IV SA/Wa 1064/21

IV SA/Wa 1064/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kaja Angerman
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 143/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Kaja Angerman Protokolant: st. referent Marta Pachulska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: GIORiN, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] maja 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2020 poz. 2097) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 147), po rozpatrzeniu odwołania z [...] marca 2021 r. wniesionego przez firmę B. Sp. z o.o., reprezentowaną przez adw. P. D. (dalej: skarżąca, Spółka, strona skarżąca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] (dalej: organ I instancji), znak [...] z [...] marca 2021 r., w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej, w wysokości 500 000,00 zł (słownie: pięćset tysięcy złotych, 00/100) za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D. w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r., dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz. Urz. UE L 309 z 24.11.2009 s.1, ze zm., dalej: rozporządzenie 1107/2009).
W decyzji z [...] maja 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2021 r., znak [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] przeprowadzili w dniach [...] stycznia 2017 r. - [...] lutego 2017 r. kontrolę w siedzibie firmy B. Sp. z o.o., w zakresie prawidłowości prowadzenia reklamy, w związku z otrzymanym zgłoszeniem od podmiotu zewnętrznego, dotyczącym prowadzenia reklamy środka ochrony roślin D., emitowanej na antenie [...] S.A., w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli nr [...], znak sprawy: [...] z [...] lutego 2017 r. Podczas kontroli potwierdzono prowadzenie przez Spółkę reklamy telewizyjnej środka ochrony roślin D. niezgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, ponieważ reklama środka ochrony roślin D. nie zwracała uwagi na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie tego środka ochrony roślin. Mając na uwadze wyniki kontroli zawarte w protokole kontroli nr [...], znak sprawy [...] z [...] lutego 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...], właściwy ze względu na siedzibę B. Sp. z o.o., w dniu [...] października 2017 r. wszczął z urzędu wobec Spółki postępowanie administracyjne w sprawie określenia opłaty sankcyjnej na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin w związku ze stwierdzeniem prowadzenia reklamy środka ochrony roślin niezgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, o czym powiadomił stronę zawiadomieniem. W zawiadomieniu pouczono stronę o przysługujących jej prawach.
Wobec powyższego organ podjął czynności w celu ustalenia czasu, miejsca, parametrów emitowanych reklam środka ochrony roślin D. oraz ustalenia przeciętnego kosztu emisji takiej reklamy jak prowadzona przez B. Sp. z o.o. reklama środka ochrony roślin D.. Podczas prowadzenia analizy i weryfikacji emisji reklam na podstawie dwóch zestawień zwanych "[...]" (przekazanych przez kontrolowanego podczas kontroli) stwierdzono, że reklamy były emitowane przez różne stacje telewizyjne. Jednocześnie ustalono, że emisji dokonywali różni nadawcy. Wobec tego prowadzono czynności wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzenia i emisji reklamy środka ochrony roślin D..
W wyniku dalszej analizy dokumentacji zaistniały wątpliwości, czy przedstawione przez B. Sp. z o.o. emisje reklam w trzech zestawieniach (wykazach) zwanych "[...]" za okresy 18 -30 kwietnia 2016 r., 1 - 31 maja 2016 r. oraz 1-5 czerwca 2016 r. dotyczą tej samej reklamy środka ochrony roślin D..
W piśmie z 21 marca 2018 r., znak [...] T. S.A. udzieliła odpowiedzi na pismo WIORiN w [...] z 1 marca 2018 r. T. S.A. przesłała listę wyemitowanych na antenie T. S.A. spotów reklamowych środków ochrony roślin wraz z ceną cennikową. Z przesłanego zestawienia wynika, że zamówione były i wyemitowane na antenie T. S.A. dwa różne rodzaje reklam określone jako: "[...]" oraz "[...]". Spoty reklamowe były wyemitowane na antenie T. S.A. w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że B. Sp. z o.o. prowadziła reklamę środka ochrony roślin D. w łącznej ilości 2 223 emisji reklam na 60 kanałach telewizyjnych w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r.
W celu określenia przeciętnego kosztu emisji takich reklam, jak reklamy D. prowadzone przez B. Sp. z o.o., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, emisje reklam przyporządkowano do trzech nadawców tj.: 1. P. Sp. z o.o. Sp. K.; 2. T. Sp. z o.o.; 3. T.S.A. Ww. nadawcy w korespondencji z organem I instancji potwierdzali emisję reklamy środka ochrony roślin D. prowadzoną przez B. Sp. z o.o. za pośrednictwem M. Sp. z o.o. W czasie postępowania weryfikowano ilość wyemitowanych reklam przez nadawców, czas emisji, umiejscowienie w czasie antenowym, oznaczenia emisji w media planie, zgodność (potwierdzanie) przekazywanych przez niezależne podmioty danych w odniesieniu do informacji przekazanych przez M. Sp. z o.o. Za kluczowe uznano te, które były zadeklarowane jako wyemitowane przez nadawców. W przypadku, jeśli nadawca nie potwierdził wyemitowania emisji reklamy wykazanej w media planie przesłanym przez M. Sp. z o.o., te emisje nie zostały objęte opłatą sankcyjną (tj. emisje na kanałach telewizyjnych A., A. B., A. W. nie zostały objęte sankcją). Do P. Sp. z o.o. Sp. K. przyporządkowano 579 emisji reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 31 kanałach telewizyjnych. Do T. Sp. z o.o. przyporządkowano 1443 emisje reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 19 kanałach telewizyjnych. Do T. S.A. przyporządkowano 201 emisji reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 10 kanałach telewizyjnych.
Organ I instancji ustalił przeciętny koszt emisji reklamy środka ochrony roślin D., takiej jak prowadzona przez B. Sp. z o. o., emitowanej na 60 kanałach (w programach) telewizyjnych w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. na kwotę w wysokości: 1 518 482,77 zł (jeden milion pięćset osiemnaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa zł, 77/100). Sposób wyliczenia kosztów emisji reklamy środka ochrony roślin D. organ I instancji opisał i uzasadnił w swojej decyzji.
Organ I instancji określił wobec B. Sp. z o.o. opłatę sankcyjną w wysokości: 500 000,00 zł (słownie: pięćset tysięcy zł, 00/100), wydając w dniu [...] marca 2021 r. decyzję znak sprawy [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie przez podmiot B. Sp. z o.o. reklamy środka ochrony roślin D., w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r., tj. bez informacji o konieczności zwrócenia uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie.
Strona niezadowolona z decyzji złożyła w piśmie z [...] marca 2021 r. odwołanie do GIORiN za pośrednictwem organu I instancji. W odwołaniu strona zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji w całości w trybie art. 138 § 2 oraz § 2a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, skutkujące wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w całości, ewentualnie o odstąpienie od nałożenia opłaty sankcyjnej oraz o dopuszczenie w trybie art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości ze specjalnością: ekonomia, marketing i reklama, na okoliczność ustalenia przeciętnych kosztów emisji reklamy, za którą organ I instancji nałożył przedmiotową opłatę sankcyjną.
Strona w szczególności nie zgodziła się z ustalonym stanem faktycznym, z przyjętą argumentacją prawną, dokonanymi obliczeniami opłaty sankcyjnej, w tym z wysokością kosztów emisji podanych przez stacje telewizyjne i biura reklamy i zarzuciła w odwołaniu:
1) Naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a, k.p.a. (zasada przyjaznej interpretacji przepisów), art. 8 i 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 i 81 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 81a, k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony) w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 32 (zasady równości wobec prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z zasadą nr 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1 przez wydanie decyzji w oparciu o:
a) błędne przyjęcie, że to B. Sp. z o.o. prowadził zakwestionowaną reklamę środka ochrony roślin D., kiedy reklamę tę prowadził w swoim imieniu i na własne ryzyko M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...];
b) błędne przyjęcie, że zakwestionowana reklama środków ochrony roślin nigdy nie zwracała uwagi na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie, kiedy reklama ta zwracała uwagę na te elementy m.in. przez sformułowanie "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu";
c) błędne przyjęcie, że w celu uniknięcia opłaty sankcyjnej podmiot prowadzący reklamę środków ochrony roślin musi dodać do obowiązkowej informacji z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 również oświadczenie o treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie";
d) błędne przyjęcie, że art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 w zw. z art. 66 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi jasny, precyzyjnie sformułowany obowiązek nałożony na obywatela, za nieprzestrzeganie którego na obywatela może być nałożona administracyjna kara pieniężna;
e) stanowisko Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów wyrażone w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r., kiedy dokument ten nie stanowi żadnego źródła prawa, ani żadnego źródła orzeczniczego, czy też interpretacyjnego, co wyraźnie zostało wskazane w akapicie 3 rozdziału 1 tego dokumentu;
f) błędne ustalenie ilości zakwestionowanych emisji reklam środka ochrony roślin D..;
g) błędne ustalenie przeciętnego kosztu emisji zakwestionowanych reklam środka ochrony roślin D..;
h) błędne zsumowanie ilości zakwestionowanych emisji reklam D..
2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o błędne, nieuzasadnione i rażąco sprzeczne z logiką przyjęcie, że użyte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy ośrodkach ochrony roślin pojęcia:
a) "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy wyłącznie "równy kwotom podanym przez stacje telewizyjne lub biura reklamy w cenniku minus rabat w wysokości ustalonej przez organ w Internecie", zamiast stwierdzić, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy tyle co "średni koszt tego typu reklamy finalnie ustalany przez reklamodawcę i reklamobiorcę" (w niniejszej sprawie stacji telewizyjnej oraz M. Sp. z o.o.), a zatem średni, faktyczny i rzeczywisty koszt danej reklamy w danym momencie;
b) "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy wyłącznie "tyle samo co" lub "równo do" przeciętnego kosztu emisji, zamiast stwierdzić, że "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy "mając na względzie" lub "w odpowiedniej proporcji do" przeciętnego kosztu emisji.
3) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w postaci:
a) ustalenia w sposób niezależny przeciętnego kosztu emisji zakwestionowanej reklamy środka ochrony roślin D..;
b) ustalenia kosztów zakwestionowanej reklamy środka ochrony roślin D., uiszczonych stacjom telewizyjnym przez M. Sp. z o.o. i dopasowanie ich do konkretnych, rzekomo wyemitowanych reklam środka ochrony roślin D..;
c) wyjaśnienia drastycznych różnic w cenach emisji w ramach tych samych stacji telewizyjnych;
d) wyjaśnienia wysokości ustalonych przez organ rabatów w kontekście rabatów wynikających z dokumentów przesłanych przez stacje telewizyjne lub biura reklamy.
4) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., przez niedochowanie wymogów określonych w tymże przepisie odnośnie treści uzasadnienia faktycznego zaskarżanej decyzji, polegające w szczególności na braku szczegółowego wskazania kryteriów i przyczyn ustalenia i wysokości wymierzonej opłaty sankcyjnej, w tym wyjaśnienia sposobu wyliczenia opłaty sankcyjnej, przede wszystkim wskazania konkretnych dowodów, z których wyliczona została opłata sankcyjna i konkretnych zakwestionowanych reklam.
Zdaniem skarżącej decyzja nie wyjaśnia w żaden sposób, jak została obliczona opłata sankcyjna i w oparciu o które konkretne dokumenty. Decyzja nie wyjaśnia także, za które konkretnie emisje została nałożona oplata sankcyjna i czy emisja ta została opłacona przez M. Sp. z o.o. w wysokości podanej przez stacje telewizyjne lub biura reklamy.
5) Naruszenie prawa materialnego to jest art. 72 rozporządzenia 1107/2009, przez niezastosowanie przy wydaniu decyzji zasady proporcjonalności w wymiarze opłaty sankcyjnej tylko nałożenie najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, jak za łączne naruszenie każdego ustępu art. 66 ww. rozporządzenia.
6) Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji w zw. z zasadą nr 1 rekomendacji, przez wymierzenie opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego.
W związku z wnioskiem strony o powołanie biegłego z zakresu rachunkowości ze specjalnością ekonomia, marketing i reklama, na okoliczność ustalenia przeciętnych kosztów emisji reklamy, zawartym w odwołaniu z 29 marca 2021 r., organ odwoławczy wydał w dniu 6 maja 2021 r. postanowienie o odmowie powołania biegłego, w związku z faktem, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane żadne wiadomości specjalne, które wymagałyby zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii.
W piśmie z 6 maja 2021 r. organ odwoławczy poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie oraz zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zgromadzonych w postępowaniu oraz zgłoszonych żądań, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona nie skorzystała ze swojego prawa do wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zgromadzonych w postępowaniu oraz zgłoszonych żądań w wyznaczonym przez organ terminie.
W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...] organ odwoławczy wskazał, że reklama środka ochrony roślin, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 31 rozporządzenia 1107/2009, oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu. Zasady reklamowania środków ochrony roślin zostały określone w art. 66 ww. rozporządzenia.
W przypadku naruszenia zasad prowadzenia reklamy, przepisy ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin przewidują, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, opłatę sankcyjną. Podmiot, który prowadzi reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 - wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę opłatę sankcyjną w wysokości od 5 000 zł do 500 000 zł, stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy. Opłatę tę określa, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę podmiotu.
Według organu II instancji, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że jeśli reklamie środków ochrony roślin nie towarzyszą czytelne i wyraźnie widoczne na tle całej reklamy zdania wymagane art. 66 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz jeśli materiały reklamowe lub promocyjne nie zwracają uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach, podmiot prowadzący taką reklamę podlega opłacie sankcyjnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy 2 223 emisji reklamy wyświetlonej na 60 kanałach telewizyjnych, której przedmiotem był środek ochrony roślin D. dopuszczony do obrotu i stosowania w Polsce zezwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z [...] czerwca 2014 r. na wprowadzanie do obrotu (zezwolenie było zmienione do czasu emisji reklamy decyzją MRiRW nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzją MRiRW nr [...] z [...] czerwca 2015 r.), którego posiadaczem jest firma B. [...], [...], [...], [...], Z. i I., natomiast podmiotem wprowadzającym przedmiotowy środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przedmiotowe emisje reklamy środka ochrony roślin D. były prowadzone w elektronicznych środkach przekazu tj. na kanałach telewizji trzech nadawców (P. Sp. z o.o. Sp. K" T. Sp. z o.o., T. S.A.), za pośrednictwem firmy M. Sp. z o.o., przez firmę B. Sp z o.o., która jest w pełni odpowiedzialna za jej treść.
Według GIORiN, Spółka B. Sp. z o.o. jest podmiotem wprowadzającym ww. środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w jej interesie była prowadzona przedmiotowa kampania. Natomiast M. Sp. z o.o. to usługodawca, który wykonywał usługę przeprowadzenia kampanii reklamowej na rzecz B. Sp. z o.o.
Zdaniem organu odwoławczego, podkreślenia wymaga fakt, że na wezwanie kontrolujących do przedłożenia dokumentacji związanej z prowadzeniem reklamy środka ochrony roślin D., tj. umowy/zlecenia prowadzenia reklamy, szczegółów emisji spotów reklamowych, faktur VAT potwierdzających emisję, kontrolowany poinformował, że reklama była prowadzona za pośrednictwem M. Sp. z o.o. Jednocześnie kontrolowany nie udostępnił dokumentacji związanej z kosztami prowadzenia reklamy, ponieważ jak stwierdził, nie widzi konieczności udostępniania takiej dokumentacji.
Organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że prowadzącym kwestionowaną reklamę środka ochrony roślin D. była firma B. Sp. z o.o. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że reklamę tę prowadziła M. Sp. z o.o. Organ odwoławczy zgodził się również z ustaleniami organu I instancji, że przedmiotowa emisja jest reklamą w rozumieniu rozporządzenia 1107/2009. Organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że reklama środka ochrony roślin D., prowadzona była w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, ponieważ nie informowała o konieczności zwrócenia uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego, niewłaściwe i niepełne informowanie o danym środku ochrony roślin za pośrednictwem przekazu reklamowego, w tym niezgodnie z art. 66 ust. 6 ww. rozporządzenia , może wprowadzać w błąd odbiorców tego przekazu, jak również mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo stosujących środki ochrony roślin oraz środowisko. Według GIORiN, organ I instancji, aby ustalić stan faktyczny w zakresie wyemitowanych reklam środka ochrony roślin D., pozyskał dowody w sprawie od niezależnych podmiotów. W decyzji wykazał, na podstawie jakich dowodów określił ilość wyemitowanych emisji reklam, szczegółowo określił ilość wyemitowanych reklam na poszczególnych kanałach telewizyjnych (w oparciu o uzyskane dane od nadawców), uzasadnił określenie przeciętnego kosztu emisji takich reklam, jak zakwestionowana reklama środka ochrony roślin D. oraz stosownie do ustalonego przeciętnego kosztu emisji takiej reklamy określił opłatę sankcyjną za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D.. Wszelkie wątpliwości organ I instancji rozpatrywał na korzyść strony (co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji).
W celu określenia przeciętnego kosztu emisji takich reklam, jak reklamy D. prowadzone przez B. Sp. z o.o., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - emisje reklam również przyporządkowano do trzech nadawców tj. P. Sp. z o.o. Sp. K. (579 emisje na 31 kanałach TV), T. Sp. z o.o. (1443 emisje na 19 kanałach TV) oraz T. S.A. (201 emisji na 10 kanałach TV). Według organu odwoławczego, organ I instancji, ustalił przeciętny koszt emisji reklamy środka ochrony roślin D., takiej jak prowadzona przez B. Sp. z o. o., emitowana w 60 kanałach (programach) telewizyjnych w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. na kwotę w wysokości: 1 518 482.77 zł (jeden milion pięćset osiemnaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa zł, 77/100).
W ocenie organu odwoławczego, opłata została określona odpowiednio do ustalonego kosztu przeciętnego emisji, to jest w maksymalnej wysokości określonej art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin, ponieważ przeciętny koszt emisji takiej reklamy w wysokości 1 518 482,77 zł znacznie przekracza wartość 500 000 zł, określoną, jako maksymalną kwotę do określenia opłaty sankcyjnej. Stwierdzić należy, że 2 223 emisje reklamy środka ochrony roślin D. z naruszeniem przepisu prawa, dla której przeciętny koszt emisji wyniósł 1 518 482,77 zł, świadczy o bardzo dużej skali prowadzonej reklamy, wobec tego uzasadnione jest określenie opłaty sankcyjnej w maksymalnej wysokości. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego brak jest również przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ waga naruszenia prawa w żadnym wypadku nie może być uznana jako znikoma.
W skardze Spółka reprezentowana przez adw. P. D. zaskarżyła w całości decyzję GIORiN z [...] maja 2021 r. znak [...]. Zaskarżonej decyzji GIORIN, tak samo jak decyzji organu I instancji, zarzucono:
I. Nałożenie na skarżącą opłaty sankcyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
1. Nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.), albowiem z preambuły ani z sentencji decyzji WIORiN, ani decyzji GIORiN nie wynika w sposób jednoznaczny, przede wszystkim za jaki dokładnie czyn, popełniony w jaki sposób, w jakiej ilości i w jakim okresie została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna.
2. Nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem skarżąca nie była podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez WIORiN reklamę środka ochrony roślin D. (dalej D.), ani jej inicjatorem, ani podmiotem odpowiedzialnym za skutki jej prowadzenia przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej M.) we własnym imieniu i na własne ryzyko.
II. Niewykonanie obowiązków kontrolnych przez GIORiN
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a, k.p.a. (zasada przyjaznej interpretacji przepisów), art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 81a (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony), jak i art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązek wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności) przez:
a) nieprzeprowadzenie samodzielnej, pełnej kontroli decyzji WIORiN, a więc nierozpatrzenie w całości, w sposób niezależny od ustaleń WIORiN, po raz drugi zaistniałego sporu, w szczególności niewyjaśnienie relacji prawnych pomiędzy Spółką, a M., nieustalenie przeciętnego kosztu podobnej do zakwestionowanej reklamy D. (nie reklamy zakwestionowanej, ale reklamy podobnej do zakwestionowanej, zgodnie z poglądem organu, str. 16 uzasadnienia decyzji GIORiN) niewyjaśnienie rzeczywistych kosztów zakwestionowanej reklamy D. uiszczonych przez M., a zatem niezweryfikowanie wycen reklam przedstawionych przez biura reklam stacji telewizyjnych, jak i niewyjaśnienie ilości emisji zakwestionowanej reklamy i nieprzeliczenie po raz drugi opłaty sankcyjnej, tylko poprzestanie na generalnym zaakceptowaniu, zwykłym, prostym zaaprobowaniu działań WIORiN;
b) niewyjaśnienie, w jaki sposób i czy w ogóle organ weryfikował ilość wyemitowanych przez stacje telewizyjne reklam oraz cenę za wyemitowanie zakwestionowanych reklam, jeżeli organ:
i) nie zgromadził żadnej wiarygodnej i obiektywnej dokumentacji potwierdzającej faktyczne wyemitowanie zakwestionowanej reklamy, w szczególności nie zgromadził faktur wystawionych przez stacje emitujące reklamy oraz dowodów ich zapłaty przez M..
