IV SA/Wa 1059/20

IV SA/Wa 1059/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 4471/21 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 280 pkt 1 lit b, art 281 ust 1 pkt 2, art 31 ust 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, organ Wód Polskich) określił dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej: MPWiK, Spółka, skarżąca) za okres III kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 10 501 540,00 złotych (słownie: dziesięć milionów pięćset jeden tysięcy pięćset czterdzieści złotych 00/100) za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] w [...] w km 522+650 [...].
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W dniu 20 lutego 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] na podstawie przepisów art. 281 ust. 1 pkt. 2 oraz 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) ustalił w formie informacji (dalej: informacja ZZ) wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] dla MPWiK z opłatę podwyższoną w wysokości 10 501540,00 złotych (słownie: dziesięć milionów pięćset jeden tysięcy pięćset czterdzieści złotych 00/100) za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] w [...] w km 522+650 [...].
W piśmie 5 marca 2020 r. Spółka złożyła reklamację dotyczącą wnoszenia opłaty podwyższonej za usługi wodne, podnosząc, że naliczona opłata podwyższona dla przedsiębiorstwa nie jest zasadna.
W reklamacji zarzucono, że informacja narusza przepisy prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 280 pkt 1 lit. b w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wprowadzania ścieków komunalnych objętego informacją ZZ w [...] miało rzekomo dojść bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy Spółka legitymuje się ostatecznym i ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usług wodnych, którego dotyczy informacja ZZ w [...] tzn. wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...] w [...] (km [...] rzeki [...]), 2) art. 31 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 p.w. przez ich niezastosowanie polegające na ustaleniu obowiązku uiszczenia przez MPWiK opłaty podwyższonej i przekazaniu informacji ZZ w [...] w związku z korzystaniem z usług wodnych przez Spółkę wynikającym z konieczności zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć.
Zdaniem Spółki, do wydania informacji ZZ doszło z oczywistym naruszeniem przepisów p.w., w szczególności ze względu na uznanie zrzutu ścieków do [...] wskutek awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków [...] za dokonane bez pozwolenia wodnoprawnego, chociaż MPWiK posiada pozwolenie wodnoprawne umożliwiające tego rodzaju korzystanie z usług wodnych. W reklamacji wniesiono o uchylenie informacji ZZ w [...] oraz zakończenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] postępowania dotyczącego nałożenia na MPWiK obowiązku opłaty podwyższonej za III kwartał 2019 r. - za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...] w [...] (km 522+650 rzeki [...]).
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. wskazał, że w piśmie z 20 października 2019 r. MPWiK wskazało, że przyczyną zrzutów była awaria rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków [...] do której doszło w dniu 28 sierpnia 2019 r. Zdaniem organu Wód Polskich, w treści powołanego wyżej pisma MPWiK z 20 października 2019 r. wskazano, że układ przesyłowy ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków [...] składa się z dwóch rurociągów. W dniu 27 sierpnia 2019 r. doszło do rozszczelnienia jednego przewodu przesyłowego (nitka A), wskutek jego pęknięcia. Następnego dnia doszło do awarii drugiego przewodu przesyłowego (nitka B), co doprowadziło do awarii całego układu przesyłowego we wczesnych godzinach porannych w dniu 28 sierpnia 2019 r. Według informacji przekazanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, z uwagi na ilość ścieków przekazywanych układem przesyłowym, która średnio wynosi 220 000 m3 jedynym rozwiązaniem, aby zapobiec samoczynnemu zalaniu ulic i budynków na terenie dzielnic [...], z których ścieki te są odbierane, było z punktu widzenia technicznego i organizacyjnego uruchomienie przez MPWiK procedury awaryjnego zrzutu ścieków za pośrednictwem wylotu przy ul. [...].
Organ Wód Polskich wskazał, że szczegółowo rozważył zarzuty reklamacji MPWiK. Ustalenia organu poczynione w trakcie rozpatrywania zarzutów reklamacji, uzasadniają w ocenie organu Wód Polskich wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej - w wysokości 10 501 540,00 złotych (słownie: dziesięć milionów pięćset jeden tysięcy pięćset czterdzieści złotych 00/100).
