IV SA/WA 106/19

IV SA/Wa 106/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1661/21 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 88II ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej "organ II instancji" z [...] listopada 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (D.U. 2017, poz. 1121 ze zm.), dalej "P.w.". Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r. którą odmówiono zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych w związku z planowaną budowę budynku letniskowego oraz umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowanie w części dotyczącej wykonania bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki oraz studni do poboru wody na działce o nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...] zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki [...], wzdłuż nieobwałowanego odcinka w rejonie km 82+300, wg map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]), dalej "inwestycja".
Decyzja ta nie była pierwszą w tej sprawie. Wcześniej zostały wydane:
-decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o odmowie zwolnienia od zakazów;
-decyzja PKZGW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylająca decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W trakcie postępowania inwestor R. N., zwany dalej "skarżącym" pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował, iż zmianie uległ zakres przedsięwzięcia, gdyż zrezygnowano z wykonania zbiornika na nieczystości płynne oraz studni do poboru wody. Ponadto zmianie uległy parametry techniczne projektowanego budynku letniskowego, który planuje się posadowić na ławach fundamentowych żelbetonowych wylewanych z betonu żwirowego, jako wolnostojący budynek parterowy bez podpiwniczenia.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ponownie odmówił skarżącemu zwolnienia od zakazów. Wskazał, że zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapami zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]) teren nieruchomości pod planowane przedsięwzięcie (działka o nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...]), znajduje się po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...] w rejonie km 82+300 i w całości położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, czyli zarówno na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=l%), jak i na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%). Na podstawie ww. map zagrożenia powodziowego organ I instancji ustalił, że rzędna wody o p=l% w rejonie planowanej inwestycji wynosi ok. 85,88 m n.p.m., natomiast rzędna wody o p=10% wynosi ok. 84,46 m n.p.m.
Zgodnie z załączoną do wniosku mapą sytuacyjno-wysokościową stanowiącą zasób Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty [...] rzędne terenu ww. nieruchomości w części wskazanej pod realizację przedsięwzięcia wynoszą około od 83,60 m n.p.m. do około 84,10 m n.p.m. Oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowej zabudowy warstwą wody o głębokości dochodzącej od 1,78 m do 2,28 m. W czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość warstwy wód powodziowych może dochodzić od 0,36 m do 0,86 m. W ramach inwestycji planowane jest wykonanie budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej o rzędnej posadowienia posadzki parteru 85,95 m n.p.m., przeznaczonego na sezonowy pobyt ludzi. W związku z tym, w przypadku wystąpienia przepływu Qi%, woda nie przedostanie się do wnętrza obiektu, jednakże obiekt ten zostanie przez wodę otoczony, co wynika z analizy rzędnych terenu. W ocenie organu I instancji może to spowodować zagrożenie zdrowia lub życia przebywających na terenie nieruchomości osób, a także ich mienia ze względu na brak bezpiecznych dróg ewakuacyjnych umożliwiających opuszczenie terenu i utrudniony dostęp do obiektu dla jednostek reagowania kryzysowego i służb ratunkowych.
Organ II instancji wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), zgodnie z którą utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) oraz zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.), a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Prezes Wód Polskich.
Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: to obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,
b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,
c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których
mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,
d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Dokumentami obowiązującymi w zakresie wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, opublikowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, i to one stanowią oficjalne dokumenty planistyczne, będące podstawą do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym w zakresie ryzyka powodziowego.
W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.
Ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. Zarówno generalny zakaz zabudowy, jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu, są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.
Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472), "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż." W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m.in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią; poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu (...)."
Na podstawie dokumentacji wnioskowej tut. organ ustalił, że na działce inwestycyjnej planuje się wybudować parterowy budynek letniskowy z użytkowym poddaszem o drewnianej konstrukcji, posadowiony na ławach fundamentowych żelbetowych. Posadzka posadowienia parteru będzie wyniesiona do rzędnej 85,95 m n.p.m. Ostatecznie zrezygnowano z pobudowania indywidualnego ujęcia wody oraz ze zbiornika na nieczystości płynne.
Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), ustalił, że przeznaczona pod inwestycję działka w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], zarówno w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Qi%), jak i w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Qio%). Działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w rejonie nieobwałowanego km 82+300 rzeki [...]. Rzędna wody o przepływie Qi%, w tym rejonie, wynosi ok. 85,88 m n.p.m., natomiast rzędna wody o przepływie Qio% wynosi ok. 84,46 m n.p.m.