ii) zupełnie pominął informację otrzymaną z P. z [...] czerwca 2020 r., z której wynika, że w przypadku nieosiągnięcia w ramach kampanii [...] założonego poziomu GRP "za emisję spotu pobierana jest jedynie wskazana opłata techniczna", a zatem przygotowane samodzielnie przez P. wyceny (które zostały przygotowane bez podstawy prawnej, albowiem biuro reklamy nie jest biegłym sądowym, i których poprawność od początku kwestionuje skarżąca) są potencjalnie nieprawdziwe, niezgodne z rzeczywistością:
iii) warunki rabatowania ustalił na podstawie dokumentów uzyskanych z Internetu, w tym z niesprawdzonych w ogóle artykułów prasowych publikowanych na portalu [...];
iv) nie uzyskał wyrażonego w sposób jednoznaczny potwierdzenia faktycznego wyemitowania zakwestionowanych reklam D. od reklamobiorcy (stacji telewizyjnych), jak i reklamodawcy (M.), tylko poprzestał na zestawieniach planowanych emisji, tzn. media planów, bez potwierdzenia tych emisji przede wszystkim na podstawie wystawionych przez reklamobiorców i opłaconych przez M. faktur,
v) nie uzyskał wiarygodnej, niezależnej i rzetelnej wyceny reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D., tylko poprzestał na wycenach emisji przygotowanych przez pośredników reklamobiorców (biura reklamy) bez potwierdzenia tych cen na podstawie wystawionych przez reklamobiorców faktur. Akta sprawy nie zawierają m.in. cenników emisji (które powinien dopasować biegły, żeby ustalić przeciętny koszt podobnej do zakwestionowanej reklamy D.), ale wyceny przygotowane przez pośredników stacji (biura reklam), które skarżąca od początku w całości kwestionuje,
vi) nie wykazał w żaden sposób, że podmioty przekazujące wyceny zakwestionowanych reklam D., które oprócz T. S.A. nie posiadają własnych kanałów i są zasadniczo tylko pośrednikami pomiędzy klientem, a stacją telewizyjną, w ogóle posiadały wiedzę na temat tych cen i faktycznie fakturowały M. za emisje zakwestionowanych reklam;
c) odmowę rozpatrzenia zarzutu nr 2 odwołania i zupełne jego pominięcie, co skutkowało niewyjaśnieniem, na czym miało polegać wielokrotnie zarzucane skarżącej "wprowadzenie w błąd potencjalnych odbiorców", w szczególności, że reklamowane środki ochrony roślin zawierały ostrzeżenie o treści "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu", a zatem ta obowiązkowa informacja wprost wyrażona w art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 powinna w pełni zabezpieczać przed wprowadzeniem w błąd potencjalnych kupców D.;
d) odmowę rozpatrzenia zarzutu nr 3 odwołania i zupełne jego pominięcie, wynikiem czego skarżąca dalej nie wie:
i) jaki jest, ustalony w sposób poprawny, rzetelny, niezależny i oddający rzeczywistość, a nie tylko przypuszczenia, założenia WIORiN, przeciętny koszt emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D.,
ii) jakie były rzeczywiste koszty zakwestionowanej reklamy D., uiszczone stacjom telewizyjnym lub biurom reklam przez M., co jest niezbędne do poprawnego dopasowania tych kosztów do konkretnych, rzekomo wyemitowanych reklam D.,
iii) z jakiego powodu występują drastyczne różnice w cenach emisji w ramach tych samych stacji telewizyjnych,
iv) na podstawie jakich dokumentów, w oparciu o jakie wiarygodne i rzetelne informacje, zostały ustalone przez WIORiN rabaty na zakwestionowane reklamy D., w szczególności w jakiej rzeczywistej wysokości reklamobiorcy udzielili M. rabatów na emisję zakwestionowanej reklamy D.,
e) odmowę rozpatrzenia zarzutu nr 4 odwołania i zupełne jego pominięcie, wynikiem czego skarżąca dalej nie wie, na podstawie których, precyzyjnie wymienionych przez WIORiN dokumentów, których pozycji z której tabelki, zostały ustalone:
i) konkretne, wprost wymienione zakwestionowane reklamy D., za które Spółka została ukarana,
ii) koszty emisji konkretnie, wprost wymienionych zakwestionowanych reklam D., za które Spółka została ukarana.
Decyzja GIORiN, tak samo jak decyzja organu I instancji, nie wyjaśnia, za które konkretnie emisje została nałożona opłata sankcyjna i czy emisje te zostały opłacone przez M. i w jakiej wysokości;
f) całkowite niesprawdzenie poprawności danych i obliczeń opłaty sankcyjnej przedstawionych w decyzji WIORiN i zaakceptowanie zawyżonej opłaty, natomiast to jest tylko przypuszczenie, ponieważ organ w ogóle nie zajął się kwestią poprawności danych składowych wymierzonej opłaty sankcyjnej oraz obliczeń, nie wykonał żadnych działań w tym zakresie;
g) odmowę zastosowania zasady przyjaznej interpretacji relacji pomiędzy art. 66 ust. 1, a art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, na skutek której organ powinien odmówić nałożenia na Spółkę opłaty sankcyjnej za niedodanie do reklamy D. treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie".
II. Błędna interpretacja przepisów prawa, w szczególności art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin
4. Naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a., art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 32 (zasady równości wobec prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja) w zw. z zasadą nr 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1 (dalej rekomendacja) przez:
a) wydanie decyzji GIORiN w oparciu o błędne, nieuzasadnione i rażąco sprzeczne z logiką przyjęcie, że użyte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin (dalej ustawa) pojęcia:
(i) "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy wyłącznie "równy kwotom podanym (wycenionym) przez reklamobiorców", zamiast stwierdzić, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy tyle co "średni, rzeczywisty koszt tego typu reklamy finalnie ponoszony przez reklamodawcę na rzecz reklamo biorcy", a zatem średni, faktyczny i rzeczywisty koszt danej reklamy w danym momencie,
(ii) "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy wyłącznie "tyle samo co" lub "równo do" maksymalnych kosztów emisji danej reklamy (czyli cennika lub - zupełnie błędnie jak w niniejszej sprawie - wycen reklamobiorców), zamiast stwierdzić, że "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy "mając na względzie" lub "w odpowiedniej proporcji do" przeciętnego kosztu emisji, przez co organ byłby zobowiązany do zbadania sprawy i ewentualnie miarkowania kary zgodnie z art. 72 rozporządzenia 1107/2009 w zw. z art. 189d, k.p.a.,
(iii) "reklama środka ochrony roślin" znaczy w ocenie organu wyłącznie promocję sprzedaży jednego środka ochrony roślin, zamiast stwierdzić zgodnie z art. 3 pkt 31 rozporządzenia 1107/2009, że "reklama oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu", a zatem reklama odnosi się i jest obliczana łącznie do wszystkich zakwestionowanych przez organ działań promujących środki ochrony roślin skarżącej - tj. D. i D. Ogród, nie dzieląc je na poszczególne środki ochrony roślin (dalej śor) i poszczególne formy reklamy, żeby m. in. nie można było wymierzyć absurdalnie wysokich opłat sankcyjnych za niezgodną w ocenie organu reklamę prowadzoną w pięcioletnim okresie kontrolnym (dłuższy okres kontrolny jest niemożliwy z uwagi na zarzut przedawnienia), tylko jedną opłatę sankcyjną za łączny czyn objęty jedną decyzją administracyjną w kwocie nie większej niż 500, 000 PLN,
co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była wola prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej; b) wydanie decyzji GIORiN w oparciu o treść stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r., kiedy dokument ten nie stanowi żadnego źródła prawa, ani żadnego źródła orzeczniczego, czy też interpretacyjnego, co wyraźnie zostało wskazane w akapicie 3 rozdziału 1 tego dokumentu, dlatego nie może on stanowić podstawy prawnej nałożenia opłaty sankcyjnej na skarżącą, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była wola prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej;
b) wydanie decyzji GIORiN w oparciu o treść stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r., kiedy dokument ten nie stanowi żadnego źródła prawa, ani żadnego źródła orzeczniczego, czy też interpretacyjnego, co wyraźnie zostało wskazane w akapicie 3 rozdziału 1 tego dokumentu, dlatego nie może on stanowić podstawy prawnej nałożenia opłaty sankcyjnej na skarżącą, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była woła prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.
IV. Niezastosowanie przy ustalaniu "wymiaru kary" przepisów o randze ponad ustawowej.
5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji (zasada prymatu rozporządzenia UE nad ustawą) w zw. z zasadą nr 1 rekomendacji przez wymierzenie opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 w zw. z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego, w szczególności przez błędne przyjęcie, że;
(i) w celu uniknięcia opłaty sankcyjnej podmiot prowadzący reklamę śor musi dodać do obowiązkowej informacji (z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009) również oświadczenie o treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie",
(ii) przez przyjęcie, że art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 w zw. z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 stanowi jasny i precyzyjnie sformułowany obowiązek nałożony na obywatela, za nieprzestrzeganie którego na obywatela może być nałożona administracyjna kara pieniężna;
b) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 72 rozporządzenia 1107/2009 przez niezastosowanie przy wydaniu decyzji WIORiN oraz decyzji GIORiN zasady proporcjonalności w wymiarze opłaty sankcyjnej - tj. obowiązku ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość zakwestionowanej reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 rozporządzenia 1107/2009 - tylko nałożenie najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, tj. w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama śor jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 rozporządzenia 1107/2009;
c) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 189d, k.p.a. przez odmowę zastosowania art. 189d, k.p.a. przy wymierzaniu opłaty sankcyjnej, kiedy art. 75b ustawy o śor wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2 k.p.a., a zatem:
(i) nie stosuje się tylko tych wprost wymienionych przepisów, do których nie należy art. 189d, k.p.a.,
(ii) opłatę sankcyjną nie ustala się w wysokości przeciętnych kosztów emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D., ale "stosowanie do" tych koszt, także nie więcej niż wysokość tych kosztów, ale być może mniej niż te koszty z uwagi na wystąpienie w sprawie okoliczności opisanych w art. 189d, k.p.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia 1107/2009, które uzasadniają zmiarkowanie, zmniejszenie opłaty sankcyjnej. W związku z powyższym, obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 189d w szczególności, że przeciętny koszt emisji stanowi górną granicę administracyjnej kary pieniężnej, a nie sam w sobie wskazuje na wysokość opłaty sankcyjnej; co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była woła prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.