W ocenie organu Wód Polskich, fundamentalne w tym zakresie jest ustalenie na jaki sposób korzystania zezwala decyzja Prezydenta [...] nr [...], znak [...] z [...] czerwca 2011r.(dalej: decyzja nr [...]), a więc jaki jest zakres praw podmiotowych nabytych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodno-Kanalizacyjne na podstawie decyzji nr [...]. Organ Wód Polskich ustalił, że zgodnie z treścią decyzji nr [...], MPWiK jest uprawnione do wprowadzania ścieków do wód przez wylot przy ul. [...] wyłącznie wówczas, gdy wprowadza do [...] ścieki komunalne z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] istniejącym wylotem 2 X ø 1800 mm w rejonie ul. [...] w [...] w km 522+650 [...] w ilości nie większej niż 16,50 m3/s. Zdaniem organu Wód Polskich, decyzja nr [...] została Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] udzielona z zastrzeżeniem następujących, wskazanych w niej warunków: (a) średnia roczna liczba zrzutów nie będzie większa niż 10; (b) odnotowywania wszystkich zrzutów burzowych z podaniem daty, czasu trwania zrzutu i ilości odprowadzanych ścieków; (c) utrzymywania we właściwym stanie technicznym urządzeń układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni ścieków [...] oraz urządzeń i kolektorów przelewowych odprowadzających ścieki do [...]; (d) pokrycia ewentualnych strat powstałych w wyniku realizacji pozwolenia. Według organu Wód Polskich, decyzja nr [...] nie obejmuje prawa do korzystania z przelewu burzowego w sytuacji awarii kanalizacji ogólnospławnej - czy też w jakikolwiek inny sposób poza przytoczonym powyżej.
Organ ustalił, że w dacie wydania decyzji nr [...], obowiązywał art. 41 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), który stanowił, że dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). W okresie, w jakim wydane zostało wskazane pozwolenie wodnoprawne regulację warunków wprowadzania do wód lub do ziemi, ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej zawierało rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2006 Nr 137 poz. 984 ze zm. dalej: rozporządzenie).
W ocenie organu Wód Polskich, w okolicznościach sprawy znaczenie ma § 20 rozporządzenia, którego treść niewątpliwie przesądziła o zakresie decyzji nr [...]. Zarówno decyzja nr [...], jak również rozporządzenie wskazują zatem wyraźnie, na: dopuszczalność zrzutów ścieków komunalnych wyłącznie z przelewu burzowego - w wyniku intensywnych zjawisk atmosferycznych obejmujących obfite opady, na których przebieg nie ma wpływu sposób funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków. Decyzja nr [...] nie uprawnia do korzystania z określonego w niej punktu zrzutu jako punktu zrzutu awaryjnego.
Dopiero określenie we właściwym pozwoleniu wodnoprawnym wylotu przy ul. [...] jako miejsca zrzutu awaryjnego nieoczyszczonych ścieków komunalnych, a następnie zaś warunków jego dokonywania - a więc ilości i parametrów dawałoby podstawę MPWiK, aby w przypadku przekroczenia tych ostatnich wywodzić, że w określonych okolicznościach nastąpiło przekroczenie tych ostatnich. Według organu Wód Polskich, w okolicznościach sprawy o jakimkolwiek przekroczeniu nie może być mowy, albowiem organ wydający decyzję nr [...], będąc związany wnioskiem MPWiK nie poddawał również badaniu takiego korzystania z wód przez wykorzystanie wylotu przy ulicy [...]. Organ Wód Polskich podkreślił, że w § 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wyraźnie odróżnia się natężenie przepływu w kanalizacji przed przelewem burzowym, wywołane przez zjawiska opadowe od średniego natężenia przepływu w tej kanalizacji, w okresach pogody bezopadowej. Nie bez znaczenia jest brzmienie przepisów dyrektywy Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych, które rozporządzenie implementuje do polskiego porządku prawnego. W załączniku nr 1 lit. b wskazanej dyrektywy dotyczącej zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki, zawarto odnośnik opatrzony liczbą 6, w którego treści wskazano, że "uwzględniając, że w praktyce nie jest możliwe budowanie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni w taki sposób, żeby wszystkie ścieki były poddawane oczyszczaniu, na przykład podczas obfitych opadów deszczu, Państwa Członkowskie zadecydują o środkach lub metodach ograniczających zanieczyszczenia związane z przelewem wód burzowych. Środki te mogą uwzględniać szybkie, intensywne rozcieńczanie lub dobór odpowiedniego przepływu przy suchej pogodzie albo ustalenie pewnej dopuszczalnej liczby przelewów rocznie".
