IV SA/Wa 1071/21

IV SA/Wa 1071/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Joanna Borkowska /sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
III OSK 2640/23 - Wyrok NSA z 2025-05-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 marca 2023 r. sprawy ze skarg L. B., M. S., Z. S., M. K., A. B. i T. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 20 kwietnia 2021 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.87.2019.MW/KN w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 20 kwietnia 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.87.2019.MW/KN.57 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej "GDOŚ", uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej "RDOŚ w [...]", z [...] grudnia 2018 r., znak:[...], określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn.: [...] w wariancie 1 (tzw. zielonym) w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy albo umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarząd Województwa [...] pismem z 12 grudnia 2016 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" przebiegającego w części przez tereny zamknięte. Planowana inwestycja przecina linię kolejową nr [...] [...] - [...] w ok. km 5+410, będącą terenem zamkniętym. Planowana inwestycja przebiegać będzie przez działkę nr [...] obręb [...], stanowiącą teren zamknięty kolejowy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] wydał opinię stwierdzającą, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu w zakresie określonym w art. 66 uooś ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływań na zdrowie i życie ludzi, analizy wód, gleby, powietrza atmosferycznego i hałasu.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał postanowienie znak: [...] z [...] grudnia 2016 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, określając zakres raportu oddziaływania na środowisko, a także zawiadomił o powyższym wszystkie strony postępowania.
Pełnomocnik Inwestora, przy piśmie z 25 maja 2018 r. przedłożył raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (dalej raport) wraz z poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie oraz wpisy z wykazu działek ewidencyjnych wydane przez Starostę [...] oraz Prezydenta Miasta [...].
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił pozytywnie planowaną inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych opinią z [...] listopada 2018 r. znak: [...].
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), dalej uooś, określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ wydający przedmiotową decyzję zweryfikował, czy planowane przedsięwzięcie nie wpływa negatywnie na środowisko i zdrowie ludzi. W trakcie trwającego postępowania od dnia złożenia wniosku o wydanie niniejszej decyzji złożono szereg uwag zarówno do raportu jak i do przebiegu trasy planowanej inwestycji. Pod tym kątem Organ dokonał również analizy uwag, wniosków stron i społeczeństwa złożonych w trakcie postępowania. Najwięcej uwag i wniosków dotyczyło ekranów akustycznych. Większość dotyczyła ich wydłużenia lub podwyższenia. Wnioski zostały uwzględnione i na etapie projektu budowlanego inwestor został zobowiązany do ponownego przeanalizowania oddziaływania akustycznego uwzględniającego również istniejącą nową oraz planowaną zabudowę, na którą uzyskano pozwolenie na budowę. Wskazano również, aby przy ponownej ocenie planowanej inwestycji wykonać dodatkowej analizy dla najwyższej kondygnacji budynku zlokalizowanego na działce [...] w [...] oraz przy ul. [...] w [...]. Kwestie podniesienia wysokości ekranu jak również przeszklenia górnych części miały być rozważone w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie projektu budowlanego. Inwestor został zobowiązany do wykonania analizy porealizacyjnej, w której zbadane będzie między innymi oddziaływanie akustyczne przedmiotowej inwestycji w celu weryfikacji wykonanych na wcześniejszych etapach obliczeń teoretycznych oraz stwierdzenia czy istnieje konieczność dodatkowych zabezpieczeń chroniących okolicznych mieszkańców przed nadmiernym hałasem.
RDOŚ podkreślił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia jest uzasadniona, gdyż przyczyni się do skrócenia czasu przejazdu drogą wojewódzką nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do skrzyżowania z ul. [...] w [...] (wariant 1 i 2) lub z ul. [...] prowadzącą do [...] (wariant 3), co przyczyni się także do zmniejszenia kosztów użytkowników ruchu i spowoduje zmniejszenie poziomu oddziaływania do otoczenia (zwłaszcza w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza), poprawy bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku oraz wyprowadzenia głównego potoku ruchu ze zwartej zabudowy centrum miejscowości [...] i terenów zabudowy mieszkaniowej tej miejscowości. Do głównych celów budowy zachodniej obwodnicy [...] zaliczyć należy poprawę warunków ruchu, zwiększenie bezpieczeństwa ruchu poprzez ukształtowanie infrastruktury o wysokim poziomie bezpieczeństwa z równoczesnym ograniczeniem ryzyka niebezpiecznych zdarzeń drogowych w centrum miejscowości [...] oraz ograniczenie negatywnych wpływów drogi wojewódzkiej nr [...] na otaczające tereny poprzez wyprowadzenie ruchu poza obszary najbardziej wrażliwe na oddziaływania. Integracja projektowanej inwestycji z Północną Obwodnicą [...] przyczyni się także do usprawnienia systemu komunikacyjnego miasta i spowoduje usprawnienie ruchu kołowego oraz zwiększy efektywność transportową. W Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju podkreśla się również potrzebę tworzenia lepszych połączeń komunikacyjnych z zapleczem tworzących się obszarów metropolitalnych.
Dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest wykonanie analizy porealizacyjnej, w wyniku której można będzie stwierdzić, czy zastosowane rozwiązania mające na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzi są wystarczające oraz celem weryfikacji założeń przyjętych w raporcie, dla których wykonywane były symulacje komputerowe. Analiza porealizacyjna obejmować będzie pomiary hałasu i zanieczyszczeń pyłowo gazowych wprowadzanych do powietrza.
Analiza przedłożonego wniosku oraz raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami i wyjaśnieniami wskazuje, że przy spełnieniu warunków zawartych w decyzji zamierzone do realizacji przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska. Tym samym, za najkorzystniejszy dla środowiska organ uznał przebieg projektowanej inwestycji wg wariantu 1.
Odwołania od decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2018 r. wnieśli M. S., Z. S., L. B., L. G., G. G., K. S., K. C., A. P., Z. P., J. K., M. P.1, M. P.2, P. P., T. S., H. W., J. W., P. C., M. G., R. S., K. S., F. K., A. W., M. H., P. D., K. D., Z. M., T. G., M. B., M. R., G. K., T. K., E. O., E. S., M. Z., A. K., M. R., M. M., D. A., M. K., A. W. i T. W.
Decyzją z 20 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.87.2019.MW/KN.57, GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy albo umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.
Po przeprowadzeniu weryfikacji przedłożonej dokumentacji, organ II instancji uznał, iż wymaga ona uzupełnienia i wyjaśnienia zawartych w niej informacji. Pismami z 3 kwietnia 2020 r. oraz z 29 lipca 2020 r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego materiału dowodowego i wyjaśnienia niektórych zagadnień związanych z aktami sprawy oraz wniesionymi odwołaniami. W odpowiedziach na ww. wezwania, załączonych do pism z 10 lipca 2020 r. oraz z 21 sierpnia 2020 r. inwestor przedstawił odpowiedzi na kwestie podniesione przez organ II instancji.
GDOŚ dostrzegł także wymagające skorygowania, uchybienia w decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r. Wady te dotyczyły w szczególności nieprecyzyjnego sformułowania warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b uooś w związku z art. 107 § 2 k.p.a. W ocenie GDOŚ należało doprecyzować zasady ochrony cennych wartości przyrodniczych, a także sposoby ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
GDOŚ zaznaczył, że argumenty dotyczące możliwości obniżenia wartości nieruchomości w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, pozostają bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wydane rozstrzygnięcie nie stanowi zezwolenia na rozpoczęcie prac prowadzących do realizacji przedsięwzięcia, a umożliwia jedynie uzyskanie decyzji następczych, o których mowa w art. 72 ust. 1 uooś, w tym m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Komentując zarzuty braku odniesienia się do kwestii powiązania omawianej inwestycji z budową Północnej Obwodnicy [...] organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru, który został wyłączony z zakresu przedmiotowego wniosku, już wcześniej określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Budowa północny obwodnicy [...], zgodnie z decyzją RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], oraz decyzją GDOŚ z 30 listopada 2016 r., znak: DOOŚ-OAl.4200.5.2016.pGD. W miejscu tym zlokalizowany zostanie węzeł komunikacyjny, służący połączeniu przedmiotowego przedsięwzięcia z Północną Obwodnicą [...] - drogą ekspresową [...]. Jak wynika ze stanowiska wnioskodawcy, zawartym w piśmie z 10 lipca 2020 r., realizacja tej inwestycji planowana jest wcześniej niż omawiana w niniejszym postępowaniu budowa zachodniej obwodnicy [...]. Tym samym wyłączenie części terenu z zakresu przedmiotowego wniosku nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów prawa i nie może być przesłanką do uchylenia decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r. GDOŚ odniósł się także szczegółowo do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniach.
Skargi na decyzję z GDOŚ z 20 kwietnia 2021 r. wnieśli L. B., M. S. i Z. S., M. K. oraz A. W. i T. W.