V. Zupełnie dowolne i niezgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego
6. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a., art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., art. 81a, k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w postaci:
a) ustalenia w sposób niezależny przeciętnego kosztu emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D. - WIORiN nie opierał się na cennikach, ale na wycenach biur reklam, czyli na sugestywnych danych, własnych przeliczeniach podmiotów zewnętrznych niebędących biegłymi;
b) ustalenia rzeczywistych wysokości rabatów udzielonych przez podmioty emitujące zakwestionowane reklamy D.;
c) ustalenia rzeczywistych kosztów zakwestionowanej reklamy D., które zostały poniesione przez M., co miałoby bezpośrednie przełożenie na ustalenie rzeczywistej emisji zakwestionowanej reklamy D.;
d) ustalenia rzeczywistych relacji prawnych pomiędzy M., a skarżącą;
e) dopasowania w sposób poprawny poszczególnych przeciętnych kosztów emisji do faktycznie wyemitowanych reklam (skarżąca nie rozumie metodologii przyjętej przez organ i metodologia ta nigdy nie została wyjaśniona) i ponownego przeliczenia opłaty sankcyjnej, jeżeli opłata ta miałaby jednak zostać nałożona na skarżącą.
7. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a., art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., art. 8la, k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez:
a) błąd w ustaleniach faktycznych i nieuzasadnione przyjęcie, że:
(i) skarżąca powinna być obciążona opłatą sankcyjną za prowadzenie przez M. reklamy D.,
(ii) zakwestionowana reklama D. nigdy nie zwracała uwagi na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie, kiedy reklama ta zwracała uwagę na te elementy m.in. przez sformułowanie "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu",
iii) Skarżąca przyjęła na siebie pełną odpowiedzialność za treść zakwestionowanej reklamy D., w tym przejęła od M. odpowiedzialność za emisję tej reklamy. Skarżąca w całości kwestionuje, że pracownik B. B. był upoważniony do składania w imieniu skarżącej jakichkolwiek oświadczeń woli lub wiedzy dotyczących odpowiedzialności Spółki za zakwestionowaną reklamę D., w tym przejęcia tej odpowiedzialności od M., co jasno wynika z treści udzielonego mu upoważnienia,
iv) Spółka była inicjatorem reklamy D.,
v) Spółka była podmiotem wprowadzającym D. do obrotu w Polsce,
vi) reklamobiorcy, a więc nadawcy zakwestionowanych reklam D., jak i ich biura reklam, mogli w ogóle posiadać i posiadali wiedzę na temat relacji prawnych na linii M.-Spółka w szczególności, że Spółka nie organizowała kampanii reklamowej D., tylko ustanowiła budżet takiej kampanii, który miał stanowić ramy, podstawę samodzielnych działań przez M.,
vii) zakwestionowane reklamy D. były emitowane na kanałach telewizji trzech nadawców, kiedy: P. Sp. z o.o. sp.k. nie dysponuje żadnymi kanałami telewizyjnymi tylko jest pośrednikiem stacji telewizyjnych, T. Sp. z o.o. nie dysponuje żadnymi kanałami telewizyjnymi tylko jest pośrednikiem stacji telewizyjnych,
viii) M. reprezentował Spółkę w relacjach z nadawcami zakwestionowanych reklam, czyli że M. zaciągał na rzecz Spółki zobowiązania, jak także że Spółka ponosi administracyjną odpowiedzialność za działania M. na bazie ustawy o środkach ochrony roślin,
ix) skarżąca nie kwestionowała wyliczeń WIORiN dotyczących ilości rzekomo wyemitowanych reklam D.. W rzeczywistości skarżąca od początku kwestionowała wszystkie okoliczności podniesione ponownie w odwołaniu, co zostało wprost wyartykułowane na str. 2 pisma skarżącej z 2 lutego 2021 r.,
x) w decyzji WIORiN zostały poprawnie wyliczone wydatki na reklamę D., co nie mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o wyceny przygotowane przez pośredników reklamobiorców i swoje wewnętrzne ustalenia WIORiN pozyskane na podstawie ogólnodostępnych informacji w Internecie, bez pozyskania faktur wystawionych na rzecz M. przez emitentów reklam;
b) błąd w ustaleniach faktycznych i błędne pominięcie faktu sprzedaży w 2016 r. przez B. [...] z siedzibą w [...] w [...] praw dotyczących m.in. do D., w wyniku której to transakcji Spółka we wrześniu 2016 r. sprzedała cały swój dział B. (B.), w tym pracowników i sprzęt odpowiedzialny za dystrybucję w Polsce D., dlatego Spółka nie mogła przedłożyć do akt sprawy wnioskowanej przez WiORIN dokumentacji reklam D., gdyż tej dokumentacji nie miała i nie ma oprócz przedłożonej [...] pozyskanej na cele kontroli WIORiN od M., dlatego skarżąca nie była i nie jest w stanie jednoznacznie określić, ile emisji zakwestionowanej reklamy D. zostało faktycznie przeprowadzonych, ponieważ tego nie zlecała, a zatem całość postępowań wyjaśniających WIORiN powinno być skierowane wobec M. - organizatora i podmiotu prowadzącego zakwestionowaną reklamę D.;
c) niepoprawne połączenie listy rzekomych emisji D. i listy rzekomych ich kosztów oraz niewyjaśnienie, ani w żaden sposób niewskazanie w decyzji GIORiN ani w decyzji WIORiN, która konkretnie pozycja z wyceny odpowiada konkretnej, wyemitowanej na zlecenie M. reklamie.
8. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a, k.p.a., art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., art. 81a, k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości ze specjalnością: ekonomia, marketing i reklama na okoliczność:
a) ustalenia przeciętnych (rzeczywistych, realnych) kosztów emisji reklamy podobnej do tej, za którą organ podtrzymał decyzję WIORiN o nałożeniu opłaty sankcyjnej;
b) poprawnego dopasowania przeciętnych (rzeczywistych, realnych) kosztów emisji reklamy do faktycznie wyemitowanych reklam oraz ponownego, poprawnego wyliczenia opłaty sankcyjnej, jeżeli opłata sankcyjna w ogóle miałaby zostać nałożona na Spółkę; wynikiem czego organ błędnie: a) ustalił przeciętny koszt emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D.;
b) obliczył opłatę sankcyjną, w tym błędnie zaakceptował zawyżenie opłaty sankcyjnej. Skarżąca nie rozumie metodologii przyjętej przez organ i metodologia ta nigdy nie została wyjaśniona. W ocenie Spółki, organ w ogóle nie zajął się kwestią poprawności danych składowych opłaty sankcyjnej oraz obliczeń.
Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, wniesiono o:
1. stwierdzenie nieważności decyzji GIORiN oraz decyzji WIORiN w całości w trybie art. 135 i art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie decyzji GIORiN oraz decyzji WIORiN w całości w trybie art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i pkt b) p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...];
2. wyrażenie w trybie art. 153 p.p.s.a. w jednym z opisanych w pkt 1 powyżej rozstrzygnięć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;
3. na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: czy przewidziana w art. 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG zasada proporcjonalności wymierzanych sankcji za naruszenia rozporządzenia 1107/2009 umożliwia ustanowienie przez Państwo członkowskie "kary administracyjnej" za jednoczesne naruszenie każdego z ustępów art. 66 rozporządzenia 1107/2009 w takiej samej wysokości, jak za naruszenie wyłącznie art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009;
4. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego powyżej pytania prejudycjalnego;
5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść postawionych zarzutów. Według skarżącej, wystąpiła nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem z preambuły ani z sentencji decyzji WIORiN, ani decyzji GIORiN nie wynika w sposób jednoznaczny, przede wszystkim za jaki dokładnie czyn, popełniony w jaki sposób, w jakiej ilości i w jakim okresie została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna. Wystąpiła nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem skarżąca nie była podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez WIORiN reklamę środka ochrony roślin D., ani jej inicjatorem, ani podmiotem odpowiedzialnym za skutki jej prowadzenia przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] we własnym imieniu i na własne ryzyko. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnej, pełnej kontroli decyzji WIORiN, a więc nierozpatrzenie w całości, w sposób niezależny od ustaleń WIORiN, po raz drugi zaistniałego sporu, w szczególności niewyjaśnienie relacji prawnych pomiędzy Spółką, a M. oraz nie ustalił przeciętnego kosztu podobnej do zakwestionowanej reklamy D.. Skarżąca w uzasadnieniu podnosi m.in., że akta sprawy nie zawierają m. in. cenników emisji (które powinien dopasować biegły, żeby ustalić przeciętny koszt podobnej do zakwestionowanej reklamy D.), ale wyceny przygotowane przez pośredników stacji (biura reklam), które skarżąca od początku w całości kwestionuje. Skarżąca zarzuca, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły jakie były rzeczywiste koszty zakwestionowanej reklamy D., uiszczone stacjom telewizyjnym lub biurom reklam przez M., co jest niezbędne do poprawnego dopasowania tych kosztów do konkretnych, rzekomo wyemitowanych reklam D.. Decyzja GIORiN, tak samo jak decyzja WIORiN, nie wyjaśnia, za które konkretnie emisje została nałożona opłata sankcyjna i czy emisje te zostały opłacone przez M. i w jakiej wysokości. Skarżąca uważa, że organ w ogóle nie zajął się kwestią poprawności danych składowych wymierzonej opłaty sankcyjnej oraz obliczeń, nie wykonał żadnych działań w tym zakresie. Skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 189d w szczególności, że przeciętny koszt emisji stanowi górną granicę administracyjnej kary pieniężnej, a nie sam w sobie wskazuje na wysokość opłaty sankcyjnej, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
W piśmie z 26 sierpnia 2021 r., Spółka przedstawiła swoje stanowisko w replice na odpowiedź organu z 23 lipca 2021 r. na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: GIORiN, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2021 r., znak [...] w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze wskazanym w skardze pytaniem prejudycjalnym. Do sądu krajowego należy wniesienie pytań do Trybunału, a później uwzględnienie orzeczenia Trybunału w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Uzasadnieniem autonomii sądu krajowego jest przede wszystkim to, że sąd krajowy lepiej niż Trybunał Sprawiedliwości zna fakty sprawy, mając na uwadze konkretne okoliczności sprawy. Sąd krajowy bierze na siebie odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie, co dodatkowo wzmacnia zasadę autonomii. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Autonomia sądu krajowego w zakresie wnoszenia pytań prejudycjalnych zakłada samodzielność i swobodę podejmowania decyzji. Działając w ramach autonomii sąd krajowy powinien jednak mieć na uwadze cel, któremu ona służy: uzyskanie niezbędnych w rozważanej sprawie wyjaśnień dotyczących rozumienia lub stosowania (ważności) norm unijnych/wspólnotowych. Powinien on zatem korzystać z niej z należytą starannością i w poczuciu użyteczności formułowania pytania prejudycjalnego oraz z uwzględnieniem funkcji jaką wykonuje Trybunał Sprawiedliwości". (zob. C. Mik, Trybunał Sprawiedliwości wobec autonomii sądu krajowego w zakresie wnoszenia pytań prejudycjalnych, [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS. Funkcjonowanie procedury prejudycjalnej w Polsce, Toruń 2006, s. 62).
Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Sądu, uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanego przepisu prawa unijnego - w świetle wyrażonych powyżej zapatrywań - w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła. Stąd też Sąd nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIORiN z [...] maja 2021 r., znak [...] nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I skargi dotyczący nałożenia na skarżącą opłaty sankcyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ z rozstrzygnięcia decyzji WIORiN oraz decyzji GIORiN wynika w sposób jednoznaczny, przede wszystkim za jaki dokładnie czyn, popełniony w jaki sposób została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna. Nie wystąpiła nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem skarżąca była podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez WIORiN reklamę środka ochrony roślin D.. Rozstrzygnięcia znajdujące się w decyzjach organów I i II wydanych w niniejszej sprawie stanowią wypowiedź o prawach i obowiązkach strony. Zostały sformułowane po rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Treść rozstrzygnięć wydanych w I i II instancji jest równoznaczna z nałożonym na nią stronę obowiązkiem. Rozstrzygnięcia organów I i II instancji wyrażają rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia decyzji wydanych w I i II instancji w niniejszej sprawie zostały zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji (B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Zdaniem Sądu, nałożenie obowiązku na stronę jest fizycznie i prawnie możliwe do wykonania.
Na początku dalszych rozważań wskazać należy, że podniesione w skardze i przedstawione powyżej zarzuty stanowią w znacznej części kontynuację dotychczasowego stanowiska strony wyłożonego w postępowaniu odwoławczym, do których organ odwoławczy odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji znak [...] z [...] maja 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...], znak [...] z [...] marca 2021 r., w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej, w wysokości 500 000,00 zł za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D. w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009.
Skarżąca zarzuca, że z treści decyzji orzekających w sprawie organów nie wynika jaką metodologię zastosowały orzekające organy określając opłatę sankcyjną. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy w na str. 5 uzasadnienia decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...] wyjaśnił, że organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że B. Sp. z o.o. prowadziła reklamę środka ochrony roślin D. w łącznej ilości 2 223 emisji reklam na 60 kanałach telewizyjnych w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. W celu określenia przeciętnego kosztu emisji takich reklam, jak reklamy D.. prowadzone przez B. Sp. z o.o., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, emisje reklam przyporządkowano do trzech nadawców tj.: 1. P. Sp. z o.o. Sp. K., 2. T. Sp. z o. o., 3. T. S.A. Ww. nadawcy w korespondencji z organem 1 instancji potwierdzali emisję reklamy środka ochrony roślin D. prowadzoną przez B. Sp. z o.o. za pośrednictwem M. Sp. z o.o. W czasie postępowania weryfikowano ilość wyemitowanych reklam przez nadawców, czas emisji, umiejscowienie w czasie antenowym, oznaczenia emisji w media planie, zgodność (potwierdzanie) przekazywanych przez niezależne podmioty danych w odniesieniu do informacji przekazanych przez M. Sp. z o.o. Za kluczowe uznano te, które były zadeklarowane jako wyemitowane przez nadawców. W przypadku, jeśli nadawca nie potwierdził wyemitowania emisji reklamy wykazanej w media planie przesłanym przez M. Sp. z o. o., te emisje nie zostały objęte opłatą sankcyjną (tj. emisje na kanałach telewizyjnych A., A. B., A. W. nie zostały objęte sankcją). Do P. Sp. z o.o. Sp. K. przyporządkowano 579 emisji reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 31 kanałach telewizyjnych. Do T. Sp. z o.o. przyporządkowano 1443 emisje reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 19 kanałach telewizyjnych. Do T. S.A. przyporządkowano 201 emisji reklam środka ochrony roślin D. wyemitowanych na 10 kanałach telewizyjnych. Organ ustalił przeciętny koszt emisji reklamy środka ochrony roślin D., takiej jak prowadzona przez B. Sp. z o. o., emitowanej na 60 kanałach (w programach) telewizyjnych w okresie 18 kwietnia - 6 czerwca 2016 r. na kwotę w wysokości: 1 518 482.77 zł (jeden milion pięćset osiemnaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa zł, 77/100). Sposób wyliczenia kosztów emisji reklamy środka ochrony roślin D.. organ I instancji szczegółowo opisał i uzasadnił w swojej decyzji. W związku z tym, iż art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin stanowi, że podmiot, który prowadzi reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 - wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę opłatę sankcyjną w wysokości od 5 000 zł do 500 000 zł, stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy, natomiast przeciętny koszt emisji środka ochrony roślin D. organ ustalił w wysokości 1518 482,77 zł, wobec tego stosownie do przeciętnego ustalonego kosztu emisji takiej reklamy jak zakwestionowana reklama środka ochrony roślin D. organ określił wobec B. Sp. z o.o. opłatę sankcyjną w wysokości: 500 000,00 zł (słownie: pięćset tysięcy zł, 00/100), wydając w dniu [...] marca 2021 r. decyzję znak sprawy [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie przez podmiot B. Sp. z o.o. reklamy środka ochrony roślin D., w sposob niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, tj. bez informacji o konieczności zwrócenia uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie.
Ponadto wskazać należy, że metodologia określenia opłaty sankcyjnej w niniejszej sprawie została szczegółowo przedstawiona i rozwinięta na str. od 12 do 15 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2021 r., znak [...].
W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, zgodnie z którym, podmiot, który prowadzi reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 - wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę opłatę sankcyjną w wysokości od 5 000 zł do 500 000 zł, stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy.
W treści pkt IV skargi skarżąca zarzuca niezastosowanie przy ustalaniu wymiaru "kary" przepisów o randze ponad ustawowej. W uzasadnieniu tego zarzutu na str. 8 skarżąca wskazuje na obowiązek ustalenia wymiaru "kary" "nie tylko w oparciu o ilość zakwestionowanej reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 rozporządzenia 1107/2009". Jednocześnie na str. 8 skarżąca zarzuca naruszenie art., 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 189d, k.p.a. przez odmowę zastosowania 189d, k.p.a. przy wymierzaniu opłaty sankcyjnej, kiedy art. 75b ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2020 r. poz. 2097) wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sanacyjnych stosuje się przepisy k.p.a. Na str. 10 skargi skarżąca podnosi, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 189d w szczególności, że przeciętny koszt emisji stanowi górną granicę administracyjnej kary pieniężnej, a nie sam w sobie wskazuje na wysokość opłaty sankcyjnej. Zarzucając nieważność postępowania na str. 18 skargi, skarżąca wskazuje na brak dokładnego opisu czynów, za popełnienie których zostaje wymierzona administracyjna kara pieniężna. W pkt 2 zarzutu skargi (str. 20) dotyczącego nieważności postępowania (pkt I skargi), skarżąca pisze o wymierzeniu opłaty sankcyjnej wobec skarżącej, a nie M.. Na str. 26 skargi skarżąca wyjaśnia, "że sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu". Zdaniem skarżącej przyjęta w dniu 13 lutego 1991 r. rekomendacja uwzględnia ten stan rzeczy i ustala zasady represyjności odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności wymóg dokładnego określenia przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane. Na str. 31 skargi skarżąca zauważa, że "Trudno zauważyć, że racjonalny ustawodawca posłużyłby się «przeciętny» do określenia nierealnej, niesprawdzonej w sposób niezależny, przedstawionej jednostronnej (wycenionej) przez emitenta reklam, ceny maksymalnej. Przy określaniu jakichkolwiek kar administracyjnych ustawodawca zawsze posługuje się wartościami realnymi, faktycznymi, związanymi z danym podmiotem/naruszeniem, a nie z wartościami fikcyjnymi, nierzeczywistymi, potencjalnymi, oderwanymi od danego podmiotu naruszenia".
Na podstawie stwierdzenia przedstawionego na str. 35 skargi można jednoznacznie uznać, że skarżąca na gruncie niniejszej sprawy (art. 66 rozporządzenia 1107/2009 utożsamia administracyjną karę pieniężną z opłatą sankcyjną. Powyższe wynika wprost ze stwierdzenia, że "zdaniem «skarżącej» w ust. 1 wprost dwa zdania powodują jednocześnie to, że reklama jest zgodna z ust. 6, natomiast odmienna interpretacja tego przypadku nie może stanowić podstawy nałożenia opłaty sankcyjnej, ponieważ opłata sanacyjna (każda administracyjna kara pieniężna) może wynikać tylko i wyłącznie z jasno i precyzyjnie określonego przepisu prawa, a nie domysłów" (str. 35 skargi). Stanowisko skarżącej na temat charakteru prawnego administracyjnej kary pieniężnej utożsamianego z charakterem prawnym opłaty sankcyjnej nie jest generalnie błędne przy zastrzeżeniu, że administracyjna kara pieniężna może występować pod postacią opłaty sankcyjnej. Opłata sankcyjna jest instrumentem prawnym odpowiedzialności administracyjnej tak samo jak administracyjna kara pieniężna. Do czasu wejścia w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającej do tego aktu regulację dotyczącą administracyjnych kar pieniężnych pojęcie to nie miało definicji legalnej, a przepisy szczególne posługiwały się w tym zakresie niejednolitą terminologią, np. "opłata podwyższona", "opłata sankcyjna", "kara pieniężna". W doktrynie uznawano jednak, że administracyjna kara pieniężna stanowi rodzaj sankcji administracyjnej za czyn niezgodny z prawem administracyjnym, nazywany deliktem administracyjnym. Delikt taki miał polegać na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkującym naruszeniem norm prawa administracyjnego. Istota kary pieniężnej nałożonej w związku z dopuszczeniem się przez dany podmiot takiego deliktu miała zaś sprowadzać się do konieczności uiszczenia przezeń kwoty określonej w akcie stosowania prawa wydanym przez organ administracji publicznej, np. w decyzji administracyjnej (zob. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 1238–1240, i powołaną tam literaturę). Zawarta w art. 189b, k.p.a. definicja administracyjnej kary pieniężnej wpisuje się w ustalenia doktryny. Zgodnie z tym przepisem przez to pojęcie rozumie się bowiem określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W takim znaczeniu administracyjna kara pieniężna jest jedną z form administracyjnych sankcji pieniężnych. Niewątpliwie, nakładana w trybie przepisów ustawy 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin opłata sankcyjna w tej definicji się zawiera. Przypomnieć należy, że Dział IVa został wprowadzony do k.p.a. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, zob. też W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017, nr 5, s. 22 i nast.). Przepisy tego działu (art. 189a-189k) mają charakter materialnoprawny i regulują kompleksowo zagadnienia zawiązane z nakładaniem kary pieniężnej, w tym z przesłankami wymiaru kary, możliwością odstąpienia od jej wymierzania, terminami przedawnienia nakładania i egzekwowania kary, odsetkami od zaległej kary, ulgami w jej wymierzaniu. W zamyśle ustawodawcy, przepisy działu IVa k.p.a. mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, takich jak w niniejszej sprawie ustawa z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2020 r. poz. 2097, dalej ustawa) przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (por.: uzasadnienie do projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183). Założenie to potwierdza treść art. 75b ustawy w myśl którego "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 75a ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2". Przepisy działu IVa k.p.a. ujednolicają i uporządkowują system administracyjnych kar pieniężnych jedynie w sposób cząstkowy, nie całościowy. Odgrywają one mianowicie rolę wyłącznie subsydiarną czy też uzupełniającą. Możliwość i zakres zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. może dotyczyć przepisów odrębnych, które przewidują sankcje finansowe. Do opłaty sankcyjnej uregulowanej w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin na zasadzie lex generalis ma zastosowanie k.p.a. w tym dział IVa tego aktu prawnego. Status prawny opłat sanacyjnych w przepisach prawa materialnego określany jest w piśmiennictwie jako instrumenty finansowe będące prawną formą odpowiedzialności administracyjnej (...)". (por. G. Radecki, Stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych do opłat podwyższonej i dodatkowej uregulowanych prawem geologicznym i górniczym, Roczniki Administracji i Prawa, Annuals of The Administration and Law, 2020, XX, z. 3, s. 172).
