia, że "osnowa zaskarżonej decyzji zawiera 6 punktów, których nie można w sposób jednoznaczny połączyć z konkretnymi pytaniami i stanami faktycznymi przedstawionymi enumeratywnie we wniosku o udzielenie interpretacji. Punktów osnowy zaskarżonej decyzji zawierających określone stwierdzenia nie można w sposób prosty połączyć z wywodami zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji".
Sąd orzekający w tym składzie, stwierdza, że redakcja sentencji zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r., zawiera ocenę stanowiska skarżącej wyrażone w sprawie i jest zgodna z wymogami stawianymi interpretacji indywidualnej, uwzględnia specyfikę przedmiotowego aktu administracyjnego, a przede wszystkim respektuje wskazania Sądu zawarte w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1150/19. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił w sposób klarowny i jednoznaczny własne stanowisko co do sposobu stosowania przepisów p.w. w poszczególnych przedstawionych przez Spółkę stanach faktycznych.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 5 i ust. 16 p.p. Sąd uznał za nietrafione.
Za nietrafne także należało uznać zarzuty naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 16 p.p. przez brak umożliwienia Spółce zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu skargi na str. 6, skarżąca powołała się na treść art. 122d § 1 k.p.a. i podniosła, że w sprawie, która stała się przyczynkiem dla wniesienia skargi organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zastosowała art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, świadczy to, o tym że (1) sprawa wywołana wniesieniem przez skarżącą wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej została zakończona przez milczące załatwienie sprawy, albo (2) zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., co stanowi przejaw naruszenia art. 8 § 1, art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, podzielenie drugiego z ww. wniosków powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na niemożność wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Odnosząc się do tego zarzutu, należy stwierdzić, że stanowisko skarżącej jest błędne. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w interesującej ją kwestii. Istotą tego postępowania jest zatem uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Organ wydający interpretację nie może więc ingerować w stan faktyczny opisany we wniosku, podważać go, uzupełniać, czy zmieniać w oparciu o inne źródła lub wiedzę znaną mu z urzędu (por. postanowienie SN z 18 września 2014 r., syfn. III UK 122/13, wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 3263/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu w sprawie udzielenia interpretacji indywidualnej organ nie czyni zatem własnych ustaleń stanu faktycznego. Opiera się wyłącznie na opisie przedstawionym przez składającego wniosek o wydanie interpretacji. Organ nie bada i nie sprawdza w szczególności wiarygodności przedstawionych przez wnioskodawcę zdarzeń i nie dokonuje własnych ustaleń. W sprawach o wydanie interpretacji indywidualnej organ jedynie pozytywnie lub negatywnie ocenia, czy stanowisko zajęte we wniosku jest prawidłowe i znajduje oparcie w okolicznościach przedstawionego zdarzenia. Podstawą dokonywanego w jego toku wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania jest wyłącznie przedstawiony przez wnioskodawcę stan faktyczny sprawy. Innymi słowy w omawianym postępowaniu organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, nie gromadzi dowodów i materiałów. Stosowanie w tym wypadku przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nakazującego zapewnienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jest zbędne, a ponadto w sposób nieuzasadniony prowadziłoby do wydłużenia postępowania w sprawie udzielenia interpretacji indywidualnej, na wydanie której organ ma 30 dni od dnia wpływu do organu kompletnego wniosku.
Całkowicie chybiony jest więc zarzut Spółki, że niezastosowanie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. świadczy o milczącym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu, wręcz przeciwnie – świadczy o prawidłowym prowadzeniu przez organ przedmiotowego postępowania, z uwzględnieniem jego specyfiki i odmienności od postępowania kończącego się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, które zostało zakończone decyzją interpretacyjną wydaną w zawitym 30 – dniowym terminie.
Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a.". (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1458/18, LEX nr 3038129). Skarżąca podnosząc w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wskazała, jakich czynności nie mogła dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogła zawnioskować w tymże postępowaniu wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Ponadto Sąd nie stwierdził, by naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 16 p.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera kompleksowe i gruntowne wyjaśnienie treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do każdego przedstawionego przez Spółkę stanu faktycznego, a każdy z nich został w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco opisany. W ocenie Sądu, powyższe elementy wraz z zawartym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu oraz odpowiedziami na wszystkie pytania interpretacyjne wskazują, że uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymogi ustawowe oraz realizuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę przekonywania.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 2 ppkt:1), 2), 3, 4) skargi) wskazać należy, że Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za), w zw. z art. 274 pkt 4 p.w.
Pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 p.w.), w którym ustalony zostaje m. in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 p.w., a także art. 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2017 r.).
O doniosłości wskazanego elementu pozwolenia wodnoprawnego świadczy fakt, że zmiana celu i zakresu korzystania z wód jest podstawą do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego (art. 415 pkt 1 p.w.). Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 p.w.). Zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Przepisy art. 274 pkt 2-4 p.w. określają górne jednostkowe stawki opłat w formie opłaty zmiennej za usługę wodną polegającą na poborze wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, co wynika z ich treści.
Również § 5 ust. 1 pkt 1-41 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej: j.s.o.) określa jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość stawek opłat została zróżnicowana w zależności od celu poboru wód. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w p.w. Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy odnosi się zatem do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Jednocześnie w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, że dostęp do usług wodnych regulują przepisy tej ustawy. Art. 35 ust. 1 p.w. swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Takie stanowisko wynika z wykładni systemowej art. 35 p.w. Z tego powodu należy odróżnić podmioty korzystające z usług wodnych od odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Wyjaśnić jednocześnie należy, że usługi wodne są rodzajem korzystania z wód. Przystępując do wyjaśnienia pojęcia "korzystanie z wód" wskazać należy, że na gruncie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) można wyodrębnić zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia. W art. 4 ust. 2 p.o.ś. uregulowano zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia. J. Stelmasiak zwraca uwagę, ze "Korzystanie ze środowiska, tzw. szczególne, w świetle art. 4 ust. 2 p.o.ś. wykracza poza korzystanie powszechne i dlatego tez każdorazowo wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wydanego przez właściwy organ. Ponadto powinno ono w szczególności ustalać zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisje gazów lub pyłów do powietrza lub wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, czy tez wytwarzanie odpadów (art. 180 p.o.ś.)" (J. Stelmasiak, Obszar specjalny jako forma reglamentacji korzystania ze środowiska [w:] Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, red. P. Korzeniowski, I. M. Wieczorek, Łódź 2018, s. 121). Ww. decyzje administracyjne są zewnętrznymi i konstytutywnymi aktami administracyjnymi (J. Stelmasiak, Obszar specjalny ..., s. 21). Słowo "korzystać" oznacza "odnosić, osiągać korzyści, mieć pożytek, zysk z czegoś, użytkować, używać czegoś" (Słownik języka polskiego, t. 1, red. M. Szymczak, wydawnictwo PWN, Warszawa 1978, s. 1020).