L. B., M. S. i Z. S. zaskarżyli decyzję GIOŚ w części dotyczącej punktu 1 i 19. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: przycięcie iż oddziaływanie w zakresie drgań będzie miało znaczenie jedynie dla budynków oddalonych o 60 metrów od prowadzonych prac budowlanych bez przeprowadzenia dogłębnych i prawidłowych analiz w zakresie badań geologicznych oraz hydrologicznych kiedy dla innych parametrów przyjęto dystans 100 metrów. Skarżący wnieśli o uchylenie i zmianę decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie poprzez jego zmianę w zakresie punktu 1b i przyjęcia wartości minimum 100 metrów oraz rozpatrzenia pozytywnie pozostałych zarzutów i przyjęcie wariantu 2 jako najbardziej korzystnego środowiskowo dla niniejszej inwestycji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że mają budynki zlokalizowane w bezpośredniej bliskości projektowanej inwestycji. Nieruchomości zlokalizowane są po kilka budynków o różnym charakterze (mieszkalne, użytkowe, o charakterze rolniczym). Na działce L. B. prowadzona jest duża hodowla kur licząca od 200 do 300 sztuk. Zaś nieruchomość Państwa S. ma wyłącznie charakter siedliskowy. Jednakże w rejonie obu tych nieruchomości planowany jest zjazd z drogi ekspresowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Skarżący zarzucili, że zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły dokładnych i szczegółowych badań które dawały by podstawę dla określania dystansu oddziaływania drgań w podanym zakresie (tj. 60 metrów). Przy tego rodzaju inwestycjach powinno dojść do szczegółowego określenia sposobu oddziaływania dla nieruchomości sąsiednich uwzględniając nie tylko zakres przewidywanych dla budowy urządzeń i technologii ale przede wszystkim jej zakres. Badania powinny uwzględniać nie tylko sam proces budowy ale również jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie w trakcie jej eksploatacji.
Skarżący podnieśli, że organy powinny mieć na względzie również art. 6 ust. 2 Poś czyli zasadę przezorności polegającą na tym, że patrzymy na daną inwestycję nie tylko przez pryzmat samego jej wykonania ale przede wszystkim jej oddziaływania w przyszłości. Ograniczenie badań jedynie w zakresie 60 metrów nie zostało racjonalnie uzasadnione. Nie ma bowiem przesłanek dla których można uznać, że ta granica jest właściwa pod względem faktycznym lub prawnym. Przed wydaniem decyzji powinna być dokonana wszechstronna analiza obejmująca ten aspekt z uwzględnieniem przenoszenia drgań przez podłoże w aspekcie geologicznym jak i w odniesieniu do wód podziemnych czyli hydrologicznym.
M. K. oraz A. W. i T. W. wnieśli skargi w zakresie punktów nr 1.2.2,1.2.3,1.2.5,1.2.6,1.2.7,1.2.8,1.2.9,1.2.12,1.2.13, 1.2.14, 1.2.15, 1.2.16, 1.2.17, 1.2.18, 1.2.19, 1.2.20, pkt V, pkt VII decyzji GDOŚ z 20 kwietnia 2021 r.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:
1) art. 15 w zw. z art. 136 § 1 oraz 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
3) art. 66 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej "ooś" poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o niekompletny i niespójny raport oddziaływania inwestycji na środowisko, niezawierający pełnych danych w zakresie oddziaływania na obszary chronione, na zdrowie i życie ludzi,
4) art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a lit. a ustawy ooś, poprzez wydanie decyzji środowiskowej w oparciu o raport przedstawiający nieprawidłowe dane dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie hałasu,
5) art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a lit. a ustawy ooś, poprzez wydanie decyzji środowiskowej w oparciu o raport przedstawiający nieprawidłowe dane w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na tereny wrażliwe z uwagi na błędne przyjęcie, że inwestycja nie jest zlokalizowana w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...],
6) art. 66 ust. 1 pkt 6a lit. c ustawy ooś, poprzez wydanie decyzji środowiskowej w oparciu o raport przedstawiający niepełne dane w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na dobra materialne,
7) art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy ooś, poprzez brak sporządzenia streszczenia uzupełnienia raportu w języku niespecjalistycznym,
8) art. 66 ust. 1 pkt 6a lit. c ustawy ooś, poprzez wydanie decyzji środowiskowej w oparciu o raport, w którym uzasadnienie wyboru wariantu jest niespójne z wynikami wykonanych analiz w zakresie oddziaływania na środowisko i wskazuje raczej na dostosowanie uzasadnienia do wybranego wcześniej wariantu, niż na wybór wariantu w oparciu o wyniki przeprowadzonych analiz i badań,
9) art. 82 ust. 1 pkt 6 ustawy ooś, poprzez określenie w decyzji nieprawidłowych wymagań w zakresie ochrony terenów przeznaczonych pod zabudowę przed hałasem,
10) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,
11) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
12) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu wszystkich stron postępowania, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,
13) art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarg skarżący przytoczyli stan faktyczny sprawy oraz odnieśli się szczegółowo do postawionych zarzutów.
GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o ich oddalenie w całości i odniósł się szczegółowo do podniesionych zarzutów.
Postanowieniem z 26 maja 2022 r. sprawy ze skarg L. B., M. S., Z. S., M. K., A. W. i T. W. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt IV SA/Wa 1071/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie są zasadne. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
Decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn.: [...] i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy albo umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, ze zm.) dalej "uooś". Zgodnie z treścią tej regulacji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Tryb i zasady wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzji określających środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uregulowano w art. 71 – 87 ustawy uooś zawartych w rozdziale 3 działu V tej ustawy.
Stosownie do art. 71 ust. 1 o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust.1 uooś). "Celem postępowania środowiskowego jest ustalenie, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, nie zagraża środowisku, oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Wyniki powyższych ustaleń odzwierciedlone są w decyzji środowiskowej, która kształtuje prawa i obowiązki oznaczonych konkretnie adresatów i stanowi bazę dla ukształtowania obowiązków inwestora w kolejnych decyzjach inwestycyjnych." (wyroku WSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 603/17).
W myśl art. 80 ust. 1 uooś jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Stosownie zaś do treści art. 62 ust. uooś w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:
1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.
Zasadniczym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W art.66 ust.1 uooś ustawodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu.
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wrocław 2009, s. 179). Raport opracowywany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko.
Skargi M. K. oraz A. W. i T. W. wywodzą w pierwszej kolejności, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowy raport oddziaływania na środowisko, który nie spełnia wymogów określonych, w art. 66 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 1 uooś. W ocenie skargi raport ten powinien zostać uznany za niekompletny i niespełniający ustawowych wymogów.
Odnosząc się do zarzutu braku informacji w raporcie na temat udokumentowanych złóż kopalin na terenie planowanej inwestycji wyjaśnić trzeba, że podanie informacji dotyczących występowania kopalin nie stanowi obligatoryjnej części raportu w świetle przepisów art. 66 uooś. Brak podania tego rodzaju informacji nie może zatem stanowić o wadliwości kwestionowanego raportu. Nie można także mówić o zarzucie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 7 uooś, w sytuacji gdy uzasadnienie wyboru wariantu nr 1 zostało przedstawione na str. 122 — 125 raportu, gdzie odniesiono się również do wpływu inwestycji na poszczególne komponenty środowiska (np. na powietrze, krajobraz, siedliska przyrodnicze).
Sąd nie podziela także zastrzeżeń stron postępowania, że prognozowanie oddziaływań akustycznych zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy oraz że niewłaściwie wyznaczono parametry zaproponowanych ekranów dźwiękochłonnych. Za niezasadny uznać należy także zarzut, że przy ocenie tego zagadnienia, pominięto tereny zlokalizowane w sąsiedztwie projektowanej obwodnicy. Słusznie zauważył GIOŚ, że skarżący nie wskazali, które konkretnie obszary nie zostały — ich zdaniem — objęte wymaganą prognozą. Obowiązek zapewnienia ochrony akustycznej nie obejmuje wszystkich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 Poś, ale tylko tereny faktycznie użytkowane zgodnie z takim przeznaczeniem. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zagadnienie ochrony przed hałasem będzie podlegało dodatkowej weryfikacji na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a także w ramach analizy porealizacyjnej.
Odnosząc się do kwestii przedstawienia przez inwestora prawidłowego streszczenia w języku niespecjalistycznym, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy OOS, wyjaśnić trzeba, że streszczenie to zostało przygotowane w sposób prawidłowy (str. 5 – 10 raportu). Skarżący nie wskazali, które — ich zdaniem — elementy raportu nie zostały ujęte w przywołanym streszczeniu, wskazali jedynie, że "nie odnosiło się i nadal nie odnosi do wszystkich elementów raportu".