Opłata sankcyjna zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi dolegliwość finansową, która jako instrument ochrony roślin powinna służyć do osiągnięcia pewnego celu wyznaczonego przez ustawodawcę. Dolegliwość opłaty sankcyjnej nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Potwierdza to treść pkt 8 preambuły rozporządzenia 1107/2009, według którego celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego. Należy zwrócić szczególną uwagę na ochronę szczególnie wrażliwych grup ludności, w tym kobiet ciężarnych, niemowląt i dzieci. Należy zastosować zasadę ostrożności, a niniejsze rozporządzenie powinno zapewnić wykazywanie przez przemysł, że substancje lub środki wytworzone lub wprowadzane do obrotu nie mają żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko. Opłata sankcyjna jest o tyle uzasadniona, o ile według organu administracji, jest ona konieczna do ochrony niedopuszczalnego wpływu na wartości wymienione w pkt 8 preambuły rozporządzenia 1107/2009. Obiektywnym celem określenia opłaty sankcyjnej jest przywrócenie ochrony stanu zasobów roślin i nasiennictwa naruszonego określonym czynem. Charakter prawny opłaty sankcyjnej uregulowanej w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy można przedstawić jako: 1) sankcję majątkową o działaniu represyjnym, 2) środek przymusowej realizacji decyzji administracyjnych oraz 3) specyficzny środek naprawiania szkód wyrządzonych na skutek korzystania ze środków ochrony roślin. Opłata sankcyjna, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt ustawy rozpatrywana czy to abstrakcyjnie, czy to konkretnie, ściśle wiąże się z określonym czynem, ponieważ dopiero na skutek określonego zachowania się, określa się opłatę sankcyjną podmiotowi prowadzącemu reklamę środka ochrony roślin.
Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] dotyczy 2 223 emisji reklamy wyświetlonej na 60 kanałach telewizyjnych, której przedmiotem był środek ochrony roślin D. dopuszczony do obrotu i stosowania w Polsce na podstawie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z 2 czerwca 2014 r. na wprowadzanie do obrotu (zezwolenie było zmienione do czasu emisji reklamy decyzją MRiRW nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzją MRiRW nr [...] z [...] czerwca 2015 r.), którego posiadaczem jest firma B. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast podmiotem wprowadzającym przedmiotowy środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Jak prawidłowo ustaliły orzekające w sprawie organy, przedmiotowe emisje reklamy środka ochrony roślin D. były prowadzone w elektronicznych środkach przekazu tj. na kanałach telewizji trzech nadawców (P. Sp. z o.o. Sp. K., T. Sp. z o.o., T. S.A.), za pośrednictwem firmy M. Sp. z o.o. , przez firmę B. Sp. z o.o., która jest w pełni odpowiedzialna za jej treść.
Skarżąca zarzuca w skardze nieważność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i decyzji organu I instancji, uzasadniając ten zarzut brakiem dokładnego opisu czynów za popełnienie których została wymierzona "administracyjna kara pieniężna". Na potwierdzenie tego zarzutu nieważności obu decyzji skarżąca przytacza szereg wyroków sądów administracyjnych w tym zakresie. Należy podkreślić, że z tych wyroków wynika jednoznacznie zasada, że rozstrzygniecie decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone.
W przedmiotowym postępowaniu opłata sankcyjna została nałożona na Spółkę w związku z prowadzeniem reklamy środka ochrony roślin D. w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009 tj. za 2 223 emisje reklamy środka ochrony roślin D. wyemitowane na 60 kanałach telewizyjnych, które nie zwracały uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach środków ochrony roślin.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że reklama zwracała uwagę na te elementy m.in. przez sformułowania wymagane art. 66 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009. Przypomnieć należy, że twierdzenie to zostało zgłoszone już na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, zgodnie z którym, aby wymagania art. 66 ww. rozporządzenia były spełnione, należy podczas prowadzenia reklamy oprócz spełnienia wymogu z art. 66 ust. 1, zawrzeć również informację zwracającą uwagę na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach tych środków, o czym mowa w art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009.
Na poparcie swojego poglądu organ odwoławczy przytoczył również wyroki sądowe. Z akt sprawy wynika, że reklama środka ochrony roślin D., prowadzona była w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009, ponieważ reklama środka ochrony roślin nie informowała o konieczności zwrócenia uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, niewłaściwe i niepełne informowanie o danym środku ochrony roślin, za pośrednictwem przekazu reklamowego, w tym niezgodnie z art. 66 ust. 6, może wprowadzać w błąd odbiorców tego przekazu, jak również mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo stosujących środki ochrony roślin oraz środowisko. Naruszenie to jest sprzeczne z zasadą ostrożności wyrażoną w art. 1 ust. 4 rozporządzenia 1107/2009. W zasadzie ostrożności chodzi o zapobieganie aby substancje czynne lub środki wprowadzane do obrotu nie miały niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko. W szczególności zasadę ostrożności należy stosować w przypadku gdy nie ma naukowej pewności co do zagrożeń dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska ze strony środków ochrony roślin, które mają uzyskać zezwolenie. Treść zasady ostrożności na gruncie przepisów rozporządzenia 1107/2009, można określić przez odwołanie się do dwóch pojęć: ryzyka i niepewności, które dotyczą zapobiegania aby substancje czynne lub środki wprowadzane do obrotu nie miały niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko. Tak rozumiana zasada ostrożności wiąże się prawdopodobieństwem zajścia zdarzenia ocenianego negatywnie jako zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska ze strony nieprawidłowego środków ochrony roślin. Problem niepewności związany ze stosowaniem zasady ostrożności występuje, gdy nie ma naukowej pewności co do zagrożeń dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska spowodowanych stosowaniem środków ochrony roślin. Niepewność utożsamiana jest z przypadkowością pojawienia się pewnych zdarzeń oraz elementem istotnym w przewidywaniu skutków podejmowanej decyzji także w związku z prowadzeniem reklamy środka ochrony roślin.
Zasada ostrożności ma zatem zastosowanie przy zapobieganiu aby substancje czynne lub środki wprowadzane do obrotu nie miały niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko. Jeżeli istnieje przypadkowość, ale nie są znane prawdopodobieństwa możliwych wartości następnego stanu, to mamy do czynienia z podejmowaniem decyzji w warunkach niepewności wymagającym stosowania zasady ostrożności. Uzasadnione ryzyko przy podejmowaniu działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie ludzi lub zwierząt nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest właśnie przesłanką stosowania zasady ostrożności w prowadzeniu reklamy środka ochrony roślin. Zasada ostrożności odnosi się zatem do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy nie ma naukowej pewności co do zagrożeń dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska w związku ze stosowaniem i prowadzeniem reklamy środków ochrony roślin.
Prowadzenie reklamy środka ochrony roślin zgodnie z zasadą ostrożności oznacza dla podmiotu prowadzącego reklamę - zobowiązanie do działania w "sposób staranny", z dochowaniem wymaganego poziomu staranności oraz zapewnienia przestrzegania wymagań prawnych wynikających z treści art. 66 rozporządzenia 1107/2009.
Skarżąca w skardze wyraża wątpliwość i niezrozumienie dla faktu, że 2 223 emisje na 60 kanałach telewizyjnych, reklamy środka ochrony roślin D.., które nie zwracały uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie tego środka mogły wprowadzać w błąd odbiorców tego przekazu, jak również mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo stosujących środek ochrony roślin D.. oraz na środowisko. Wskazać należy, że środowisko jest przedmiotem ochrony zgodnie zasadą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony uregulowaną w art. 192 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz.864/2). W myśl tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska posiada określoną treść normatywną i ma charakter wypowiedzi dyrektywalnej. Zasada zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska ma wiele cech łączących ją z innymi zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, np. z zasadami: prewencji, przezorności czy kompleksowej ochrony. Zasadę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska można w sposób ogólny określić jako prawną dyrektywę celowościową skierowaną do sądów i organów administracji, by wszystkie wydawane w procesie stosowania prawa orzeczenia, a w szczególności te, które dotyczą spraw jakości środowiska oraz przeciwdziałania zanieczyszczeniom, realizowały cel w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony. Analizowana zasada oparta jest na normie celowościowej wyrażającej cel w postaci osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska. Podkreślenia wymaga, że liczba 2 223 emisji na 60 kanałach telewizyjnych, dotyczących reklamy środka ochrony roślin D., sklasyfikowanego jako "Stwarzający zagrożenie dla środowiska wodnego (zagrożenie ostre, kategoria 1, H400 - Działa bardzo toksycznie na organizmy wodne)" oraz jako "Stwarzający zagrożenie dla środowiska wodnego (zagrożenie przewlekłe, kategoria 1, H410-Działa bardzo toksycznie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki)" narusza w sposób oczywisty zasadę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości oraz jest sprzeczna z zasadą ostrożności oraz zasadą prewencji. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że opis czynów, za popełnienie których zostaje wymierzona "administracyjna kara pieniężna", nie jest dokładny. Organ ustalił przeciętny koszt 223 emisji reklamy środka ochrony roślin D., takiej jak prowadzona przez B. Sp. z o.o., emitowana w 60 kanałach (programach) telewizyjnych w okresie [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. na kwotę w wysokości: 1 518 482,77 zł (jeden milion pięćset osiemnaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt dwa zł, 77/100). Stosownie do przeciętnego ustalonego kosztu emisji takiej reklamy, jak zakwestionowana reklama środka ochrony roślin D., organ określił wobec B. Sp. z o.o. opłatę sankcyjną w wysokości: 500 000,00 zł (słownie: pięćset tysięcy zł, 00/100), wydając w dniu [...] marca 2021 r. decyzję znak sprawy [...], w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie przez podmiot B. Sp. z o.o. reklamy środka ochrony roślin D., w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009.
