IV SA/WA 1100/17

IV SA/Wa 1100/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Jarosław Łuczaj
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1509/19 - Wyrok NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 61 par 1 a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "M." sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] dalej "zaskarżonym postanowieniem", Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Skarżącej" albo "Skarżącej spółki") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] – utrzymał własne postanowienie w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., przedstawia się następująco:
1. Decyzją Wojewody [...] (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] (dalej "decyzją lokalizacyjną"), orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku od granicy województwa do [...] - etap I: na odcinku [...]-[...], objęto m.in. nieruchomość położoną w gminie P., obręb S., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (dalej "(wywłaszczona/przedmiotowa) nieruchomość". Przywołana decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...].
2. Decyzją odszkodowawczą z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Wojewoda ustalił odszkodowanie z tytułu objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną - na rzecz następujących podmiotów: 1) Skarbu Państwa – z tytułu utraty przez ten podmiot prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa [...], 2) spółki [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. (dalej "Spółka [...] (w upadłości likwidacyjnej") – z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość.
3. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Skarżąca wniosła o ustalenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniami Wojewody dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], orzeczono o odmowie wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania odszkodowawczego z racji nieposiadania przez Skarżącą interesu prawnego w sprawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/15, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącej na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r.
4. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2015 r. Skarżąca wniosła do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., wywodząc obciążenie tej decyzji kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Uzasadniając w/w żądanie, Skarżąca podniosła, co następuje:
W świetle przepisów specustawy drogowej konsekwencją objęcia nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest (oprócz przejścia na własność publiczną prawa własności tej nieruchomości) wygaśnięcie tego prawa, co pociąga za sobą konieczność ustalenia na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego stosownego odszkodowania (art.12 ust.4f).
Decyzja odszkodowawcza Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. została natomiast skierowana w tym zakresie do Spółki [...], która to spółka nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dacie ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. (ustatecznienie to nastąpiło z dniem [...] lutego 2012 r., tj. wraz z rozpatrzeniem przez organ wyższego stopnia odwołania od decyzji lokalizacyjnej I Instancji). We w/w dacie [...] lutego 2012 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była natomiast Skarżąca i to jej, a nie Spółce [...], winno było zostać przyznane odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego. Decyzja odszkodowawcza została zatem skierowana do osoby nie mającej interesu prawnego w sprawie, tj. do Spółki [...] (kwalifikowana wada prawna z art.156 1 pkt 4 k.p.a.).
Na ocenę powyższej kwestii nie ma wpływu okoliczność, iż wyrokiem z dnia [...] lutego 2010, sygn. akt [...] GC [...], Sąd Okręgowy w K. (dalej "wyrok SO" albo "wyrok z 2010 r.") uznał rozporządzenie przez Spółkę [...] przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącej (umową z dnia [...] lutego 2005 r. Rep.A. [...]), za bezskuteczne wobec masy upadłości Spółki [...].
5. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Minister odmówił wszczęcia na wniosek Skarżącej żądanego postępowania nadzorczego, stwierdzając brak po stronie Skarżącej koniecznego interesu prawnego.
6. Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.
III. Jak już wskazano, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister, po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Skarżącej sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., utrzymał to postanowienie w mocy, stwierdzając co następuje:
(i) Na mocy umowy zawartej w dniu [...] lutego 2005 r., Rep. A. [...] (dalej "umowy z 2005 r." albo "umowy zbycia"), Skarżąca nabyła od Spółki [...] prawo użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością budynków, budowli i urządzeń położonych na tej działce. W dniu 30 czerwca 2008 r. syndyk masy upadłości Spółki [...] w upadłości likwidacyjnej wniósł powództwo o uznanie w/w umowy zbycia za bezskuteczną w stosunku do masy upadłości. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd Okręgowy w K. uznał przedmiotową umowę za bezskuteczną w stosunku do masy upadłości.
(ii) W świetle wyroku SO z 2010 r. umowę zbycia prawa użytkowania wieczystego z 2005 r. należy traktować tak, jak gdyby w ogóle nie została zawarta.
W literaturze przyjmuje się, że wyrok uwzględniający powództwo o uznanie czynności za bezskuteczną na podstawie art. 527 k.c., ma charakter konstytutywny.-Uznanie czynności za bezskuteczną wywiera jednak skutek wsteczny (ex tunc) (por. Jakubecki A., Zedier F., Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz., Lex 2011).
