IV SA/Wa 1070/23

IV SA/Wa 1070/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,77 par. 1 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98, ust. 1 i 3 art. 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant st. ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 marca 2023 r. nr 1275/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej I. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 marca 2023 r. Nr 1275/23, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], dzielnica [...], m. [...], wydzielone w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 21 września 2017 r. I. P. zwróciła się do Urzędu m. [...] o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 98 u.g.n., za grunt wydzielony pod drogi oznaczone jako działki ew. nr [...] (przeznaczona pod drogę [...]) oraz nr [...] (przeznaczona pod drogę [...] oraz [...]), z obrębu [...] na terenie Gminy [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieprzedłożenie organowi dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu cywilnoprawnego w zakresie przeprowadzenia rokowań dot. ustalenia odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia uzgodnień nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa, może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 ugn.
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], dzielnica [...], [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. P.
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...], położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału zostały wydzielone m. in. działki nr [...] o pow. 0,2642 ha, przeznaczona pod drogę projektowaną [...] oraz nr [...] o pow. 0,0490 ha przeznaczona pod projektowaną drogę [...] oraz [...].
Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. wiąże się bowiem w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie postanowienia tego planu przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., I SA 1400/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2355/05).
Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ zauważył, że w tej sprawie podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości. Na mocy decyzji podziałowej zostały wydzielone m. in. działki nr [...] o pow. 0,2642 ha, przeznaczona pod drogę projektowaną [...] oraz nr [...] o pow. 0,0490 ha przeznaczona pod projektowaną drogę [...] oraz [...]. Z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], w której uregulowane są działki nr [...] i [...] wynika, że prawo własności do przedmiotowych działek gruntu należy do osoby prywatnej. Ponadto w dziale III księgi wieczystej wpisane są służebności gruntowe oraz służebności przesyłu.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną (m. in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., I OSK 843/16; z dnia 14 czerwca 2018 r., I OSK 1846/16; z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16; z dnia 5 grudnia 2018 r., I OSK 3090/15). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1846/16 podkreślił, iż to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego (...) Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi .wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).
Wojewoda wskazał, że mając na uwadze, iż na działkach ew. nr [...] i [...] są ustanowione służebności gruntowe oraz służebności przesyłu i zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności przysługuje osobie prywatnej, należy stwierdzić, że przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną i ich wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/15 podkreślił, iż charakter dostępności do wydzielonej drogi, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem była wnioskodawczyni postępowania podziałowego.
W ocenie Wojewody, decyzja podziałowa w przedmiotowej sprawie nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 u.g.n. Prawo własności przedmiotowego gruntu nie przeszło na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] października 2013 r. na [...], stąd brak przesłanek do ustalenia odszkodowania, którego przyznanie stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności do nieruchomości.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. P., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) wadliwą kwalifikację działek drogowych nr [...] i [...], powstałych wskutek podziału działki [...], poprzez uznanie ich jako działki drogowe niepubliczne, co spowodowało naruszenie art. 98 u.g.n. oraz odrzucenie wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie;
2) poprzez błędną kwalifikację działki [...], tj. zakwalifikowanie jej jako działki wewnętrznej, pomimo że działka [...] faktycznie i zgodnie z mpzp została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej [...], co naruszyło art. 98 ust. 1 u.g.n.,
3) ingerencja w prawo własności, dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępność na podstawie art. 1 i art. 4 do Konwencji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. v Polska z 6 listopada 2007r.( skarga nr. 22531/05) oraz art. 98 ust.3 u.g.n.,
4) brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności na cele publiczne nie czyni zadość zasadzie wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem ustalonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP
II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności: w treści decyzji podziałowej organ pominął słowo istniejącej odnośnie ul. [...], będącą bezspornie drogą publiczną o statusie drogi powiatowej- [...]. Przy przeznaczeniu dla działki [...] jest zapis dz.nr [...] o pow. 490m2 przeznaczona pod drogę [...] oraz projektowaną [...], a zgodnie ze stanem faktycznym powinien być zapis dz.nr [...] o pow. 490m2 przeznaczona pod drogę istniejąca [...] oraz projektowaną [...],
2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a przede wszystkim wadliwą interpretację treści i mapy decyzji podziałowej, polegającej na:
a) istotnym na wynik sprawy braku w treści decyzji podziałowej nr [...] wymaganego bezpośredniego zapisu ze wskazaniem numeru działki, której przysługuje służebność drogowa i nr działki, która będzie obciążona ta służebnością zgodnie art. 13 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n.,
b) sporne działki posiadały już bezpośredni dostęp do dróg publicznych (stanowiły łącznik z drogami publicznymi: [...] i [...]);
c) organ nie zwrócił uwagi na fakt w decyzji podziałowej nie są wymienione [...] i [...] ze wskazaniem na status działek wewnętrznych;
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, wskazując sposób jej rozstrzygnięcia oraz wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, wg norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wadliwa jest kwalifikacja działek drogowych nr [...] i [...], powstałych wskutek podziału nieruchomości nr [...], jako niewydzielonych pod drogę publiczną. Organ nie wziął pod uwagę następujących faktów:
1) w treści decyzji podziałowej nr [...] działki [...] i [...] nie zostały wymienione jako działki wewnętrzne.