Rzędne terenu działki o nr [...] odczytane z dołączonej do wniosku mapy do celów projektowych w skali 1:500, wynoszą od 81,80 m n.p.m. do 84,00 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Qi% teren działki zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od ok. 1,88 m do ok. 4,08 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody o przepływie Qio% głębokość ta wyniesie od ok. 0,46 m. do ok. 2,66 m. Analizując całokształt uwarunkowań lokalnych (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy organ stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. W czasie przepływu wody stuletniej, należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowego budynku letniskowego w części wskazanej pod budowę, warstwą wody o głębokości dochodzącej od 1,78 m do 2,28 m natomiast w czasie przepływu wody dziesięcioletniej głębokość warstwy wód powodziowych może dochodzić od 0,36 m do 0,86 m.
Odnosząc się do zarzutu, że nie zostały uwzględnione zmiany parametrów technicznych planowanego budynku letniskowego, tutejszy organ zaznacza, że zwrócił uwagę, na rzędną posadowienia posadzki parteru projektowanego budynku rekreacji indywidualnej, która będzie wyniesiona do rzędnej 85,95 m n.p.m., czyli ponad poziom wody 100-letniej.
Jednak pomimo planowanego wyniesienia posadzki parteru, w przypadku wystąpienia powodzi, korzystanie z budynku letniskowego znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości, będzie znacznie utrudnione. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Ponadto, wody powodziowe oraz niesiony przez nie materiał (np. gałęzie z rosnących w pobliżu drzew), mogą oddziaływać na powstały drewniany budynek, powodując szybsze niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych czy zawilgocenia itp. Przepływ oraz lokalne stagnowanie wód powodziowych, których skład chemiczny i biologiczny znacząco odbiega od składu wód powierzchniowych, jak również przenikanie wód do gruntu i jego wysycanie wpływa na stabilność obiektów budowlanych oraz sprzyja intensyfikacji korozji biologicznej.
Odnosząc się do argumentu, że planowany budynek letniskowy użytkowany byłby jedynie w okresie letnim, stwierdzono, że powódź może wystąpić o każdej porze roku, zarówno latem, jesienią (wskutek intensywnych opadów), po roztopach wiosną, a nawet zimą (w przypadku powodzi zatorowej). Wystąpienie powodzi jest zjawiskiem nagłym i niemożliwym do określenia w czasie, jest jedynie przewidywane i podawane w ogólnodostępnych mediach w prognozach krótkoterminowych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy. Na podstawie ostrzeżeń mediów z prognoz IMGW, właściciele budynku rekreacji indywidualnej mogliby zatem podjąć decyzję o planowanym pobycie lub ewentualnym szybkim powrocie do budynku mieszkalnego, będącego ich stałym miejscem zamieszkania. Wiązałoby się to jednak ze stałym monitorowaniem przez skarżącego sytuacji hydrologicznej.
Gdy mówimy o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Należy pamiętać, że jest to wielkość statystyczna. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi.
W ocenie organu odwoławczego, skarżący błędnie wywnioskował, że zmiana parametrów technicznych planowanego budynku, jak i letniskowy charakter obiektu warunkuje zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zwolnienie od zakazów jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie, nie będzie utrudniało zarządzania ryzykiem powodziowym. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ograniczaniem potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.
W odniesieniu do argumentu, iż "organ wydający decyzję administracyjną nie uwzględnił także, iż zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka nr [...] stanowiąca użytek rolny została ujęta w obszarze zabudowy letniskowej 3.L-5 (§ 7 i § 15 Uchwały)", należy wyjaśnić, że organ rozpatrując możliwość zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne jest obowiązany ocenić daną inwestycję pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym, przy czym wypada zwrócić uwagę, że zakazy te stanowią prawo powszechnie obowiązujące. Nie ulega wątpliwości, że dana inwestycja musi spełniać określone w miejscowym planie wymagania, niemniej nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zwolnienia z ww. zakazów. Ustanowione w miejscowym planie nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ww. ustawy Prawo wodne, a wynikającą z aktu prawa miejscowego regulację.
W sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2000 r., na którego zapisy powołuje się Skarżący, został sporządzony i uchwalony na długo przed publikacją ww. map zagrożenia powodziowego (2015 r.), co może mieć wpływ na aktualność jego zapisów.
Ogólnie sformułowany zarzut odwołania, podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, uznano jedynie za polemikę Skarżącego z ustaleniami organu.
Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Przepisem art. 88a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ustawodawca zastrzegł, że zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej jest ochrona przed powodzią. Ochrona ta powinna być prowadzona z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym.
W wyroku w NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17 stwierdzono, że gmina nie ma kompetencji do znoszenia zakazów rangi ustawowej. Jeśli przepis rangi ustawowej wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak w planie miejscowym zapisu ustanawiającego zakaz zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego nie oznacza zatem zniesienia na tym obszarze zakazu z art. 881 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że organ błędnie ustalił, że zabudowa przedmiotowej działki skutkuje zwiększeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i majątku, organ stwierdził, że w przypadku powodzi mieszakńcy zarzucają organom że wydali zgodę na budowę w miejscach niedozwolonych.
Odpowiadając na argument, że organ I instancji nie zastosował tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwolnił od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, na działkach sąsiednich, wyjaśniono, iż zabudowa i zagospodarowanie sąsiednich terenów nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć wpływu okoliczność istnienia w okolicy zabudowy. Każdą bowiem sprawę organ zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie.
Nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).
Wymaga zaznaczenia, że działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych.
W świetle art. 88a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. W Planie zarządzania ryzykiem 1 powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, który został przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841), jako 3 cele główne, obowiązujące zarówno w obszarze dorzecza, jak i w regionach wodnych (w tym w regionie wodnym Środkowej Wisły), wskazano:
1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego,
2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego,
3) poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym.
Wśród celów szczegółowych zarządzania ryzykiem powodziowym wymieniono natomiast między innymi: utrzymanie oraz zwiększanie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Realizacji ww. celów mają służyć narzędzia, w tym m.in. ochrona lub zwiększanie retencji leśnej w zlewni, ochrona lub zwiększanie retencji na obszarach rolniczych i zurbanizowanych, a także zakaz budowy obiektów infrastrukturalnych oraz pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej.
Mając na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w [...], że należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze zagrożonym powodzią.Podkreślił, że istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywaniu zwiększania ryzyka powodziowego. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na Wody Polskie oraz na organy administracji rządowej i samorządowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący R. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
prawa procesowego:
- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego: charakterystyki planowanych działań, podstawowych danych technicznych i opisu planowanej technologii robót, Uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz map zagrożenia powodziowego i w zw. z tym wadliwe ustalenie, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia od zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne;
- art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że zarówno położenie zabudowy (rzędna posadowienia parteru budynku) jak i charakter zabudowy - tj. cel letniskowy (okresowe użytkowanie), nie przesądzają o spełnieniu warunków o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;
- art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, iż istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi i tym samym nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne;
- art. 107 § 3 k.p.a przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wskazał m.in. na czym miałoby polegać utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym oraz nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem przyjęte rozwiązania techniczne nie zabezpieczają obiektu budowlanego w sposób należyty przed skutkami powodzi;
- art. 8 k.p.a. przez nie stosowanie tych samych reguł postępowania wobec wszystkich właścicieli działek na danym terenie i zwalnianie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, na działkach sąsiednich, odmawiając zwolnienia jedynie w rozpoznawanym przypadku, co stanowi nierówne traktowanie Skarżącego w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy - decyzji o zwolnieniu od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności dokumentów przedstawionych przez Wnioskodawcę (Skarżącego). Organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 88 l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 88 l ust. 1 ww. ustawy i nie określenie warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią, podczas gdy w świetle zgromadzone w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowe zwolnienie nie utrudniałoby ochrony przed powodzią, nie zwiększałoby zagrożenia powodziowego ani nie utrudniałoby zarządzania ryzykiem powodziowym; spełnione byłyby także cele zarządzania ryzykiem powodziowym.