Przepisy prawa ochrony środowiska jako całość w ujęciu systemowym (w tym przepisy p.w.) regulują prawo korzystania ze środowiska (w tym również wód), zakreślając w pozwoleniach administracyjnych, obejmujących pozwolenie wodnoprawne granice tego korzystania. Różnica miedzy powszechnym, a szczególnym korzystaniem z wód (na podstawie pozwolenia wodnoprawnego) sprowadza się przede wszystkim do tego, że powszechne korzystanie ze środowiska polega na tym, ze każdy może bez osobnego pozwolenia organów administracji wodnej korzystać z wód, w sposób niewykluczający takiego samego korzystania przez inne osoby. Szersze korzystanie z wód wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może natomiast odbywać sie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z wód jest określonym zespołem stosunków prawnogospodarczych typowych głównie dla obszaru gospodarczego prawa środowiska, do których zalicza się p.w. Korzystanie z wód jest zatem źródłem stosunku administracyjnoprawnego. Korzystanie z wód jest równocześnie pojęciem opartym na konstrukcji normatywnej użytkowania w rozumieniu prawa rzeczowego (zob. S.M. Grzybowski, Podstawowe zagadnienia stosunków własności w systemie prawa wodnego, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z. K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 107). Zdaniem S.M. Grzybowskiego, "Przepisom prawa wodnego i reglamentacji administracyjnej powinno podlegać korzystanie z wód będących własnością państwa oraz korzystanie z wód nie będących własnością państwa, ale nie dla celów bytowych, lecz produkcyjnych" (S.M. Grzybowski, Podstawowe zagadnienia ..., s. 108). Poza szczególnym korzystaniem z wód pozwolenie wodnoprawne jest wymagane także na inne rodzaje działalności powiązane w większym lub mniejszym stopniu z korzystaniem z wód. Pozwolenie wodnoprawne należy do aktów administracyjnych uprawniających. Zdaniem J. Supernata, "w przypadku aktów uprawniających administracja publiczna zezwala na podjęcie pewnej działalności, która w przeciwnym wypadku byłaby zabroniona, zwalnia z jakiegoś obowiązku administracyjnego, który w przeciwnym wypadku musiałby być wypełniony, pozwala na niestosowanie przepisów administracyjnych, które w przeciwnym wypadku by obowiązywały itp. Ponieważ stosowane przez administrację akty uprawniające do niczego obywatela nie zmuszają, a jedynie pozwalają mu (...), z reguły nie bezwarunkowo (zazwyczaj bowiem z uprawnieniami «idą» obowiązki na pewno aktywność, należą – tak jak obietnice i ostrzeżenia do instrumentów działania o średnim stopniu władczości" (J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji, Wrocław 2003, s. 54).
W konsekwencji określone w p.w. oraz w aktach wykonawczych zasady dostępu do usług wodnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy mają status prawny ukształtowany poza pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków opłatowych obciążających te podmioty.
Za bezprzedmiotowe Sąd uznał przy tym twierdzenie Spółki, że wykładnia przepisów dotyczących określenia celów poboru wody budzi wątpliwości interpretacyjne, które zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść Spółki. Wykładnia językowa, jak i systemowa przepisów art. 274 pkt 2-4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 1-41 rozporządzenia w sprawie j.s.o. z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 p.w. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług.
Zauważyć przy tym należy, że użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 274 pkt 4 p.w. pojęcia "ludzi" oznacza, że wymieniony cel poboru wód realizuje się w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a zatem z wyłączeniem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą mają zatem inny zakres obowiązków administracyjnoprawnych niż "ludzie".
Z brzmienia powołanego przepisu wynika zatem wprost, że to kategoria odbiorców usług, którym zostanie dostarczona pobrana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne woda, a nie sposób jej wykorzystania przez odbiorców usług wpływa na cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zarzut Spółki o wewnętrznej sprzeczności i niespójności decyzji wynikający z przyjęcia, że w przypadku gospodarstw domowych cel poboru wód należy określać przez pryzmat finalnego odbiorcy, a w przypadku pozostałych odbiorców usług przez pryzmat celu, na który wodę pobrało przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest zatem bezprzedmiotowy. W każdym bowiem przypadku cel poboru wód należy wiązać z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co znajduje wyraz w stanowisku organu wielokrotnie i konsekwentnie przedstawianym w zaskarżonej decyzji.