2) zarówno przed podziałem, jak i po podziale nieruchomości o nr. ew. [...], z której powstały działki drogowe, zarówno położenie, jak i wykorzystanie działek [...] i [...] jako drogi dojazdowej umożliwiało bezpośredni dostęp do istniejącej sieci dróg publicznych tj. wojewódzkiej ul. [...] i powiatowej ul. [...].
3) w treści decyzji podziałowej nie ma wymaganego, pisemnego sformułowania dot. warunku art. 99 u.g.n. (art. 13 u.g.n. w związku z art. 99 u.g.n.), jest jedynie wcześniej przytoczony ogólnikowy cytat bez wskazania, o które działki chodzi z treści w/w decyzji: "Podziału w/w nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach drogowych odpowiednie służebności drogowe". Nie można ustalić z tak sformułowanej treści decyzji podziałowej, do których konkretnie działek drogowych (z 6-ciu wydzielonych zgodnie z planem podziału) mógł się odnosić zapis o konieczności ustalenia służebności drogowych, ani też nie ma bezpośredniego wskazania numerów projektowanych działek inwestycyjnych dla których mają te służebności być ustanowione.
Plan podziału zgodnie z miejscowym planem przeznaczał drogi z następującymi adnotacjami: pod projektowaną ulicę Nowiny 8KUL, pod rezerwę ulicy [...], pod istniejącą ulicę [...], pod drogi wewnętrzne itp. Skarżąca podkreśliła, że sporne działki nie zostały uznane za działki wewnętrzne i posiadają następujące przeznaczenie, wynikające z treści decyzji podziałowej. Sporna działka nr [...] jest przeznaczona pod projektowaną ulicę [...] [...] o szerokości 6 metrów, jest częścią projektowanej drogi [...] [...]. Docelowo ulica [...] ma mieć w planie miejscowym szerokość 12 m, co spełnia kryteria parametrów dla kategorii drogi lokalnej publicznej. Analogicznie została wydzielona działka równoległa, na wniosek sąsiedniego właściciela pod drogę pod ulicę [...] także o szerokości 6 m. Połączone wspólną granicą w mpzp docelowo utworzą drogę lokalną, której nadano symbol [...]. Poprzez projektowany podział dawna działka, będąca drogą dojazdową do dwóch ulic, została podzielona na kilka części. Organ błędnie zakwalifikował działkę [...] tj. jako działkę wewnętrzną, pomimo że działka ta faktycznie i zgodnie z mpzp została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej [...] (z odczytu mapy podziałowej wynika, że graniczy z wydzieloną w podziale dz. [...] oraz ma kształt trójkąta)
W ocenie skarżącej, nastąpiło w tej kwestii naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podst. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Poprzez omyłkę pisarską lub błędne pominięcie w zapisach decyzji podziałowej organ pominął słowo "istniejącej" odnośnie ul. [...], będącą bezspornie drogą publiczną o statusie drogi powiatowej [...] przy przeznaczeniu dla działki [...].
Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jednak są następstwem wydania tej decyzji.
W decyzji podziałowej wprost z jej treści wynikało zastosowanie art. 93. ust.1 u.g.n. o zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie dz. [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej, istniejącej ul. [...]. W czasie uprawomocnienia decyzji i przed jej wydaniem działka [...] miała bezpośredni dostęp do ulicy [...], znajdowała się w jej granicach, wynika to zarówno z decyzji, jak i planu zagospodarowania oraz mapy sytuacyjnej z projektem podziału. W związku z tym nie mógł mieć zastosowania art. 93 ust. 3 u.g.n. Zapis w decyzji podziałowej nr. [...] dotyczył warunku ustanowienia służebności drogowych dopiero przyszłych zbywanych przez właściciela działek, które nie posiadałyby bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Zdaniem skarżącej, za przyjęciem, że działki [...] i [...] były działkami publicznymi przemawia również argumentacja, że w uchwale Rady Gminy [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część [...], w gminie [...], w części pisemnej Ustalenia komunikacyjne w pkt. 4 jest zapis: "Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: 1. ulice istniejące: ul. [...] , 2. ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolami od [...] do [...]." Natomiast w pkt 7 ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających -12 m dla ulic lokalnych. Wskazuje to na publiczny charakter spornych działek stanowiących w planie system ulic dojazdowych, posiadały wymagane parametry drogi lokalnej i oznaczenie na mapie dla drogi lokalnej.
Skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 września 2019 r., I OSK 2891/17, iż "Wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać drogi publiczne i ich usytuowanie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi". W rozpatrywanym przypadku sporne działki tworzą prostopadłe położenie do istniejących ulic publicznych, bezspornie zakwalifikowanych do publicznych o nadanej kategorii tj. ul. [...], droga wojewódzka oznaczona symbolem [...] i drogi powiatowej, ul. [...], oznaczonej symbolem [...].
Zdaniem skarżącej, w zakresie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda przeprowadził wadliwą interpretację części pisemnej i graficznej decyzji podziałowej dot. warunkowości art. 99 u.g.n. Organ nie zwrócił uwagi na brak zaliczenia działek [...] i [...] do działek wewnętrznych drogowych w części pisemnej decyzji podziałowej. W treści decyzji brak również bezpośredniego zapisu ze wskazaniem numeru działki, której przysługuje służebność drogowa i nr działki, która będzie obciążona tą służebnością zgodnie art. 13 w zw. z art. 99 u.g.n. Ponadto sporne działki posiadały bezpośredni dostęp do publicznej sieci komunikacyjnej, stanowiąc łącznik pomiędzy głównymi drogami.
Skarżąca stwierdziła, że chybiony jest także wniosek Wojewody o niezaliczeniu spornych działek do dróg publicznych z powodu wpisu o służebnościach w dz. III księgi wieczystej. Skarżąca powołała się na treść uzasadnienia wyroku NSA z 25 września 2019 r., I OSK 2891/17, który stwierdził, że "przez złożenie określonych oświadczeń w sferze cywilnoprawnej skarżąca nie mogła spowodować zmiany przeznaczenia działek nr (...) i nr (...), jako dróg publicznych wynikających z aktu prawa miejscowego oraz zmienić skutku przejścia ich własności z mocy prawa na rzecz Gminy (...)". Ponadto skarżąca wszelkich wpisów służebności na w/w działkach dokonała przed złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania. Dzielnica [...] cały czas podtrzymuje stanowisko, że nie są to działki przeznaczone pod drogi publiczne, czym wprowadziła skarżącą w błąd.
Działki będące przedmiotem skargi były zarówno przed podziałem, jak i po są wykorzystywane jako ciąg komunikacyjny dla pojazdów i pieszych. Powstał układ dróg o charakterze ogólnodostępnym i publicznym, działki [...] [...] stanowią łącznik zlokalizowany prostopadle do głównych dróg publicznych. W wyroku WSA I SA/Wa 918/20 wskazano, że "(...) przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych.
Brak przyznania odszkodowania za pozbawienie prawa własności nie czyni zadość zasadzie określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten odnosi się do skutków z art. 98 ust. 1 u.g.n., którym jest pozbawienie własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n.") działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni podejmowała próby nawiązania negocjacji z Miastem [...], które zakończyły się wynikiem negatywnym, gdyż kilkukrotnie występowała ona z wnioskiem do Prezydenta [...] o uzgodnienie odszkodowania, na które to wnioski otrzymała odpowiedź, iż wnioski o ustalenie odszkodowań rozpatrywane są chronologicznie według daty ich złożenia przy uwzględnieniu dostępnych środków finansowych zarezerwowanych w budżecie [...] na wypłatę odszkodowań, jak również, iż dopuszcza się odstępstwo od opisanej wyżej kolejności rozpatrywania wniosków, w przypadku zgody wnioskodawcy na wypłatę odszkodowania w kwocie wynoszącej maksymalnie 50% wartości nieruchomości, oszacowanej na zlecenie [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy obu instancji zasadnie uznały, że udokumentowane próby nawiązania uzgodnień oraz brak porozumienia, pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Zasadne było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia ewentualnego odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. według brzmienia w dacie wydania decyzji podziałowej podziału nieruchomości można było dokonać jeśli był on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] -część [...], teren, na którym znajdowała się nieruchomość objęta podziałem, przeznaczony jest pod zabudowę usługowo - mieszkaniową oznaczoną symbolem UM, trasy komunikacyjne (K), tj. ulicę projektowaną oznaczona symbolem [...], ul. [...] oznaczoną symbolem [...] oraz ul. [...], oznaczoną symbolem [...]. Z decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wynika, że działka ew. nr [...] wydzielona została pod drogę projektowaną [...], zaś działka ew. nr [...] wydzielona została pod projektowaną drogę [...] oraz [...].
Ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 118-119) uchwały Nr [...] Rady [...]z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze [...] (t.j. Dz. Urz. Wojew. [...]. 2008, Nr [...], poz. [...]) wynika, że ulica [...] w Dzielnicy [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) droga powiatowa jest drogą publiczną. Jeżeli działka skarżącej nr [...] w decyzji podziałowej z 2013 r. w części została wydzielona "pod projektowaną drogę [...]", oznacza to, że została ona wydzielona w tej części pod budowę (rozbudowę) drogi publicznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 234) wynika, że Wydział Wywłaszczeń i Odszkodowań w tym Biurze zwrócił się do Wydziału Inwestycji o złożenie wniosku o wpis [...] jako właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – ulice [...]. Potwierdza to treść pisma Naczelnika Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań z dnia [...] maja 2021 r. skierowanego do Wydziału Inwestycji (k. 224). Jeżeli zatem ulica [...] stanowi drogę powiatową, a część działki skarżącej nr [...] została przeznaczona w decyzji podziałowej z 2013 r. pod "projektowaną drogę [...]", to zastosowanie w sprawie znajdzie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n.
Organy rozpatrujące tę sprawę pominęły tę okoliczność, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego tej sprawy, pomijając część dowodów znajdujących się w aktach sprawy.
W ocenie Sądu, szczegółowego wyjaśnienia ponadto wymaga status drogi oznaczonej w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część [...], w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r., Nr [...], poz. [...]) symbolem [...], pod którą została przeznaczona działka skarżącej nr [...] i część działki nr [...]. Zgodnie z § 17 pkt 3 tej uchwały ustala się realizację ulic lokalnych [L] wskazanych na rysunku planu. W myśl § 21 ust. 4 planu "Dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze planu ustala się układ podstawowych ulic lokalnych, w tym: 1. ulice istniejące: ul. [...], 2. ulice projektowane oznaczone na rysunku planu symbolami od [...] do [...]." Natomiast w § 17 pkt 7 planu ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających - 12 m dla ulic lokalnych. Trafnie skarżąca podniosła, że w decyzji podziałowej w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,2642 ha zostało wskazane, że jest ona przeznaczona pod projektowaną drogę [...], natomiast nie wskazano w tej decyzji, że jest to droga wewnętrzna, jak w przypadku działek nr [...] i [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), w której nadano nazwę ulicy [...] (§ 1 pkt 7), która stanowi drogę [...]. Charakter prawny tej drogi (czy jest to droga publiczna czy droga wewnętrzna) powinien zostać wyjaśniony przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy.
Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skoro skarżąca ustanowiła służebność przejazdu i przechodu dla działek ew. nr [...] i [...], to wyklucza to uznanie tych działek za drogę publiczną. Z ustaleń organu wynika, że w dziale III księgi wieczystej [...] prowadzonej obecnie dla działek ew. nr [...] i [...] widnieje szereg służebności, w tym służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość stanowiącą ww. działki, ustanowiona aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., po tym jak decyzja zatwierdzającą podział nr [...] stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W decyzji podziałowej z dnia [...] października 2013 r. nie powołano tego przepisu. W treści decyzji zawarto jedynie warunek, że "podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach drogowych, odpowiednie służebności gruntowe. (...) Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej". W ocenie Sądu, samo zawarcie w decyzji takiego warunku nie przesądza o charakterze dróg wskazanych wyżej w osnowie decyzji (działki nr [...], [...], [...], [...]). To zastrzeżenie w decyzji podziałowej pozostaje przykładowo w sprzeczności z jej treścią w zakresie, w jakim wydzielono działki nr [...] i częściowo [...] pod ulicę [...], która jest drogą powiatową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jednak przyjąć, że samo ustanowienie przez skarżącą służebności przejazdu i przechodu na działce nr [...] nie oznacza, że nie została ona wcześniej w decyzji podziałowej w części przeznaczona pod drogę powiatową, na co wskazuje materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.
Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przez organy art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez brak przyznania jej odszkodowania za działki nr [...] i [...] jest przedwczesny, gdyż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego tej sprawy, co dawałoby podstawę do zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a - na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ I instancji ustali czy w odniesieniu do działki nr [...] toczy się postępowanie o wpis m.st. Warszawy jako właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – ulicę [...] i w zależności od tego ustalenia organ rozstrzygnie o odszkodowaniu za tę część nieruchomości. Organ wyjaśni ponadto, jaki jest charakter prawny drogi [...] – ulicy [...] (czy jest to droga publiczna czy droga wewnętrzna) w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy. Organ ustali czy jest to droga o charakterze ogólnodostępnym, publicznym czy też ma na celu obsługę komunikacyjną wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości w oparciu o przyjęty w planie miejscowym układ komunikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., I OSK 2891/17).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.