W ocenie organu Wód Polskich, analizując decyzję nr [...] w kontekście przepisów aktualnie obowiązujących, warto zauważyć, że § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, nie odbiega on w swoich założeniach od regulacji obowiązującej w dacie wydania decyzji nr [...], w tym zwłaszcza aspekcie w jakim odnosi się ono do dopuszczalności zrzutów ścieków komunalnych wyłącznie z przelewu burzowego - w wyniku intensywnych zjawisk atmosferycznych obejmujących obfite opady, na których przebieg nie ma wpływu sposób funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków.
Zdaniem organu Wód Polskich, ustawodawca celowo dopuszcza rozróżnienie między pozwoleniem wodnoprawnym zezwalającym na korzystanie z wód przez indywidualnie oznaczone urządzenie wodne, w konkretnie oznaczonej lokalizacji dla celów przelewów burzowych - czemu dedykowana jest właśnie decyzja nr [...] - od pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na korzystanie z wód przez indywidualnie oznaczone urządzenie wodne, w konkretnie oznaczonej lokalizacji dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowaniem kanalizacji ogólnospławnej, działających zarówno w trybie zwykłym jak również awaryjnym.
Organ Wód Polskich zauważa, że zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym również odróżnia się wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków komunalnych z przelewów burzowych. Zgodnie z art. 80 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 p.w.
Również z tego względu powoływane przez MPWiK pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej nie mogło stanowić podstawy dla dokonania zrzutu awaryjnego, jaki miał miejsce w związku z awarią instalacji odprowadzającej bezpośrednio ścieki do oczyszczalni ścieków [...] jak wskazano bowiem w decyzji nr [...]: "Pozwolenia wodnoprawnego udziela się z zastrzeżeniem następujących warunków: utrzymywania we właściwym stanie technicznym urządzeń układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni ścieków [...] oraz urządzeń i kolektorów przelewowych odprowadzających ścieki do [...]".
Organ podkreśla, że w okolicznościach sprawy nie może być mowy o jakimkolwiek przekroczeniu pozwolenia wodnoprawnego określonego decyzją nr [...], albowiem MPWiK nie mogło przekroczyć uprawnień, których mocą przywołanej wyżej decyzji nr [...] nie nabyło.
Organ wskazuje, że zidentyfikowany brak w decyzji nr [...] wskazania, że wylot przy ul. [...] może być wykorzystywany na korzystanie z wód w sytuacjach awarii ogólnospławnej kanalizacji przesyłowej, brak określenia obowiązków i uprawnień MPWiK materializujących się przy dopuszczeniu takiego właśnie korzystania z wód przy ulicy [...] oznacza, że MPWiK nie nabyło w ramach decyzji nr [...], na której domniemane przekroczenie powołuje się MPWiK żadnych praw, w zakresie kwestionowanego korzystania z wód - a tym samym - niemożnością jest przypisanie MPWiK jakiegokolwiek ich przekroczenia.
Okoliczności działania w braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie zmienia również treść operatu wodnoprawnego, który stanowił załącznik do wniosku o wydanie decyzji nr [...]. W jego treści bowiem MPWiK zawnioskowało o udzielenie pozwolenia na korzystanie z wód w zakresie odpowiadającym treści ostatecznie udzielonej decyzji nr [...].
Organ Wód Polskich podnosi, że MPWiK nie uzyskało również uprawnień do korzystania z wód przez wprowadzanie do rzeki [...] ścieków poprzez wylot przy ul. [...] na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...].
W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] marca 2020 r. znak [...].
Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:
1) art. 7 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy m.in. wskutek uznania, że przepisy poświęcone wprowadzaniu do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, jak i pozwolenie MPWiK miałyby dotyczyć "zrzutów ścieków komunalnych wyłącznie z przelewu burzowego - w wyniku intensywnych zjawisk atmosferycznych obejmujących obfite opady, na których przebieg nie ma wpływu sposób funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków", chociaż takie stanowisko nie tylko jest sprzeczne z podstawowymi wiadomościami z zakresu wiedzy o inżynierii sanitarnej oraz inżynierii środowiska, ale i stawia pod znakiem zapytania funkcje, jakie powszechnie pełnią przelewy burzowe w systemach kanalizacji ogólnospławnej; zastosowanie wskazanych powyżej przepisów spowodowałoby, że niemożliwym stałoby się uznanie, że wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] przez Spółkę doszło "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego", a w rezultacie nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji;
2) art. 280 pkt 1 lit. b w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2020 poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wprowadzania ścieków komunalnych objętego zaskarżoną decyzją miało dojść bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy Spółka legitymuje się ostatecznym i ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usług wodnych, którego dotyczy zaskarżona decyzja, tzn. na wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...] w [...] (km 522+650 rzeki [...]), które w toku normalnego funkcjonowania sieci kanalizacyjnej byłyby przesyłane do oczyszczenia w oczyszczalni ścieków [...]