Przywołany przez Spółkę przepis art. 272 ust. 13 p.w., z którego wynika obowiązek zapewnienia odrębnego pomiaru ilości pobieranej wody do różnych celów lub potrzeb w żaden sposób nie podważa prawidłowości wydanej interpretacji. Zakresem jego zastosowania jest objęta sytuacja poboru wód do różnych celów lub potrzeb. Zarówno z rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji, jak i z jej uzasadnienia nie wynika, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywało poboru wód w jednym celu. Spółka pobierając wodę w celu zaopatrzenia w wodę ludności, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych pobiera wodę do celów określonych odpowiednio w art. 274 pkt 4 p.w. oraz w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. i na mocy art. 272 ust. 13 p.w. ciąży na niej obowiązek zapewnienia odrębnego pomiaru ilości pobieranej wody do wymienionych celów.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że zastosowanie się do wykładni organu doprowadzi do sytuacji, w której odbiorcy usług pobierający wodę do produkcji artykułów spożywczych, napojów, substancji farmaceutycznych, leków i pozostałych wyrobów farmaceutycznych płaciliby wyższą cenę za m3 pobranej wody wyłącznie z tego powodu, że pobierają wodę z sieci wodociągowej (s. 9 skargi), stwierdzić należy, że status prawny podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywanej działalności różni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. W pierwszym przypadku podmiot obowiązany jest uzyskać pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód na warunkach określonych w wymienionym akcie administracyjnym, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego do korzystania z zasobów wodnych, w tym również jego wykonanie, a ponadto ciążą na nim obowiązki wynikające z istniejącego stosunku administracyjnego, które nie dotyczą odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Wykładnia przepisów p.w. oraz przepisów wykonawczych przedstawiona w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. jest zgodna z treścią art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. 2000.327.1 z 22 grudnia 2000 r.) oraz wykładnią tego przepisu przedstawioną w piśmiennictwie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. dyrektywy, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Do końca 2010 r. państwa członkowskie powinny zapewnić, że polityki opłat za wodę przewidują odpowiednie działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych niniejszej dyrektywy, odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1 zd. 2 ww. dyrektywy). W piśmiennictwie na temat wykładni art. 9 ust. 1 dyrektywy z 23 października 2000 r. wyrażono pogląd, według którego, "Odrębna grupa problemów powstaje na tle odmiennego określenia użytego w ust. 1 dla oznaczenia kręgu adresatów przepisów /1/ umiejscowionych w części pierwszej zdania drugiego ("użytkownicy") oraz /2/ w części drugiej zdania drugiego ("odmienne typy użytkowania wód"). Wiąże się z tym potrzeba wyjaśnienia relacji pojęcia "odmienne typy użytkowania wód" do pojęcia "usług wodnych". Punktem odniesienia dla tych kwestii pozostaje wzajemny stosunek zdania pierwszego do drugiego. (...), pełne obowiązywanie zasady zwrotu kosztów usług wodnych po roku 2009 płynie z przepisu umieszczonego w zdaniu drugim. Wprawdzie nie wynika to z niego wprost, lecz pośrednio w oparciu o założenie, że wyraża ono w sposób dorozumiany niezbędny element hipotezy takiej normy zobowiązującej (...). (...), części drugiej zdania drugiegomowa jest nie o "użytkownikach", będących podstawowym adresatem zachęt płynących z polityki opłatowej, lecz o różnych "typach korzystania z wód". (...). W pełnym zakresie zasadą pokrywania kosztów związani być powinni tylko użytkownicy, czyli odbiorcy usług wodnych. Usługi te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 38 dyrektywy. Druga kategoria adresatów to pozostałe podmioty, podejmujące różne typy korzystania z wód. Ponoszą one tylko odpowiedni "wkład" w zwrot kosztów usług wodnych. Wynika z tego, że ich świadczenia z tytułu polityki opłatowej mają charakter wtórny i zewnętrzny wobec usług wodnych. Uczestniczą zatem w systemie opłat, ale nie jako bezpośredni beneficjenci usług, lecz jako ci, którzy pośrednio podrażają koszty ich świadczenia". Zdaniem J. Rotko, "Dwuczłonowe wyliczenie w definicji aktywności składających się na usługi wodne nie pozostawia żadnych wątpliwości, że pod