Zauważyć natęży, co podnosi Skarżąca, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wygasło z dniem uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu [...] lutego 2012 r. Natomiast wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...] GC [...], uznający rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego za bezskuteczne, stał się prawomocny w dniu 11 września 2012 r. Zatem w dniu uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało zastąpione roszczeniem o odszkodowanie za odjęcie tego prawa.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 216 r., poz. 2171 ze zm.) jeżeli czynność upadłego jest bezskuteczna z mocy prawa lub została uznana za bezskuteczną, to, co wskutek tej czynności ubyło z majątku upadłego lub do niego nie weszło, podlega przekazaniu do masy upadłości, a jeżeli przekazanie w naturze jest niemożliwe, do masy upadłości wpłaca się równowartość w pieniądzu.-Za zgoda sędziego - komisarza druga strona czynności może zwolnić się z obowiązku przekazania do masy upadłości tego, co wskutek tej czynności z majątku upadłego ubyło, przez zapłatę różnicy między wartością rynkową świadczenia dłużnika z dnia zawarcia umowy, a wartością świadczenia otrzymanego przez dłużnika. Na postanowienie, o którym mowa w zdaniu poprzednim, przysługuje zażalenie.
Przedmiotowe prawo, na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe, zostało przekazane w dniu 16 października 2012 r. do masy upadłości Spółki [...] w upadłości likwidacyjnej i wydane syndykowi, stając się składnikiem majątku masy upadłości.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt V ACa 560/12, publ. LEX nr 1289446 wskutek ziszczenia się warunków bezskuteczności czynności prawnej z mocy prawa to, co z majątku upadłego w jej wykonaniu ubyło powinno być zwrócone do masy upadłości (art. 134 p.u.n.). Sformułowanie tej normy prawnej i cel uregulowania prowadzi do wniosku, że chodzi o zwrot dokładnie tych samych przedmiotów (jeśli czynność prawna obejmowała wydanie rzeczy ruchomych przez upadłego), które zostały wydane z majątku upadłego, a poprzez to nie weszły w skład masy upadłości. Racją tego przepisu jest uzupełnienie masy o te rzeczy celem zaspokojenia również z nich wierzycieli na zasadach określonych w p.u.n. Nie chodzi o zaspokojenie masy poprzez dostarczenie do niej rzeczy tego samego gatunku, ale wyłącznie tych samych rzeczy, które w rzeczywistości zostały z niej wydane. Bezskuteczność umowy sprzedaży rodzi obowiązek zwrotu ruchomości będących jej przedmiotem, a jeżeli to niemożliwe, obowiązek zapłaty równowartości.
(iii) W sytuacji, w której Skarżąca zwróciła do majątku Spółki [...] nabyte wcześniej prawo, to podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania była Spółka [...] w upadłości likwidacyjnej. Wobec braku możliwości zwrotu prawa użytkowania wieczystego, które wygasło i, jak wcześniej wskazano, przekształciło się w roszczenie o odszkodowanie, uznać należy, że w dniu 16 października 2012 r. Skarżąca zwróciła do masy upadłości roszczenie o odszkodowanie za wygasłe prawo. Organ odszkodowawczy jest zobowiązany do uwzględnienia ewentualnych zmian w stanie prawnym przejętej nieruchomości powstałych po dniu uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestrycji drogowej. Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania została wydana już po zwrocie prawa do masy upadłości.
(iv) W świetle w/w okoliczności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej pochodzi od podmiotu, który nie nabył skutecznie prawa użytkowania wieczystego od Spółki [...].
IV. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu (za pośrednictwem organu) skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając w/w orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:
I) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie przez organ, że Skarżąca nie jest stroną postępowania odszkodowawczego pomimo jednoczesnego ustalenia, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej Skarżąca była użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek,
II) naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej " specustawy drogowej") przez jego niezastosowanie podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe,
2. art.527 k.c. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynność prawna uznana za bezskuteczną powoduje utratę prawa własności przez dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego) co w konsekwencji skutkuje brakiem legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy na skutek uznania czynności za bezskuteczną dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) pozostaje nadal właścicielem nieruchomości, ze wszystkimi jej prawami i obowiązkami i tym samym posiada przymiot strony.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano w szczególności, co następuje:
(i) Wyrok SO z 2010 r. nie zmienia faktu, że w dniu [...] lutego 2012 r., tj. w dniu ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej Skarżąca była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, która to okoliczność jest w świetle art.12 ust.4f specustawy drogowej źródłem interesu prawnego Skarżącej w sprawie odszkodowawczej. Status prawny Skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości potwierdza wypis z KW nr [...] (wpis ten jest objęty na zasadzie art.3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym).