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest decyzja o odmowie zwolnienia od zakazów budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Podstawę prawną stanowił art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, który umożliwia zwolnienie od zakazów dotyczących wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym budowie obiektów budowlanych, w sytuacji w której zostaną określone warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, o ile nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Uprawnienie do takiego zwolnienia posiada dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Z przepisu art. 88l ust. 1 ustawy prawo wodne wynika więc generalny zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarze zagrożenia powodzią. Możliwość takiej zabudowy ma charakter wyjątkowy i może nastąpić gdy planowana inwestycja nie utrudni ochrony przed powodzią. Przepisy te o randze ustawowej mają pierwszeństwo przed prawem miejscowym (planami zagospodarowania przestrzennego), co oznacza, że plany te (a także Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) muszą uwzględniać obowiązujące zakazy. Skutkuje to tym, że w planie miejscowym nie mogą się znaleźć ustalenia co do możliwości zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego. W sytuacji w której Plan miejscowy został uchwalony przed sporządzeniem szczegółowych map terenów o zagrożeniu powodziowym /co miało miejsce w 2o15 r.) organ rozpoznający wniosek o zwolnienie od zakazów ma obowiązek odniesienia się do tych map, które są aktualne, i pominięcia ustaleń Planu z powodu pierwszeństwa przepisów ustawowych nad prawem miejscowym, co wynika z hierarchii źródeł prawa - art. 87 Konstytucji R.P:
W niniejszej sprawie Plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] r Rady Gminy w [...] z [...] października 2000 r. został uchwalony przed sporządzeniem map zagrożenia powodziowego w 2000 r podczas gdy mapy zagrożenia powodziowego w 2005 r. Oznacza to, że plan miejscowy nie mógł ich uwzględniać i dlatego tereny te przeznaczono po zabudowę letniskową.
Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zakresie związania ustaleniami planu i nie wzięcia go pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego.
Powracając do map, to na mapach tych działka inwestycyjna nr [...] położona jest w całości na obszarze na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat jak i na obszarze w którym prawdopodobieństwo powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Jak ustalił organ rzędna wody w pierwszym przypadku wynosi ok 85,88 m.n.p.m. natomiast w drugim ok 84,46 m.n.p.m. Organ porównał następnie te dane z mapą wysokowościową i ustalił rzędne terenu od 83,60 m do 84,10 m.n.p.m. i doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do zwolnienia od zakazów.
Sąd w pełni podziela te wywody i wyliczenia które wynikają z ww przywołanych dokumentów i które prowadzą do wniosku, że w czasie przepływu wody dziesięcioletniej średnia głębokość wód powodziowych może dochodzić od 0,36 do 0,86 m. Fakt na który zwraca uwagę skarżący, że z uwagi na rzędne wody w czasie powodzi dziesięcioletniej, woda nie dostanie się do budynku nie oznacza, że zagrożenia powodziowego nie ma. Jak wynika z porównania tych rzędnych z rzędnymi terenu zostanie zalany cały teren działki co niewątpliwie wpłynie na stan jej zagospodarowania a co ważniejsze zalanie to uniemożliwi sprawną ewakuację ludzi czy zwierząt. Samo nie zalanie budynku wewnątrz nie oznacza, że nie występuje zagrożenie tym bardziej w sytuacji w której budynek jest drewniany a więc jego konstrukcja nie jest trwała. Budynek niepodpiwniczony, jak to wynika z ww map posadowiony będzie na terenie zalewowym a konstrukcja budynku, choć wzmocniona nie gwarantuje jego nie zalania do poziomu mieszkalnego, na co wskazują rzędne lustra wody i rzędne posadowienia terenu. Nawet przyjmując wyliczenia skarżącego co do rzędnej terenu i rządnej posadowienia (str. 6 skargi) to biorąc pod uwagę stopień niedokładności tych rządnych (podawane jako około) nie sposób uznać, że w wyniku powodzi nie dojdzie do zalania co najmniej fundamentów budynku. Zmiana zatem wniosku nie spowodowała radykalnej zmiany oceny możliwości zalania terenu działki.