lit. a wskazano czynności zaopatrzenia w wodę, natomiast pod lit. b czynności związane z odprowadzaniem ścieków. Także względy wykładni teleologicznej przemawiają za wąskim rozumieniem usług wodnych, gdyż cele dyrektywy wodnej koncentrują się na jakości wód i ekosystemów od wody zależnych. Wskazuje się w końcu (jako argument historyczny) na przebieg prac nad projektem, w trakcie których była mowa prawie wyłącznie o świadczeniu usług polegających na zaopatrywaniu ludności w wodę. Za wąskim rozumieniem pojęcia usług wodnych opowiadał się także w 2008 r. Rząd Republiki Federalnej Niemiec, odpowiadając na zarzuty Komisji o naruszenie zasad prawidłowej implementacji dyrektywy ramowej. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek WWF" (J. Rotko, Zasada zwrotu kosztów usług wodnych i jej znaczenie w prawie, Studia Prawnicze, zeszyt 2 (206), 2016, s. 13-133. Ponadto z uzasadnienia projektu p.w. wynika, że podstawowe obszary projektowanych zmian w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego dotyczą: 1) zmiany struktury prawno-organizacyjnej organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami; 2) systemowych rozwiązań problemu niedofinansowania zadań z zakresu gospodarki wodnej (zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem); 3) zapewnienienia komplementarności w polityce opłat za wodę, z uwzględnieniem zasady "zwrotu kosztów za usługi wodne", wynikającej z uzupełnienia transpozycji artykułu 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, będącej odpowiedzią na warunki ex ante z załącznika IV do projektu rozporządzenia ogólnego KE dotyczącego polityki spójności, które Polska musi spełnić przez likwidację zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m. in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych; 4) zapewnienie skutecznego i efektywnego nadzoru ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej nad gospodarką wodną, w tym nad systemem administracyjnym gospodarowania wodami oraz systemem gospodarczego korzystania z wód.
W przepisach p.w. zasadę zwrotu kosztów usług wodnych reguluje art. 9 ust. 3 p.w. Według tego przepisu, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych stanowi jedną z podstaw nowego systemu finansowania gospodarki wodnej uregulowanego w p.w., który ma zapewnić efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi z uwzględnieniem efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W piśmiennictwie wskazuje się, że przepisy p.w. wprowadziły szereg instrumentów ekonomicznych wspomagających racjonalną gospodarkę zasobami wodnymi, a opłaty za usługi wodne mogą znacząco podnieść cenę wody wodociągowej (I. Godyń, Instrumenty ekonomiczne gospodarki wodnej w świetle projektu ustawy Prawo wodne z czerwca 2016 r., Gospodarka w Praktyce i Teorii 2016, Nr 3 (44), Instytut Ekonomii, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2016, s. 45). Zgodnie z pkt 38 preambuły do dyrektywy 2000/60/WE, właściwe może być zastosowanie instrumentów ekonomicznych przez Państwa Członkowskie jako części programu działań. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów, związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne, powinna być uwzględniona w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, uregulowana w art. 9 ust. 3 p.w., w połączeniu z zasadą racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości powinna prowadzić do obciążenia odbiorców usług wodnych obowiązkiem najbardziej efektywnego gospodarowania zasobami wód w kierunku zarówno stosowania najmniej kosztownych rozwiązań związanych z korzystaniem z wód, jak i najmniej uciążliwych dla zasobów wód. Nakłada to na odbiorców usług wodnych nałożono obowiązek poszukiwania i doboru optymalnych metod gospodarowania wodami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasada zwrotu kosztów usług wodnych obejmuje koszty środowiskowe i koszty osobowe. Koszty środowiskowe to koszty szkód w środowisku i ekosystemach. Koszty zasobowe to wartość utraconych korzyści, które mogłyby zostać osiągnięte, gdyby zasoby wodne oraz ich zdolność do samoodtworzenia nie były zmniejszane wskutek ich bieżącego użytkowania (por. J. Rotko, Ramowa dyrektywa wodna - analiza prawna, Poznań 2013, s. 142-143). Zasada zwrotu kosztów usług wodnych opiera się na podstawowych założeniach "zasady zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 p.o.ś. Według art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.).
Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące określenia celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach zbiorowego zaopatrzenia nie wyklucza możliwości poboru wód przez Spółkę do celów odprowadzania i oczyszczania ścieków. Określony w przepisie art. 274 pkt 2 lit. zb), p.w. cel poboru wód realizuje się w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzące działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków jednocześnie korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód z ujęcia do celów odprowadzania i oczyszczania ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
W podsumowaniu rozważań dotyczących zarzutów przedstawionych w tej części skargi wskazać należy, że naruszenia: art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za), w zw. z art. 274 pkt 4 p.w. nie wystąpiły.
Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego pkt 2 ppkt 2) skargi (str. 2 skargi) wskazać należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonując poboru wód w celu realizacji postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu z terenu gminy sąsiedniej nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia zawartej umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1a, u.z.z.w., do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z treści § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 rozporządzenia taryfowego wynika, że opłaty za usługi wodne oraz koszty zakupionej wody stanowią odrębne składniki ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów działalności, które są uwzględniane do ustalania niezbędnych przychodów na podstawie, których określa się taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 u.z.z.w.). Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które dokonuje zakupu wody od innego podmiotu, w tym przypadku od Spółki, opracowując taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę określające ceny i stawki opłat na podstawie, których przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne prowadzą rozliczenia z odbiorcami usług (art. 26 ust. 1 u.z.z.w.) - uwzględnia w nich koszty zakupionej wody od innego podmiotu. Koszty zakupionej wody znajdują odzwierciedlenie w cenie m³ dostarczanej wody poszczególnym kategoriom odbiorców usług, w tym również ludności. Jako bezprzedmiotowe należało zatem uznać zarzuty Spółki, że prezentowana przez organ interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego poniesienia wyższej daniny publicznej, że różnicuje ona cele poboru wód przez odbiorców usług z uwagi na miejsce ich zamieszkania i fakt przekroczenia wody przez granicę administracyjną miasta, a także że narusza zakaz subsydiowania skrośnego. Ten rodzaj subsydiowania polega na tym, że pokrywanie kosztów dotyczących jednej z grup taryfowych odbiorców usług następuje z przychodów pochodzących od innej grupy odbiorców (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. II GSK 2176/16, LEX nr 2276567). W niniejszej sprawie pobór wód przez Spółkę odpowiada w całości celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za), p.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Uregulowana w tym przepisie sekwencja czynności od strony przedmiotowej jest zgodna pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Brak w nim elementu podmiotowego (tak jak w art. 2 pkt 21 u.z.z.w.) oznacza, że znajduje zastosowanie również w przypadku hurtowej sprzedaży wody realizowanej przez podmiot korzystający z usług wodnych.