3) art. 31 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie polegające na określeniu dla MPWiK opłaty podwyższonej i wydaniu zaskarżonej decyzji w związku z korzystaniem z usług wodnych przez Spółkę wynikającym z konieczności zwalczania poważnej awarii i zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 4 p.w. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na MPWiK obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej; 2) alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 3) alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 4) w każdym przypadku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przyczyną, dla której MPWiK składa niniejszą skargę, są poważne i uzasadnione wątpliwości co do dopuszczalności kwalifikacji przez Dyrektora Zarządu Zlewni awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] spowodowanego awarią systemu rurociągów transportujących ścieki komunalnych z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków [...] jako korzystania z usług wodnych dokonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji - zgodności z prawem zastosowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni przepisów art. 280 pkt 1 lit. b, w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. do takiego korzystania z usług wodnych.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w przypadku, gdy Spółka legitymowała się (i nadal legitymuje się) ostatecznym i ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...] w [...] (km 522+650 rzeki [...]), możliwym jest zakwalifikowanie awaryjnego wprowadzania do wód tego rodzaju ścieków przewidzianego w takim pozwoleniu (ścieki komunalne) przy wykorzystaniu tego samego urządzenia wodnego (wylot przelewu burzowego we wskazanej powyżej lokalizacji) w związku z wystąpieniem okoliczności uzasadniających wykorzystywanie wylotu tego przelewu burzowego (obiektywny brak możliwości odprowadzania ścieków komunalnych gromadzących się w komunalnej kanalizacji ogólnospławnej przed przelewem burzowym) przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] jako dokonanego "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego".
Według skarżącej, w sytuacji, gdy oznaczony zakład posiada pozwolenie wodnoprawne na określony sposób korzystania z usług wodnych, takie korzystanie nie może zostać uznane za przykład korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zaproponowany w zaskarżonej decyzji sposób interpretacji przepisów art. 280 pkt 1 lit. b w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. prowadziłby do uznania, że każde - choćby najmniejsze - przekroczenie warunków korzystania z usług wodnych w określonym pozwoleniu wodnoprawnym niejako "automatycznie" powinno być klasyfikowane jako korzystanie bez takiego pozwolenia.
Spółka stanowczo nie zgadza się z dokonanym w zaskarżonej decyzji naliczeniem opłaty podwyższonej. Skoro MPWiK posiada pozwolenie wodnoprawne umożliwiające wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu przy ul. [...] w [...] w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w postaci odbiegających od normalnych warunków funkcjonowania systemu kanalizacji ogólnospławnej, to całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko, w świetle którego do wprowadzania takich ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem tego wylotu w związku z awarią elementu sieci kanalizacyjnej - układu przesyłowego ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków [...] miałoby dojść bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem Spółki, jeżeli w związku z wystąpieniem awarii układu przesyłowego doszło do korzystania z usług wodnych przewidzianego w pozwoleniu posiadanym przez MPWiK, choć niezgodnie z jego wymaganiami, to należy uznać, że wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki Wisły miało miejsce co najwyżej z naruszeniem warunków pozwolenia Spółki, a nie bez wymaganego pozwolenia.
Czyniąc zadość zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów środowiskowych i zasobowych (art. 9 ust. 3 p.w.), zasadzie "użytkownik płaci" (art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.) oraz obowiązkowi wynikającemu z art. 272 ust. 18 p.w., w dniu 18 lutego 2020 r. MPWiK wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich opłatę zmienną za opisane powyżej korzystanie z usług wodnych w wysokości 2.100.308,00 złotych. Zdaniem Spółki, kwota ta odpowiada zakresowi nadzwyczajnego wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] wskutek poważnej awarii systemu przesyłowego, która uniemożliwiała nieprzerwane odbieranie i przekazywanie ścieków komunalnych wytwarzanych na terenie lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków [...] w sposób bezpieczny dla ludności, środowiska i mienia.