Nie sposób zgodzić się także z zarzutem stron, że w żadnym miejscu w raporcie nie ma opisu kompletnego oddziaływania wybranego wariantu na środowisko opisane w ilościowy i jednoznaczny jakościowy sposób. Taki opis znajduje się w rozdziale 6. raportu, na str. 125—185. Zagadnienie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało rozwinięte również w uzupełnieniu do raportu z 10 lipca 2020 r. (str. 56-77) oraz z 21 sierpnia 2020 r. (str. 29-33).
Odnosząc się do argumentacji skarżących, która dotyczy przedstawienia opisu znaczących oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, wyjaśnić trzeba, że co prawda w rozdziale 8 raportu (str. 185-188) nie zamieszczono opisu znaczących oddziaływań, ponieważ rozdział ten prezentuje metodykę prowadzenia analiz dotyczących hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Zagadnienia związane z wpływem omawianej inwestycji na środowisko zostały szczegółowo omówione w rozdziale 6 raportu, a także w uzupełnieniach przedłożonych przez wnioskodawcę na etapie II instancji. Ponadto w rozdziałach 2.,3. i 4. raportu również zawarte są informacje dotyczące wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Analiza kwestii znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest możliwa, niezależnie od tego, czy w treści raportu znajduje się odrębny rozdział poświęcony wyszczególnieniu oddziaływań o charakterze znaczącym, czy zagadnienie to jest ujęte w ramach przedstawienia wpływu inwestycji na poszczególne komponenty środowiska.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących co do konieczności przedstawienia i przeanalizowania dodatkowego wskaźnika wielkości powierzchni gruntu objętego nadmiernym hałasem. Zgromadzona bowiem dokumentacja w wystarczający sposób prezentuje zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na klimat akustyczny i dobra materialne, a zatem nie było konieczne przedstawianie kolejnych analiz. Ponadto podkreślić trzeba, że na inwestora nałożono obowiązek zastosowania licznych środków minimalizujących wpływ inwestycji zarówno w zakresie hałasu, jak i dóbr materialnych, w szczególności na nieruchomości należące do okolicznych mieszkańców.
Odnosząc się zaś do kwestii ewentualnego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania ze względu na brak możliwości zastosowania skutecznych działań minimalizujących akustyczne oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a także zarzutu skarżących w kontekście wpływu tego obszaru na dobra materialne należy wskazać, że obszar ograniczonego użytkowania nie jest ustanawiany na mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia obszar ograniczonego użytkowania tworzy rada powiatu w drodze uchwały, co wynika z przepisu art. 135 ust. 3 Poś. Zgodnie natomiast z art. 136 Poś sprawy dotyczące wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, w tym koszty poniesione w celu wypełnienia wymagań technicznych przez budynki, należą do właściwości sądów powszechnych, a tym samym wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie sposób także zgodzić się z zarzucanym brakiem właściwego przeanalizowania wpływu przedsięwzięcia na wody podziemne. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji przedmiotowa inwestycja nie stanowi znaczącego zagrożenia dla stanu jakościowego lub ilościowego wód podziemnych. Z opracowań Państwowej Służby Hydrogeologicznej ("Wody podziemne miast Polski", "Główne zbiorniki wód podziemnych w Polsce") wynika, że zarówno w przypadku GZWP nr 326, jak i GZWP nr 450, główne zagrożenia dla tych zbiorników stanowią przemysł oraz presja komunalna, a w mniejszym stopniu działalność rolnicza, a nie budowa i eksploatacja ciągów komunikacyjnych (str. 47 decyzji).
Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że obszary w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi już obecnie podlegają zabudowie, niezależnie od przewidywanej budowy obwodnicy. Powstawanie obiektów mieszkalnych na obszarach w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi jest wynikiem przeznaczenia tych terenów do zabudowy mieszkaniowej w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie takiego planu może, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 uooś, wymagać przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której przygotowywana jest prognoza oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 51 uooś. Dokument ten powinien zawierać w szczególności ocenę przewidywanego oddziaływania na środowisko wynikającego ze skutków uchwalenia planu miejscowego. Tym samym analiza oddziaływania na środowisko spodziewanego rozwoju zabudowy mieszkaniowej w [...] i w [...] przynależy do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko prowadzonej w ramach uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie podziela także zastrzeżeń stron dotyczących oceny wpływu inwestycji na krajobraz. Analiza zagadnień związanych z tą kwestią została przedstawiona na str. 48—49 zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślić trzeba, że fakt zastosowania przez wnioskodawcę innej metodologii sporządzenia treści raportu, niż jest preferowana przez strony, nie stanowi o wadliwości raportu. Mimo odmiennego stanowiska skarżących.
