IV SA/Wa 954/17

IV SA/Wa 954/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi U. D., E. F., R. F., T. F., U. F. i G. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz U. D., E. F., R. F., T. F., U. F. i G. M. solidarnie kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Ministra") z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., przedstawia się w następujący sposób:
1. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] ustaliły granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...]. Ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 grudnia 1971 r., Nr 20, poz. 148.
2. Decyzją z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa.
W., dnia [...] lutego 2017 r.
3. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. U. D., G. M., E. F., R. F. oraz R. F. (następcy prawni po L. F., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1986 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. F.), reprezentowani przez pełnomocnika M. G. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...].
4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa.
5. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.. znak [...].
III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r., uchylając decyzję Wojewody i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.
Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
1. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r" znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa, na mocy uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium [...] Rady Narodowej w [...]z dnia [...] listopada 1971 r.
2. Organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem nadzorowanej decyzji dnia [...] marca 1972 r. poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta w [...] oraz Urzędu Miasta w [...]. Ponadto należy wskazać, iż organ odwoławczy przeprowadził we własnym zakresie dodatkowe poszukiwania akt archiwalnych występując w tym celu do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], Urzędu Miasta w [...], Sądu Rejonowego w [...], Urzędu Miejskiego w [...]oraz Sądu Rejonowego [...] w [...]. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] oraz uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Należy jednocześnie wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003r. sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973 wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Z uwagi na powyższe ocena organu została dokonana tylko na podstawie posiadanych dokumentów.
3. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w KW nr [...], stanowiąca własność L. F. została objęta uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1971 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wyznaczenia terenów budowlanych i ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...]. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27 poz. 216). Ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 grudnia 1971 r., Nr 20, poz. 148. Zaskarżona decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] przyznająca odszkodowanie na rzecz L. F. z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...], została wydana na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. z 1970 r., Nr 22, poz. 183).
4. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.
Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.
Należy zwrócić uwagę, że w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. wskazano, iż ustalenie i wypłata odszkodowania miała nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. A zatem brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.
Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wspomnieć należy, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.
W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. {por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt l OSK 1534/13).
Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.
Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa).
W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.
Należy również wskazać, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa).
Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych - ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to należało stosować przepisy Kpa.
Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.
W świetle powyższych rozważań wskazać należy, iż skoro na gruncie przedmiotowej sprawy organ odszkodowawczy nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej ani dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, to wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego decyzja z dnia [...] marca 1972 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. A zatem należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...].
5. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania należy wskazać, iż decyzją z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przyznał na rzecz L. F. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Jak wynika z akt sprawy odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało wycenione na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r.
Zarówno organowi wojewódzkiemu jak i organowi odwoławczemu nie udało się pozyskać ww. uchwały z dnia [...] grudnia 1970 r. na podstawie której organ odszkodowawczy przyjął stosowną stawkę za 1m gruntu. W związku z tym obecnie nie można ocenić czy kwota przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość odpowiada stawce przyjętej ww. uchwałą z dnia [...] grudnia 1970 r. Jednakże należy w tym miejscu przypomnieć, iż w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a na podstawie sztywnych stawek wskazanych w uchwale nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r.
Co więcej skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1972 r.
Ponadto wskazać należy, iż pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] marca 1972 r., L. F. nie zaskarżył ww. decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości [...] zł.
6. Ponadto należy podzielić zarzut Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej dokonania błędnej oceny przez Wojewodę [...], iż uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. nie obowiązywała w dacie wydania decyzji odszkodowawczej. Należy wskazać, że niezachowanie się uchwały po 46 latach nie oznacza, że nie została ona wydana. Z uwagi na brak w aktach przedmiotowej sprawy ww. uchwały z dnia [...] grudnia 1970 r. nie można dokonać oceny czy została ona ogłoszona w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Niemniej jednak wskazać należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1964 r. w sprawie ogłaszania uchwał rad narodowych i ich prezydiów oraz w sprawie wydawania dzienników urzędowych wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. z 1964 r., Nr 24, poz. 156), podstawowym środkiem przekazu informacji o prawie lokalnym był dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej. Jednakże ww. rozporządzenie stanowiło również, iż uchwały podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym mogły być ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zapewniający należyte poinformowanie ludności. Powyższe oznacza, iż uchwała mogła zostać również wywieszona do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi [...], powiat [...].
7. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 Kpa, organ orzekający w trybie art. 156 § 1 Kpa jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane rozstrzygnięcie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa.
orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa,
- uchylam zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] i odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...].
Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. F. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gromada [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], przejętą na własność Państwa,
- uchylam zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] i odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., znak [...].
IV. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. U. D., G. M., E. F., R. F., U. F., T. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:
1. Dokonania błędnej wykładni art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającej wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny jej okoliczności w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:
- art.22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- art.9 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
2. Naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art.8 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnej sądowo – administracyjnej linii orzeczniczej,
- art.80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w 1972 r. istniała możliwość ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o nieobowiązujący akt prawny,
- art.107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowego elementu sprawy, dotyczącego uchylenia z dniem [...] stycznia 1972 r. uchwały Prezydium PRN w [...], na podstawie której ustalono wysokość odszkodowania.
Uzasadniając w/w zarzuty skarga podnosi, co następuje:
1. Decyzja odszkodowawcza została wydana na podstawie nieaktualnego stanu prawnego, bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, bez uzyskania opinii biegłego. Obowiązek zastosowania trybu odszkodowawczego, uregulowanego w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wynikał z odesłania zawartego w art.9 ust.1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz §1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.
2. Ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie formalnie nieobowiązującej uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. Brak mocy obowiązującej w/w uchwały wynika z:
- jej nieogłoszenia w trybie uregulowanym w art.5 ust.1 i 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe,
- jej uchylenia z dniem [...] stycznia 1972 r. przez uchwałę Prezydium PRN w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r.
3. W trakcie postępowania administracyjnego, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. (decyzja II instancji z dnia [...] lutego 2017 r.) zmarł jeden z wnioskodawców R. F. Jego następcami prawnymi są skarżący U. F. oraz T. F.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja odszkodowawcza z dnia [...] marca 1972 r., wydana przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na podstawie art.9 i 10 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przedwcześnie uznał Minister, iż wad takich decyzja odszkodowawcza nie zawiera.
2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy wadliwość zarówno nadzorczego postępowania odwoławczego, jak i wydanej w tym postępowaniu decyzji, wynikającą z nieuwzględnienia przez Ministra faktu, iż w toku w/w postępowania, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. zmarł jeden z jego wnioskodawców, tj. R. F., a w jego miejsce do postępowania wstąpili na zasadzie art.30 § 4 k.p.a., następcy prawni zmarłego, tj. skarżący U. F. i P. F. (do skargi złożono stosowny akt poświadczenia dziedziczenia – k.12 akt sądowych). Tym samym w postępowaniu odwoławczym nie ustalono w dostatecznie wyczerpujący sposób kręgu stron postępowania i adresatów decyzji, co stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art.7 i 77 § 1 w zw. z art.28 k.p.a. Już z tej racji decyzja odwoławcza Ministra podległa wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
3. Kontrola legalności rozstrzygnięcia Ministra w odniesieniu do meritum sprawy prowadzi z kolei do następujących wniosków:
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.
Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.
Sąd w całości przychyla się do oceny organu nadzorczego w kwestii skutków prawnych, jakie z punktu widzenia kontroli legalności decyzji odszkodowawczych, wydanych na podstawie art.9 i 10 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, należy przypisywać zawartemu w art.9 ust.1 w/w ustawy odesłaniu do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień ustawy odsyłającej (Sąd przychyla się zatem do tej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, reprezentowanej w orzeczeniach przytoczonych w odpowiedzi na skargę, z którymi w/w stanowisko organu nadzorczego koresponduje). Tym samym Sąd uznaje za w pełni trafne stanowisko organu nadzorczego, że w sytuacji, w której: (-) zakres w/w odesłania do przepisów ustawy z 1958 r. do ustalania i wypłacania odszkodowań za grunty przejęte na podstawie ustawy z 1961 r. nie jest jasny i budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, (-) warunkiem niezbędnym do wykazania, iż decyzja administracyjna obciążona jest rażącym naruszeniem danego przepisu prawa, jest natomiast równoczesne wykazanie, iż naruszony przepis jest przepisem jasnym, czytelnym i nie budzącym uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, brak jest przekonujących podstaw do przyjęcia, że ustalenie na podstawie art.9 i 10 ust.2 ustawy z 1961 r. odszkodowania w szczególności bez wcześniejszego sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez przeprowadzenia rozprawy (tak jak to winno mieć miejsce w postępowaniach odszkodowawczych, przeprowadzanych na podstawie ustawy z 1958 r.), a zatem oparcie w/w odszkodowania wyłącznie o stawki określone na zasadzie art.9 ust.2 ustawy z 1961 r. przez uchwałę prezydium powiatowej rady narodowej, należałoby traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (naruszenie takie nie ma zatem miejsca). Należy w tym kontekście wskazać, co następuje:
Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:
- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,
- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,
- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.
Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postepowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).
W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie, dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".
Nie można zgodzić się ze skargą, że odesłanie zamieszczone w art.9 ust.1 ustawy z 1961 r. oznacza konieczność stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.
Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania z 1958 r., że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.
Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.
Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w ustawie z 1958 r. w rozdziale 2, zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty, pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z 1961 r. do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego. Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.
Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.
4. Podzielić natomiast należy stanowisko skargi co do niewyjaśnienia przez organ nadzorczy kwestii obowiązywania w dacie wydawania orzeczenia odszkodowawczego (tj. w dniu [...] marca 1972 r.), powołanej w nim uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane zagrodowe i mieszkaniowe. Wątpliwość w tym zakresie wiąże się z treścią § 2 późniejszej uchwały w/w organu nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. (przywołanej we wniosku wszczynającym postępowanie), w myśl którego to postanowienia (w związku z postanowieniami § 2) uchwała z dnia [...] grudnia 1970 r. traciła moc z dniem promulgacji uchwały z dnia [...] grudnia 1971 r. (co miało ostatecznie nastąpić 29 stycznia 1972 r., a zatem przed wydaniem decyzji odszkodowawczej). Kwestię tę należy ostatecznie wyjaśnić w celu ustalenia właściwej uchwały PPRN w [...], określającej stawki odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wiążącej organ odszkodowawczy w dniu [...] marca 1972 r. Z kolei w razie ewentualnego ustalenia, że uchwałą taką była uchwała późniejsza, tj. uchwała z dnia [...] grudnia 1971 r. (nie zaś powołana w orzeczeniu odszkodowawczym uchwała z dnia [...] grudnia 1970 r.) ustalić należy, czy okoliczność ta wpłynęła w jakikolwiek sposób na wysokość przyznanego odszkodowania, a jeżeli tak, to czy skala tej różnicy uzasadnia wniosek, iż doszło w ten sposób do rażącego pokrzywdzenia właściciela nieruchomości (tj. rażącego zaniżenia należnego odszkodowania). Tylko bowiem rażące (a nie jakiekolwiek) zaniżenie należnego właścicielowi odszkodowania mogłoby być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów odszkodowawczych. Przyjąć bowiem należy, że ustalenie kwoty odszkodowania jedynie odbiegającej w pewnym zakresie od kwoty należnej (tj. wynikającej z przepisów prawa) jest wprawdzie uchybieniem decyzji odszkodowawczej, niemniej nie mającym charakteru kwalifikowanego (tj. w szczególności art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kwestionowanie tego rodzaju uchybień winno było zatem następować w postępowaniu zwyczajnym poprzez złożenie odwołania od decyzji odszkodowawczej.
Bezspornie natomiast nie można wywodzić faktu nieobowiązywania uchwały PPRN w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. z samego faktu niezachowania się jej egzemplarza do dnia dzisiejszego. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, braki w dokumentacji archiwalnej, dotyczącej postępowań administracyjnych przeprowadzonych w odległej przeszłości, nie stanowią automatycznie dowodu na niesporządzenie takiej dokumentacji w kontrolowanym postępowaniu, zwłaszcza w sytuacji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), gdy zaginione dokumenty zostały powołane w dokumentach zachowanych.
5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrzy odwołanie Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., uwzględniając oceny w/w powyżej.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.200 p.p.s.a.