(ii) Minister wadliwie przyjął, iż w rezultacie orzeczenia o stwierdzeniu bezskuteczności czynności prawnej, który ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki ex tunc zaskarżona umowa w stosunku do osoby trzeciej, która wystąpiła o uznanie jej za bezskuteczną, traktowana jest tak, jakby w ogóle nie była zawarta.
Zgodnie z instytucją skargi pauliańskiej zawartą w Kodeksie cywilnym czynność dokonania przez dłużnika w warunkach określonych w art. 527 k.c. co prawda jest czynnością wadliwą dotkniętą sankcją tzw. bezskuteczności względnej, to jednakże czynność taka pozostaje ważna, jest tylko bezskuteczna wobec wierzyciela, który ją zaskarżył. (Zob. K. Pietrzykowski, Kodeks Cywilny Komentarz do artykułów 450-1088, Tom II, Warszawa 2011, art. 527 s. 247). Zatem, nie można traktować takiej czynności prawnej (umowy) tak jakby w ogóle nie została zawarta (jak błędnie przyjmuje organ orzekający) bo takie skutek może wywołać jedynie nieważność czynności prawnej, a nie jej bezskuteczność. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie i judykaturze przedmiotu, ze w następstwem wyroku z powództwa wierzyciela jest ograniczenie skuteczności (a nie nieważności i traktowania umowy tak jakby nie została zawarta) stosunku prawnego istniejącego pomiędzy dłużnikiem a pozwanym. Wyrok ten nie kształtuje nowego zobowiązania, lecz zmienia stosunek prawny pomiędzy osoba trzecią a dłużnikiem (a nie wierzycielem) w ten sposób, że ogranicza jego skuteczność (por. K. Pietrzykowski, Kodeks Cywilny Komentarz do artykułów 450-1088, Tom II, Warszawa 2011, art. 527 s. 250, wyrok SN z dnia 3 czerwca 1982, sygn. akt III CRN 105/82). Czynność prawna uznana za bezskuteczną nie wywołuje skutków prawnych od jej dokonania w stosunku do wierzyciela, jednakże nie powoduje utraty przez niego własności rzeczy, której jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym), a powoduje jedynie zgodnie z brzmieniem art.532 k.c. możliwość dochodzenia przez wierzyciela z pierwszeństwem przed wierzycielami osoby trzeciej zaspokojenia z przedmiotów majątkowych, które wskutek czynności wyszły z majątku dłużnika albo do niego nie weszły.
(iii) Skarżąca była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i tym samym przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Sam wyrok 2010 r. nie spowodował utraty przez Skarżącą statusu użytkownika wieczystego, którym była do czasu sprzedaży nieruchomości, z wszystkimi prawami i obowiązkami, ani nie może to tym bardziej skutkować utratą przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
(iv) Błędne jest również przyjęcie przez organ orzekający, iż skoro doszło do wydania nieruchomości do masy upadłości Spółki [...], to roszczenie o odszkodowanie wygasło. Prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji w której użytkownik wieczysty nadal zobowiązany jest do ponoszenia obowiązków w postaci podatku od użytkowania wieczystego czy też m.in. mediów za nieruchomość jako przysługującemu prawo do użytkowania wieczystego, ale nie przysługuje mu z tego tytułu odszkodowanie zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. W rezultacie stwierdzić należy, iż uznanie za bezskuteczną czynności prawnej nie powoduje utraty prawa do użytkowania wieczystego i łączącego się z tym odszkodowania za wywłaszczenie i tym samym nie mogło też dojść do wygaśnięcia prawa do odszkodowania, do które mogłoby dojść np. w przypadku nieważności czynności prawnej. Tym bardziej nie można zgodzić się z organem orzekającym, że w ogóle nie doszło do skutecznego nabycia prawa użytkowania wieczystego.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.).
Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:
1. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy Skarżąca spółka posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., upoważniający ten podmiot do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Wojewody z 2013 r., ustalającej odszkodowanie na rzecz innej osoby, tj. Spółki [...], z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Trafnie przyjął organ, iż niezbędnego interesu w tym zakresie Skarżąca nie wykazała, co obligowało organ do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie są zatem trafne.
2. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, stosownie do postanowień przytoczonego przepisu, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, bowiem postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter i złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, ponieważ wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W świetle art. 61a § 1 kpa organ po otrzymaniu żądania uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem we wstępnym etapie postępowania organ bada, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji posiada legitymację procesową strony, której niewystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego z takim wnioskiem, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, powodujących jej nieważność, gdyż to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego.
Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (LEX nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (LEX nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855.
Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania.
3. W przedmiotowej sprawie słusznie więc organ przyjął, że Skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Wojewody, ustalającej odszkodowanie na rzecz Spółki [...]. Należy w tym kontekście odnotować, co następuje:
Skarżąca wywodzi swój interes w sprawie z następujących okoliczności:
(i) Z art.12 ust.4d specustawy drogowej wynika, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną (do wygaśnięcia tego prawa dochodzi z dniem ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej), jest podmiot, który w dacie ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej (w niniejszej sprawie datą tą jest [...] lutego 2012 r.) był użytkownikiem wieczystym w/w nieruchomości;
(ii) W ocenie Skarżącej we w/w dacie ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, które to prawo nabyła od Spółki [...] na podstawie umowy z 2005 r. Na ocenę tej kwestii nie wpływa zdaniem Skarżącej fakt, iż wyrokiem SO z 2010 r. umowa z 2005 r. została uznana za bezskuteczną wobec masy upadłości Spółki [...], albowiem co do zasady wyrok ten nie pociągnął za sobą nieważności umowy z 2005 r. (a tym samym nie pozbawił Skarżącej statusu użytkownika wieczystego) a wyłącznie wywołał jej nieskuteczność w stosunku do jednego podmiotu, tj. w stosunku do Spółki [...].
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z następujących przyczyn:
Jak podkreśla się w doktrynie prawa cywilnego (por. Andrzej Janiak "Komentarz do art.527 Kodeksu cywilnego" publ. LEX) "Konstrukcja ochrony pauliańskiej oparta jest na instytucji względnej bezskuteczności czynności prawnej dokonanej przez dłużnika z pokrzywdzeniem wierzyciela (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2002 r., II CKN 1336/00, LEX nr 55083). Ochrona ta polega na możliwości zaskarżenia przez wierzyciela krzywdzącej go czynności prawnej celem uznania tej czynności za bezskuteczną względem niego. W razie uwzględnienia tego żądania przez sąd wierzyciel uzyskuje możliwość dochodzenia zaspokojenia od osoby trzeciej, będącej stroną czynności prawnej uznanej za bezskuteczną wobec skarżącego, z ograniczeniem do przedmiotów majątkowych, które wskutek zaskarżonej czynności wyszły z majątku dłużnika lub do niego nie weszły (B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1244; Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 2, s. 444 i n.; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania, 2008, s. 29 i n.; W. Czachórski, Zobowiązania, 2009, s. 905 i n.). (...).
Celem skargi pauliańskiej jest umożliwienie wierzycielowi zaspokojenia się ze składnika majątkowego, który na skutek dokonanej z jego pokrzywdzeniem czynności prawnej wyszedł z majątku dłużnika. Powództwo o uznanie tej czynności za bezskuteczną wobec wierzyciela tak długo znajduje uzasadnienie, jak długo ów składnik majątkowy istnieje (wyrok SA w Katowicach z dnia 6 sierpnia 2010 r., I ACa 392/10, LEX nr 785440. (...)