Nie zasługuje na uwzględnienie trzeci zarzut skargi dotyczący prawa materialnego przedstawiony w pkt 2 ppkt 3 skargi, że zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów p.w. przy określaniu celów poboru wody dostarczanej do budynku wielolokalowego jest sprzeczna z przepisami u.z.z.w. oraz rozporządzenia taryfowego. Należy podkreślić, że adresatami norm prawnych regulujących zasady ponoszenia opłat za usługi wodne są podmioty korzystające z usług wodnych, a nie odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy są objęci przepisami u.z.z.w. Przepisy p.w. dotyczą kwalifikowania celów poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie sposobu rozliczeń Spółki z odbiorcami usług. Powyższe potwierdza treść art. 1 u.z.z.w., według którego ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania. Wbrew stanowisku skarżącej, z przedstawionej w decyzji interpretacji przepisów p.w. nie wynika, aby właściciel lub zarządca budynku wietolokalowego obowiązany był częściowo płacić za dostarczoną wodę według stawki dla gospodarstw domowych, a w pozostałym zakresie dla taryfowej grupy odbiorców z najwyższą ceną. Rezultatem kwalifikowania przez Spółkę wody dostarczanej do budynków wielolokalowych z uwzględnieniem obu rzeczywistych celów poboru wody, tj. określonego w art. 274 ust. 2 lit. za), p.w. (dla wody kierowanej do lokali, w których prowadzona jest działalność gospodarcza) oraz w art. 274 ust. 4 p.w. (dla wody kierowanej do lokali mieszkalnych) nie powstaje obowiązek kwalifikowania właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego do dwóch rożnych taryfowych grup odbiorców usług, lecz wykazywanie przez Spółkę w oświadczeniu o zakresie korzystania z usług wodnych wód pobranych w podziale na rzeczywiste cele poboru tych wód. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał sposoby określania przez Spółkę ilości wody kierowanej do poszczególnych kategorii lokali w budynku wielolokalowym, które mogą doprowadzić Spółkę do ustalenia ilości wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (art. 274 pkt 2 lit. za), p.w.) oraz ilości wody pobranej do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.) dostarczanej do budynku wielolokalowego.
Oceniana przez Sąd decyzja interpretacyjna nie ingeruje w sposób wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług oraz określone w taryfie ceny i stawki opłaty abonamentowej dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług. Nie jest zatem zasadny zarzut, że wydana interpretacja narusza przepisy ustawy u.z.z.w. oraz rozporządzenia taryfowego, w tym doprowadziłaby do naruszenia zakazu subsydiowania skrośnego.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego (pkt 2 ppkt 4. skargi oraz s. 15-16 uzasadnienia skargi), że wydana interpretacja narusza zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, która wynika z art. 9 ust. 3 p.w., a także zasadę konkurencyjności wskazać należy, że jest chybiony. Uzasadniając wskazany zarzut skarżąca odniosła się do sytuacji podmiotu pobierającego wodę na cel związany z produkcją leków z ujęcia własnego oraz podmiotu wykorzystującego wodę dostarczoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne do produkcji leków. W pierwszym przypadku jednostkowa stawka opłaty za pobór wód podziemnych do celów produkcji podstawowych substancji farmaceutycznych oraz leków i pozostałych wyrobów farmaceutycznych wynosi 0,097 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 12 lit. a, rozporządzenia w sprawie j.s.o.), a w przypadku korzystania z wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jak podniosła w skardze skarżąca, skutkowałoby obciążeniem podmiotu ceną wody zawierającą stawkę 11 groszową za m³ pobranej wody (§ 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, rozporządzenia w sprawie j.s.o.).
Odnosząc się do przedstawionej argumentacji Spółki wskazać należy na różny status prawny podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który dokonuje poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów związanych z przedmiotem wykonywanej działalności rożni się od sytuacji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę. Powyższy sposób interpretacji potwierdza treść art. 9 ust. 1 zd. 2 ramowej dyrektywy wodnej, zgodnie z którym "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Art. 9 ust. 1 zd. 2 dyrektywy używa określenia "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody".