Sąd nie zgadza się z wywodami skargi, że cel letniskowy domku uzasadnia przy tym przyjęcie, że brak jest zagrożenia przeciwpowodziowego. Ma rację organ wywodząc, że do powodzi może dojść w każdej porze roku, o czym świadczą mapy zagrożenia przeciwpowodziowego, stan środowiska, zmiany klimatu. Wyliczenia organu co do możliwości zalania całego terenu wskazują, że jest to prawdopodobne w okresie 10 lat, co nie oznacza że może nastąpić wcześniej. Zarządzanie ryzykiem powodziowym, o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy prawo wodne oznacza, podejmowanie takich działań, które zapobiegną powodzi lub ją zminimalizują. Służy zatem ograniczeniu negatywnych skutków powodzi dla ludzi, zwierząt, środowiska itp. Pobudowanie na terenie zagrożenia powodziowego budynku letniskowego (nawet na fundamentach żelbetowych) niewątpliwie zwiększy koszty związane z powodzią i wpłynie negatywnie na cały system związany z ochroną przed powodzią poprzez konieczność ratowania ludzi czy zwierząt z budynku ale i samego budynku. To z kolei przełoży się na zwiększoną aktywność służb przeciwpowodziowych przed i w trakcie powodzi. Wbrew temu co wywodzi skarżący, powódź jako taka niesie za sobą nie tylko zalanie terenów ale i powoduje straty w mieniu gdyż silny strumień wody może doprowadzić do zniszczenia konstrukcji domu poprzez jego podtopienie. Zmieniona w trakcie wydawania decyzji dt. warunków zabudowy, konstrukcja nośna domu (na żelbetową) nie zmienia faktu, że do powodzi w okresie 10 letnim może dojść i że usytuowanie tego domu na działce wpłynie negatywnie na zarządzenie ryzykiem powodziowym. Straty wynikłe z powodzi to nie tylko straty polegające na zalaniu domu – co w tym przypadku raczej nie nastąpi, ale i straty związane ze zniszczeniem działki, zorganizowaniem ewakuacji i zwiększonym nakładem pracy służb przeciwpowodziowych.
Wszystkie te okoliczności związane z rozmiarami zagrożenia przeciwpowodziowego, skutkami powodzi i prawdopodobieństwa jej rozważenia zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wbrew wywodom skargi organ wskazał na str. 6 decyzji na czym polega utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym (korzystanie z domu będzie utrudnione i możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego, rodzaj i wielkość potencjalnych strat, zwiększenie liczby sprzętu ratunkowego oraz osób ratujących, potrzeba zabezpieczenia większych kwot odszkodowania). Organ wskazał, że wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków na ochronę przeciwpowodziową. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 88l § 2 ustawy prawo wodne co do wadliwie zebranego materiału dowodowego, nie wskazania przesłanek jakimi kierował się organ uznając istnienie zwiększonego zagrożenia przeciwpowodziowego, wpływu technologii robót w budynku na to zagrożenie, nie wskazania na czym miałoby polegać utrudnianie zarządzaniem ryzykiem powodziowym. Nawiasem mówiąc, zdaniem Sądu, skarżący swym działaniem polegającym na wyeliminowaniu z projektu budowy szamba i studni, które w sposób oczywisty miałyby wpływ na zwiększenie ryzyka zarządzania powodziowego poprzez ich usytuowanie i głębokość, chciał doprowadzić do obejścia przepisów prawa wodnego dotyczących zakazów, co jest niedopuszczalne. W obecnych czasach trudno sobie wyobrazić aby skarżący i jego rodzina zamierzali mieszkać w domu bez wody i systemu odpływu nieczystości, tym bardziej w sezonie letnim.
Nie doszło także do naruszenia art. 8 K.p.a. Skarżący wskazuje, że inni mieszkańcy terenów nadrzecznych uzyskali pozwolenia na zabudowę swych działek. Tym samym organ powinien w taki sam sposób potraktować i Jego. Zdaniem Sądu wyrażona w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakazuje prowadzenie postępowania w sposób zgodny z prawem. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Fakt, że na pobliskich działkach istnieje zabudowa nie oznacza, że została ona wybudowana legalnie w tym samym czasie i w okresie kiedy istniały te same mapy zagrożenia przeciwpowodziowego, które wykorzystywane są w tym postępowaniu. Oznacza to, że nie ma dowodów na to, że skarżący i strony tamtych postępowań (o ile budynki zostały wybudowane legalnie) znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.
Wszystkie te argumenty prowadzą do wniosku, że organ prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia od zakazów.
Sąd nie stwierdził także aby zaskarżona decyzja była obarczona wadą, którą sąd powinien uwzględnić z urzędu.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.