W wypadku roszczenia pauliańskiego orzeczenie o stwierdzeniu bezskuteczności czynności prawnej ze względu na określoną wierzytelność ma charakter kształtujący i dopiero w jego wyniku powstaje stan umożliwiający wierzycielowi wykorzystywanie przysługujących mu uprawnień (wyrok SA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2005 r., I ACa 724/05, LEX nr 186145; wyrok SA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r., I ACa 418/08, LEX nr 466425). W rezultacie takiego orzeczenia, które ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki ex tunc, zaskarżona umowa w stosunku do osoby trzeciej, która wystąpiła o uznanie jej za bezskuteczną, traktowana jest tak, jakby w ogóle nie była zawarta. Uznanie umowy za bezskuteczną jedynie wobec określonej osoby trzeciej oznacza, że umowa ta pozostaje ważna i nadal wywołuje zamierzone przez strony skutki prawne w takim zakresie, w jakim można to pogodzić z realizacją roszczeń tej osoby trzeciej (zob. szerzej M. Litwińska, Bezskuteczność względna czynności prawnej, PPH 1996, nr 7, s. 35 i n.; M. Pyziak-Szafnicka, Ochrona wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika, Warszawa 1995; E. Łętowska, Prawo do rzeczy..., s. 429 i n.; Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 2, s. 446 i n.; M. Safjan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2008, s. 333 i n.; W. Czachórski, Zobowiązania, 2009, s. 384; por. wyrok SA w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., I ACa 1230/11, LEX nr 1216421). Wyrok uznający na podstawie art. 527 k.c. bezskuteczność określonej czynności prawnej przenoszącej przedmiot lub prawo z majątku dłużnika do majątku osoby trzeciej nie powoduje ich powrotu do majątku dłużnika, lecz jedynie daje wierzycielowi prawo zaspokojenia się z tego przedmiotu lub prawa, pozostających w majątku osoby trzeciej, przed jej wierzycielami. Wierzyciel może prowadzić egzekucję z tego przedmiotu lub prawa na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko dłużnikowi, bez konieczności uzyskania tytułu wykonawczego przeciwko osobie trzeciej (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 2011 r., IV CSK 375/10, LEX nr 786396; por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 7 października 2011 r., II CSK 3/11, LEX nr 1043997). (...)
W doktrynie dominuje pogląd, że nie zachodzi możliwość zbiegu norm art. 59 oraz 527 k.c. i że konstrukcja ius ad rem z art. 59 k.c. oraz skargi pauliańskiej z art. 527 i n. k.c. stanowią odrębne instytucje prawne (M. Pyziak-Szafnicka, Czy możliwy jest zbieg norm art. 59 oraz art. 527 i następnych Kodeksu cywilnego, ZNUŁ 1986, z. 27; taż (w:) System prawa prywatnego, t. 6, s. 1289 i n.; E. Łętowska, Prawo do rzeczy w art. 59 kodeksu cywilnego, KPP 1997, z. 3, s. 429 i n.; Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 2, s. 450; A. Karnicka-Kawczyńska, J. Kawczyński, Skarga pauliańska, Pr. Sp. 1999, nr 1, s. 32; odmiennie K. Haładyj (w:) K. Osajda, Komentarz, 2013, s. 986).".
W świetle powyższych uwarunkowań stwierdzić należy, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku SO z 2010 r. (co nastąpiło w dniu 11 września 2012 r., a zatem w dacie przypadającej już po zakończeniu postępowania lokalizacyjnego a jeszcze przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego), stwierdzającego bezskuteczność wobec masy upadłości Spółki [...] umowy z 2005 r., na mocy której to umowy Spółka [...] zbyła prawo użytkowania wieczystego Skarżącej, w stosunkach pomiędzy tym podmiotami powstał stan równoważny z takim, w którym umowa z 2005 r. nie zostałaby w ogóle zawarta. Nawet jeżeli przyjąć, tak jak wywodzi Skarżąca, iż:
(-) powyższego stanu nie można utożsamiać ze stwierdzeniem ex tunc nieważności umowy z 2005 r., a tym samym nie można przyjmować (tak jak miałoby to miejsce właśnie w przypadku stwierdzenia nieważności umowy), iż ze skutkiem ex tunc Skarżąca utraciła prawo użytkowania wieczystego, nabyte na podstawie przedmiotowej umowy (a ściślej, że prawa tego skutecznie nie nabyła na podstawie w/w umowy od Spółki [...]),
(-) w tej sytuacji przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nieprzerwanie przysługiwało Skarżącej od dnia zwarcia umowy z 2005 r. do dnia jego wygaśnięcia na zasadzie art.12 ust.4d specustawy z dniem ustatecznienia się decyzji lokalizacyjnej,
- to bez wątpienia (tak jak słusznie wywiódł to organ) na Spółkę [...] w upadłości likwidacyjnej przeszło ze Skarżącej roszczenie o odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego (podstawą do wywodzenia takiego następstwa jest czynność prawna pomiędzy stronami z dnia [...] października 2012 r., oparta na art.134 ust.1 Prawa upadłościowego i naprawczego). W/w roszczenie Spółki [...] zostało następnie zaspokojone w decyzji odszkodowawczej Wojewody z 2013 r. Skutkiem wstąpienia przez Spółkę [...] w roszczenia odszkodowawcze z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest trwała utrata przez Skarżącą interesu prawnego w sprawie odszkodowawczej.
W świetle w/w okoliczności stwierdzić należy, iż złożony przez Skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej pochodzi od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w sprawie. W tej sytuacji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było konieczne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a.