Oznacza to, że prawodawca unijny dostrzega potrzebę uwzględnienia przy stosowaniu zasady zwrotu kosztów za usługi wodne odpowiedniego wkładu różnych użytkowników wody zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", o czym mowa była wyżej. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą ma obowiązek uzyskać pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód na warunkach określonych w tym pozwoleniu. Pozwolenie jako akt reglamentacji administracyjnoprawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest jego wydanie, ustala sytuację prawną strony tego postępowania określając jej prawa i obowiązki, z których wynika co jest dozwolone, bądź zakazane. W p.w. jest to podstawowa forma reglamentacji administracyjnoprawnej głównie dotycząca korzystania z wód i poprzedzająca to korzystanie. Poza szczególnym korzystaniem z wód pozwolenie wodnoprawne jest wymagane także na inne rodzaje działalności powiązane w większym lub mniejszym stopniu z korzystaniem z wód. Na podstawie art. 389 i 390 p.w., można stwierdzić, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na działania lub czynności wymienione w tych przepisach związane z korzystaniem z wód w tym na szczególne korzystanie z wód, a także na działania lub czynności związane z korzystaniem z gruntu. Pozwolenie wodnoprawne jest przede wszystkim instrumentem zasady reglamentacji administracyjnoprawnej korzystania z wód oraz z gruntów powiązanych funkcjonalnie z wodami. Pozwolenie wodnoprawne jako podstawowy instrument zasady reglamentacji administracyjnoprawnej w p.w. ogranicza wolność korzystania z wód lub gruntów. W piśmiennictwie wskazuje się, ze "Prawna reglamentacja szczególnego korzystania z wód następuje w drodze jednostronnej czynności prawnej organu administracji wodnej (lub organu administrację tę realizującego), opartej na obowiązujących przepisach prawa (w tym szczególnie prawa wodnego), a zmierzającej do wywołania skutków prawnych w określonej indywidualnej sytuacji" (W. Tarasiewicz, S. Surowiec, Z. Rybicki, Prawo wodne. Komentarz, przepisy wykonawcze i związkowe, Warszawa 1965, s. 59). W wyniku udzielenia pozwolenia wodnoprawnego powstaje stosunek prawny między podmiotem uprawnionym, a Państwem reprezentowanym przez właściwy organ Wód Polskich wykonujący funkcje organu administracji wodnej. Pozwolenie wodnoprawne jest aktem konstytutywnym, kształtującym, wywołującym skutki w sferze materialnego prawa administracyjnego w szczególności p.w. Skutek w sferze materialnego prawa administracyjnego jest wywołany czynnością konstytutywną (prawotwórczą) właściwego organu Wód Polskich.
Podstawową konsekwencją wydania pozwolenia wodnoprawnego jest stworzenie nowego stosunku administracyjnoprawnego, jego zmiana lub ustanie, a w rezultacie ukształtowanie się nowej sytuacji administracyjnoprawnej. Funkcję prewencyjną pozwolenia wodnoprawnego reguluje art. 388 ust. 2 p.w. Pozwolenie wodnoprawne poprzedza inne akty reglamentacji administracyjnoprawnej.
Obowiązki adresata pozwolenia wodnoprawnego, nie dotyczą natomiast odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Dodatkowo wskazać należy, że woda pobrana z ujęcia jest tzw. wodą surową, która co do zasady wymaga uzdatnienia, podczas gdy woda dostarczona odbiorcy usług w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę spełnia już normy jakościowe wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W konsekwencji tego co zostało napisane wyżej zarzut odmiennego traktowania podmiotów pobierających wodę z ujęcia własnego oraz za pośrednictwem sieci Spółki, w tym zarzut naruszenia zasady konkurencyjności uznać należy za chybiony. Wykładnia słowna przepisów art. 274 pkt 2 - 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 1-41 rozporządzenia w sprawie j.s.o., potwierdza, że cele poboru wód należy oceniać w odniesieniu do podmiotu korzystającego z tej usługi wodnej. Wyodrębnienie jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej w świetle celu poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej oraz z zastosowaniem współczynników różnicujących przewidzianych w § 5 ust. 2 - 4 i 7 rozporządzenia w sprawie j.s.o. jest zgodne z treścią art. 9 ust. 3 p.w. regulującego analizowaną wcześniej zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną).
W tym stanie sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie w powiązaniu ze stanami faktycznymi wskazanymi przez skarżącą i przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku Sądu z 13 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1150/19 wydanym w tej sprawie oraz po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).