W ocenie Sądu, skarżąca bezpodstawnie kwestionuje zarówno brzmienie jak i błędną interpretację przepisu art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, na podstawie którego Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] nałożył na skarżącą opłatę sankcyjną. W swojej skardze S. Sp. z o.o. stawia również zarzut, że polski ustawodawca nienależycie wprowadził do art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin zasadę proporcjonalności sankcji karnych zawartą w art. 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r. Wbrew stanowisku skarżącej w treści art. 72 rozporządzenia 1107/2009 nie występuję pojęcie "sankcji karnych" lecz pojęcie sankcji. W myśl art. 72 rozporządzenia 1107/2009 "Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie do naruszeń niniejszego rozporządzenia i podejmują środki niezbędne do zapewnienia ich wprowadzenia w życie. Przewidziane sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o tych przepisach i wszelkich wprowadzanych w nich zmianach". Ponadto art. 72 ww. rozporządzenia znajduje się w rozdziale X zatytułowanym – "Przepisy administracyjne i finansowe. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wielokrotnie i konsekwentnie wskazuje na bezpodstawne zastosowanie wobec Spółki "sankcji karnej".
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, ponieważ opłata sankcyjna, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, nie jest sankcją karną lecz sankcją administracyjną. Sankcje karne przewidują art. 75c i 76 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin. W rozdziale 9 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin ustawodawca wyróżnił bowiem opłaty sankcyjne i przepisy karne. Uznawanie przez skarżącą opłaty sankcyjnej za sankcję karną nie znajduje potwierdzenia w: przepisach ww. ustawy, orzecznictwie oraz w poglądach wyrażonych w piśmiennictwie. Wbrew stanowisku skarżącej opłata sankcyjna, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy jest sankcją administracyjnoprawną, a nie jak wywodzi skarżąca w uzasadnieniu skargi sankcją karną. Sankcja karna ma zastosowanie w przypadku naruszenia odnośnych przepisów, mających np. charakter przestępstwa. Odpowiedzialność administracyjna za naruszanie warunków prowadzenia reklamy środka ochrony roślin oraz odpowiedzialność karna nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiedzialność karna oparta jest na z gruntu odmiennych przesłankach niż odpowiedzialność za delikt administracyjny. Odpowiedzialność karna oparta jest za zasadzie winy. Odpowiedzialność administracyjna oparta jest na przesłance obiektywnego naruszenia prawa. Ponadto, o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej stanowi funkcja szeroko pojętej prewencji, której mogą towarzyszyć również inne jeszcze funkcje. W instrumencie opłaty sankcyjnej uregulowanym w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy główną funkcją tego rodzaju sankcji finansowej jest szeroko rozumiana prewencja.
Według Sądu, wprowadzona przez ustawodawcę minimalna wysokość opłaty sankcyjnej (tj. 5 000 zł) stanowi przejaw realizacji nakazu, aby taka sankcja finansowa była skuteczna i odstraszająca. Mając na uwadze zarobkowy charakter działalności w zakresie obrotu środkami ochrony roślin nie sposób uznać, że minimalny próg 5 000 zł nie spełnia standardu proporcjonalności. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] przeprowadzając postępowanie administracyjne pozyskał oraz przeanalizował wszelkie możliwe do pozyskania dowody w sprawie oraz zastosował wszelkie możliwe sposoby ich oceny. Informacja otrzymana z P. z 29 czerwca 2020 r., z której wynika, że w przypadku nieosiągnięcia w ramach kampanii [...] założonego poziomu GRP (Gross Rating Points) "za emisję spotu pobierana jest jedynie wskazana opłata techniczna", była dla organu bez znaczenia jako odnosząca się do kosztu faktycznego (tj. jak wskazuje sama skarżąca w skardze - uzależnionego od skuteczności w dotarciu do klienta kampanii reklamowej przez procentowy lub liczbowy wskaźnik oglądalności), nie zaś do kosztu przeciętnego, o którym mowa w przepisie sankcyjnym. Organ I instancji analizując otoczenie reklamodawców podczas prowadzonego postępowania, stwierdził, że przedkładany cennik emisji reklam zawiera kwoty, które z zasady nie są w praktyce stosowane, natomiast koszt emisji reklam jest ustalany po udzieleniu upustów/rabatów, dlatego aby określić przeciętny koszt emisji reklamy środka ochrony roślin D.., organ I instancji prawidłowo uwzględnił udzielane rabaty/upusty. Z treści art. 75 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony rośli wynika, że organ ma obowiązek przyjąć za punkt wyjścia koszt reklam tego samego rodzaju, nie zaś kosztów rzeczywistych. Z tego powodu organ był zwolniony z czynienia w tym zakresie ścisłych ustaleń w zakresie ceny reklamy, które w rzeczywistości poniosła skarżąca w tej sprawie.
Według Sądu, skarżąca ogranicza swoje zarzuty do ogólnych stwierdzeń kwestionujących całość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jednocześnie nie wskazując konkretnie, które w szczególności jego elementy powinny zostać przeprowadzone w inny (oraz w jaki) sposób. Spółka nie przedstawia jednocześnie żadnych dodatkowych dowodów, które świadczyłyby o tym, że stan faktyczny ustalony przez orzekające w sprawie organy nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Zdaniem Sądu, zarzut nałożenia na skarżącą opłaty sankcyjnej w oparciu o dowolne oceny prawne i faktyczne, jest sformułowany w sposób bezpodstawny, w sytuacji braku współdziałania skarżącej z organem. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby organ I instancji zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czym dopuściłby się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a,, w sytuacji gdy orzekające w sprawie organy przeanalizowały wszelkie możliwe dowody w sprawie oraz wszelkimi możliwymi sposobami starały się ustalić stan faktyczny w sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, wnikliwie przeanalizował i zbadał akta sprawy zgromadzone podczas postępowania administracyjnego, przeliczył ponownie naliczoną opłatę sankcyjną, również w aspekcie argumentacji strony zawartej w odwołaniu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził na podstawie przedstawionych analiz, że wszelkie nasuwające się wątpliwości organ I instancji rozpatrzył na korzyść strony, czego organ odwoławczy nie kwestionuje. Pokreślenia wymaga, że nasuwające się w postępowaniu administracyjnym wątpliwości organ I instancji każdorazowo próbował wyjaśniać ze stroną postępowania. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że każda sankcja powinna podlegać indywidualizacji w oparciu o art. 189d, k.p.a. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej uwzględniły przy rozpoznaniu sprawy wagę i okoliczności naruszenia prawa przez skarżącą.
Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nie stosuje się w tym zakresie przepisów działu IVA. Administracyjne kary pieniężne. Ponieważ przesłanki naliczania opłaty sankcyjnej za prowadzenia reklamy środka ochrony roślin niezgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009, zostały uregulowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, to przepis art. 189d, k.p.a. nie ma zastosowania. Stosownie do wymienionego art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, wysokość opłaty powinna odpowiadać przeciętnemu kosztowi emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy, jednak tak wymierzona wysokość opłaty nie może być niższa od 5000 zł. i nie wyższa niż 500 000 zł. Są to jedyne przesłanki ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej za prowadzenie reklamy środków ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Przy ustalaniu przeciętnego kosztu emisji przedmiotowej reklamy organ I instancji wszelkie wątpliwości rozstrzygał na korzyść strony. Organ odwoławczy analizując sposób ustalania przeciętnych kosztów takiej reklamy zasadnie stwierdził także, że organ I instancji wykorzystał wszelkie dostępne źródła informacji, które zostały poprawnie zinterpretowane. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie zostało dokładnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...]. Dlatego też zarzuty w tym zakresie przedstawione przez stronę skarżącą są nieuzasadnione.
Obowiązek zapłaty 500 000 zł przez stronę skarżącą za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D. został w ocenie Sądu, jednoznacznie określony. W tej sytuacji, zarzut nieważności zaskarżonych decyzji z tej przyczyny jest bezpodstawny. Niewskazanie w rozstrzygnięciu wszystkich parametrów kwestionowanej reklamy środka ochrony roślin D.., nie może zostać uznane za powód do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że w tym okresie nie były prowadzone inne niż ta będąca przedmiotem niniejszego postępowania, kampanie reklamowe dotyczące środka ochrony roślin D.. Skarżąca uzasadnia również nieważność zaskarżonej decyzji tym, że została ona skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ skarżąca nie była podmiotem prowadzącym reklamę środka ochrony roślin D.. Zdaniem strony skarżącej błędnie ustalono, że Spółka B. Sp. z o.o. była podmiotem prowadzącym reklamę środka ochrony roślin D.. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że nie mogła być inicjatorem reklamy D., ponieważ taką inicjatywę mógł podjąć wyłącznie posiadacz zezwolenia na wprowadzenie D.. tj. B. [...] z siedzibą w [...] w [...] (ewentualnie podmiot, którego znak towarowy D. jest zarejestrowanym znakiem towarowym w Polsce tj. B. S.A.S. z siedzibą w [...] we [...]), a Spółka B. Sp. z o.o. mogła to czynić wyłącznie w oparciu o dyspozycję i zgodę B. [...] z siedzibą w [...] w [...]. Skarżąca twierdzi ponadto, że reklamę tę prowadziła w swoim imieniu i na własne ryzyko M. Sp. z o.o. jednak na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji, pozwoliło na pozyskanie dowodów wskazujących bezsprzecznie, że Spółka M., realizowała reklamę środka ochrony roślin D. na zlecenie firmy B. Sp. z o.o. pomimo tego, że skarżąca odmówiła organowi I instancji udostępnienia dokumentacji związanej z prowadzeniem przedmiotowej reklamy środka ochrony roślin. Według Sądu, prowadzenie reklamy środka ochrony roślin o nazwie D. oraz finansowanie z własnych środków przez M. Sp. z o.o. byłoby całkowicie nielogiczne, nieracjonalne i nieprawdopodobne, ponieważ podmiot ten nie był z racji swojej działalności usługowej bezpośrednio zainteresowany reklamowaniem tego środka, ani zwiększeniem jego sprzedaży.