Skarżący zarzucili także naruszenie 82 ust. 1 pkt 6 uooś, poprzez określenie w decyzji nieprawidłowych wymagań w zakresie ochrony terenów przeznaczonych pod zabudowę przed hałasem Sąd także ten zarzut uznał za niezasadny. Przepis ten nie dotyczy obowiązku minimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej. Ocenę potrzeby nałożenia w konkretnym przypadku obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej ustawodawca pozostawił, co do zasady, uznaniu organu (verba legis: organ "może"), poza sytuacją, gdy zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 82 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.). Zgodnie z przywołanym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania - nakłada obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić. Skarżący nie wskazali, z jakich konkretnie względów określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagania są nieprawidłowe, ani nie przedłożyli analiz, które podważałyby ustalenia organów co do skuteczności działań minimalizujących akustyczne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Realizacja projektowanej obwodnicy może wiązać się z koniecznością wykonania dodatkowych zabezpieczeń przeciwhałasowych, a nawet ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Możliwość zaistnienia takiej sytuacji, nie świadczy jednak o tym, organ naruszył powyższe regulacje.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 Poś, tj. zasady przezorności, mająca swoje źródło w postanowieniach art. 191 ust. 1 TFUE. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zasada przezorności w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez przycięcie iż oddziaływanie w zakresie drgań będzie miało znaczenie jedynie dla budynków oddalonych o 60 metrów od prowadzonych prac budowlanych bez przeprowadzenia dogłębnych i prawidłowych analiz w zakresie badań geologicznych oraz hydrologicznych kiedy dla innych parametrów przyjęto dystans 100 metrów. Skarżący nie uzasadnili jednak na jakiej podstawie ich zdaniem, ocena stanu technicznego budynków przy uwzględnieniu występowania drgań technologicznych powinna wynosić 100 m. Przyjęty przez organ warunek służy minimalizacji oddziaływań związanych z zagęszczaniem podłoża przy budowie nasypów drogowych, na skutek pracy drogowych walców wibracyjnych. Wskazana w decyzji odległość 60 m wynika zaś z ustaleń zawartych w Polskiej Normie PN-B-02170:2016-12 - Ocena szkodliwości drgań przekazywanych przez podłoże na budynki, zgodnie z którymi urządzenia te mogą generować wibracje o największej intensywności w porównaniu z innymi maszynami budowlanymi, a przewidywany zasięg tych oddziaływań może wynosić nawet do 60 m.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko GIOŚ, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., i nie prowadziło to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Tym samym na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (szerz. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22, LEX nr 3506385).
Także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności jest niesłuszny. Sąd wyjaśnia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza prawa własności, bowiem nie daje inwestorowi żadnych praw do terenu potencjalnego zainwestowania, określa natomiast oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i wymagania jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki wpływu czynników niekorzystnych. W przypadku uznania przez skarżących, że decyzje inwestycyjne, wydawane w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), ingerują w ich konstytucyjnie chronione prawo własności, będzie im przysługiwało prawo dochodzenia w stosunku do inwestora roszczeń na drodze cywilnoprawnej.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez odstąpienie od wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy dołożył wszelkich starań w zakresie wyjaśnienia stronom zasadności tego rozstrzygnięcia, o czym świadczy treść uzasadnienia skarżonej decyzji.
Strony zarzuciły także ograniczenie udziału w postępowaniu zarówno stronom, jak i społeczeństwu. Podkreślić jednak trzeba, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, tymczasem w analizowanej sprawie skarżący nie wykazali powyższej okoliczności.
Odnosząc się do zarzutu kolizji przedsięwzięcia z lokalizacją innych planowanych inwestycji: zbiornika retencyjnego w dolinie [...] oraz linią kolejową projektowaną w ramach [...], należy podkreślić, że zamierzenia te znajdują się na wstępnych etapach projektowania i nie zostały dla nich złożone wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co pozwoliłoby na przeanalizowanie ich szczegółowej lokalizacji.
Po analizie całości materiału dowodowego Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania administracyjnego w takim stopniu, które uprawniałyby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ dołożył wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Analiza materiału dowodowego uzasadnia konkluzję, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Stanowisko skarżących stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu administracji. Wbrew zarzutom skarg, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ II instancji poddał ocenie wszystkie aspekty sprawy, a wykładnia odpowiada treści prawidłowo odczytanych norm.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.