Wyjaśnić należy, że ujawnienie prowadzenia reklamy środka ochrony roślin D. przez stronę skarżącą nastąpiło podczas kontroli reklamy prowadzonej w Spółce B. Sp. z o.o., w dniach [...] stycznia 2017 r. - [...] lutego 2017 r., z której
sporządzono protokół nr [...], znak sprawy [...] z 14 lutego 2017 r. Należy dodać, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17 - CBOSA).
Wskazać również należy, że kontrolowany złożył oświadczenie z [...] stycznia 2017 r. w zakresie emisji reklamy D., zgodnie z którym firma B. Sp. z o.o. jest w pełni odpowiedzialna za treść tej reklamy, a reklama była prowadzona za pośrednictwem M. Sp. z o.o. Treść ww. protokołu potwierdza, że podmiotem bezpośrednio zlecającym przeprowadzenie kampanii reklamowej była skarżąca Spółka. W piśmie z 6 września 2018 r. znak sprawy [...], Spółka M. Sp. z o.o. przyznaje, że reklama środka ochrony roślin D. realizowana była na zlecenie firmy B. Sp. z o.o. Ponadto, prowadzenie przez B. Sp. z o.o. reklamy środka ochrony roślin D. (którą organ zakwestionował) potwierdzili również nadawcy tych emisji reklam (P. Sp. z o.o. Sp. K., T. Sp. z o.o., T. S.A.). Z pism wymienianych pomiędzy nadawcami reklam, a organem I instancji wynika, że emisja spotu reklamowego dotyczącego środka ochrony roślin D. była realizowana dla klienta B. Sp. z o.o., na podstawie zamówienia zleconego przez M. Sp. z o.o. Informacje pozyskiwane od M. Sp. z o.o., jak również od nadawców tych reklam, niezależnie i identycznie potwierdzały fakt prowadzenia takiej reklamy przez B. Sp. z o.o. za pośrednictwem M. Sp. z o.o. (w szczególności takie elementy z media planu jak umiejscowienie w programie telewizyjnym, czas emisji, daty i godziny emisji). Wskazać należy, że Spółka B. Sp. z o.o. podczas kontroli zakończonej protokołem nr [...], znak sprawy [...] z [...] lutego 2017r. wskazała, że to za pośrednictwem M. Sp. z o.o. prowadziła emisje reklam środków ochrony roślin w 2016 r. Dodatkowo fakt, że B. Sp. z o.o. prowadziła reklamę za pośrednictwem M. Sp. z o.o. potwierdziły podmioty emitujące te reklamy jak i sama Spółka M. Sp. z o.o.
Podkreślenia wymaga, że B. Sp. z o.o. jest podmiotem wprowadzającym ww. środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w jego interesie gospodarczym była prowadzona przedmiotowa kampania. Natomiast M. Sp. z o.o. to usługodawca, który wykonywał usługę przeprowadzenia kampanii reklamowej na rzecz B. Sp. z o.o.
Sąd zgadza się ustaleniami orzekających organów, że prowadzącym kwestionowaną reklamę środka ochrony roślin D. była firma B. Sp. z o.o. Tym samym organ odwoławczy zasadnie nie podzielił stanowiska strony, że reklamę tę prowadziła M. Sp. z o.o. Wskazać należy, że na wezwanie kontrolujących do przedłożenia dokumentacji związanej z prowadzeniem reklamy środka ochrony roślin D., tj. umowy/zlecenia prowadzenia reklamy, szczegółów emisji spotów reklamowych, faktur VAT potwierdzających emisję, kontrolowany poinformował, że reklama była prowadzona za pośrednictwem M. Sp. z o.o. Ponadto kontrolowany nie udostępnił dokumentacji związanej z kosztami prowadzenia reklamy, ponieważ jak stwierdził, nie widzi konieczności udostępniania takiej dokumentacji, co jest jednym z kilku przykładów braku współpracy skarżącej z organem I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Zgodzić należy się jedynie z ogólną konstatacją wynikającą uzasadnienia treści zarzutów skargi, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., dowodzenie okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współdziałania w ustalaniu stanu faktycznego zwłaszcza, gdy chce ona z dodatkowych ustaleń wyciągnąć korzystne dla siebie skutki prawne, tj. np. uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej za zarzucane jej naruszenie. Strona musi mieć świadomość skutków swojego biernego zachowania (por. J. Wegner (w:) W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), A. Krawczyk, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, opubl. WKP 2019). Szczególnie w tych postępowaniach, w których z uwagi na ich przedmiot możliwości samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji pozostają istotnie ograniczone, w orzecznictwie przyjęto, że inicjatywę dowodową powinna - we własnym interesie - wykazać strona (zob. wyroki z 2 lipca 2020 r. sygn. II GSK 400/20 i II GSK 401/20 i powołane w nich orzecznictwo). Wskazać należy, że Spółka B. Sp. z o.o. po kontroli zakończonej protokołem nr 1/17, znak sprawy [...] z 14 lutego 2017 r., zgodnie z oświadczeniem z 23 stycznia 2017 r. odmówiła udostępnienia dokumentacji (m.in. umowy/zlecenia prowadzenia reklamy, faktur VAT potwierdzających zlecenie) związanej z kosztami reklamy środka ochrony roślin D.. W tym zakresie przypomnienia wymaga, że organ I instancji niejednokrotnie kierował zapytania do B. Sp. z o.o. w zakresie ustalenia emisji przedmiotowych reklam, jednakże B. Sp. z o.o. nie była w stanie udzielić pełnych informacji w tym zakresie, a nawet w niektórych przypadkach Spółka zaniechała ustosunkowania się do prośby organu w zakresie udzielenia odpowiedzi. O braku współpracy Spółki z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] świadczy fakt, że organ I instancji nie uzyskał odpowiedzi na szereg pytań (których celem było m.in. ustalenie faktycznie prowadzonych przez Spółkę reklam) kierowanych do skarżącej w pismach tj. np.: znak [...] z [...] marca 2018 r.; znak [...] z [...] kwietnia 2018 r.; znak [...] z [...] lipca 2018 r. Brak odpowiedzi ze strony skarżącej na ww. pisma znacząco utrudnił organowi I instancji ustalenie stanu faktycznego w sprawie i skutkował koniecznością podjęcia przez organ I instancji bardziej skomplikowanych i czasochłonnych działań wyjaśniających.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...], GIORiN szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji określającej opłatę sankcyjną wobec B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w wysokości 500 000, 00 zł (pięćset tysięcy złotych, 00/100) za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D. w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009. Spółka B. Sp. z o.o. jest podmiotem wprowadzającym ww. środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w jego interesie była prowadzona przedmiotowa kampania. Natomiast M. Sp. z o.o. to usługodawca pśredniczący, który wykonywał usługę przeprowadzenia kampanii reklamowej na rzecz B. Sp. z o.o. Wskazać należy, że środki ochrony roślin nie są zwykłym towarem rynkowym, dlatego obrót środkami roślin jest reglamentowany przez państwo. Prowadzący taką działalność nie mogą się cieszyć pełną wolnością gospodarczą w zakresie prowadzenia reklamy środka ochrony roślin. Od ich bowiem postaw zależy w znacznej mierze sytuacja na rynku środków ochrony roślin. Ingerencja w tę wolność obejmującą również prowadzenie reklamy środków ochrony roślin jest więc uzasadniona chronionym w ten sposób dobrem prawnym. Powyższe ograniczenia wynikają wprost z przepisów rozporządzenia 1107/2009. Zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia 1107/2009, celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, a także poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez zharmonizowanie zasad dotyczących wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, przy równoczesnej poprawie produkcji rolnej. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma funkcja reglamentacyjna art. 66 rozporządzenia 1107/2009. Według A. Chełmońskiego, "reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu społecznego [...] podstawowymi formami działalności reglamentacyjnej jest system nakazów i zakazów". (A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową, [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, Wrocław 1980, s. 462). Art. 66 rozporządzenia 1107/2009 wprowadza zasadę reglamentacji reklamy środków ochrony roślin.
W rozpatrywanej sprawie żaden z zarzutów skargi nie podważył skutecznie stanowiska skarżącej, że orzekające organy zgromadziły materiał dowodowy i dokonały wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z perspektywy przesłanek przewidzianych w art. 66 rozporządzenia 1107/2009, działając zgodnie z zasadami wynikającymi m.in. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 80 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przeciętnych kosztów emisji reklamy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że procedura szacowania przeciętnej ceny publikacji reklamy nie została przez ustawodawcę szczegółowo uregulowana (inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do szacowania wartości nieruchomości). Zatem, ustalenia i oceny poczynione przez organ, podlegają kontroli pod względem zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu, GIORiN prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. (zarzuty skargi nr II, IV, V), ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej określenia stronie opłaty sankcyjnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIORiN rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do określenia stronie opłaty sankcyjnej.
Sąd nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła ustaleń organów w niniejszej sprawie w zakresie określenia stronie opłaty sankcyjnej w wysokości 5 00, 000, 00 zł (słownie: pięćset tysięcy złotych). Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIORiN w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...], nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIORiN wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do określenia stronie opłaty sankcyjnej.
Według Sądu, postępowanie GIORiN, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021 r., znak [...]. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIORiN z [...] maja 2021 r., znak [...], pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim określenie stronie opłaty sankcyjnej.
Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIORiN z [...] maja 2021 r., znak [...] opisanych wyżej elementów nie zabrakło. Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasad prowadzenia reklamy uregulowany w art. 66 rozporządzenia 1107/2009 jest pochodną ogólnego obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 4 ww. rozporządzenia. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2020 r. poz. 2097). Skarżąca miała obowiązek prowadzenia reklamy w sposób określony w art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009. Strona naruszyła ten obowiązek prawny. Fakt ten został stwierdzony i udokumentowany prawidłowo w niniejszej sprawie przez orzekające organy. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).
W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie określenia stronie opłaty sankcyjnej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.