Według skarżącej, zaaprobowanie stanowiska organu Wód Polskich przedstawionego w zaskarżonej decyzji byłoby sprzeczne z podstawowymi wiadomościami z zakresu wiedzy o inżynierii sanitarnej oraz inżynierii środowiska, w tym zasadami funkcjonowania sieci kanalizacyjnej m.in. w sytuacjach jej przeciążenia, i stawiałoby pod znakiem zapytania funkcje, jakie pełnią przelewy burzowe w systemach kanalizacji ogólnospławnej. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji założenie, stosownie do którego "sposób funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków" miałby nie mieć wpływu na "przebieg" zrzutu ścieków za pośrednictwem przelewu burzowego, nie odpowiada okolicznościom faktycznym towarzyszącym niezawodnemu odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. Wbrew temu, co sugerowałoby założenie przyjęte w zaskarżonej decyzji (s. 6 i 7), przelewy burzowe są elementami systemu kanalizacji ogólnospławnej ("instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków") wykorzystywanymi w warunkach jej eksploatacji odbiegających od normalnych. Dlatego też sposób funkcjonowania sieci kanalizacyjnej zawsze ma wpływ na zakres korzystania z przelewów burzowych. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której wprowadzanie ścieków do odbiornika za pośrednictwem przelewu burzowego miałoby miejsce niezależnie od "sposobu funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków", ponieważ jest to system naczyń połączonych.
Zdaniem skarżącej, wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] za pośrednictwem przelewu burzowego przy ul. [...] ma miejsce wyłącznie w warunkach odbiegających od normalnych, których przyczyną najczęściej mogą być intensywne opady deszczu. Innymi słowy, skoro wykorzystuje się ten przelew burzowy, to znaczy, że "sposób funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków" odbiega od warunków normalnych.
W rezultacie, pozwolenie MPWiK umożliwia Spółce korzystanie z usług wodnych zarówno "dla celów przelewów burzowych", jak i "dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowaniem kanalizacji ogólnospławnej". Co więcej, "cele przelewów burzowych" są w istocie "celami zrzutów ścieków (...) związanych z ogólnym funkcjonowaniem kanalizacji ogólnospławnej".
W obydwu przypadkach mamy do czynienia z korzystaniem z usług wodnych w postaci wprowadzania określonego rodzaju ścieków do wód, tzn. ścieków komunalnych, które na gruncie art. 16 pkt 63 p.w. stanowią ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Ponadto, przelewy burzowe nie stanowią samoistnych urządzeń wodnych, z których ścieki komunalne miałyby być wprowadzane do wód niezależnie od warunków, w jakich eksploatowana jest sieć kanalizacyjna.
Uzyskiwanie pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków za pośrednictwem przelewów burzowych, które miałyby być dokonywane niezależnie od "sposobu funkcjonowania instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków" byłoby pozbawione sensu, ponieważ do tego rodzaju korzystania z usług wodnych dochodzi wyłącznie w związku z funkcjonowaniem systemu kanalizacji ogólnospławnej. Zaproponowane przez organ Wód Polskich rozróżnienie "celów", dla których wydawane są pozwolenia wodnoprawnego stanowi przykład sztucznego kreowania - teoretycznie odmiennych, a w praktyce tożsamych - celów. Rola, jaką pełnią przelewy burzowe w systemach kanalizacji ogólnospławnej, powoduje, że pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z usług wodnych za ich pośrednictwem de facto realizują jeden cel - odprowadzanie, w wyjątkowych sytuacjach, nieoczyszczonych ścieków do najbliższego odbiornika, które ze względu na przeciążenie hydrauliczne sieci kanalizacyjnej i ryzyko powstania zjawiska tzw. "cofki" nie mogą być gromadzone w przewodach kanalizacyjnych i urządzeniach towarzyszących lub zostać bezpośrednio przekazane do oczyszczalni ścieków.
W odniesieniu do przywołanych w zaskarżonej decyzji (s. 6-7) przepisów dyrektywy 91/271/EWG Rady z 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków, potwierdzają one, że w praktyce nie jest możliwe budowanie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni w taki sposób, żeby wszystkie ścieki były poddawane oczyszczaniu.
Ustawodawca unijny uwzględnił w ten sposób dopuszczalność funkcjonowania sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków w warunkach odbiegających od normalnych, w których bieżące odprowadzanie całości ścieków obecnych w systemie kanalizacji (np. ogólnospławnej) nie jest technicznie możliwe, przede wszystkim ze względu na związane z tym przeciążenie hydrauliczne.
Według Spółki, przytoczone przez organ Wód Polskich (s. 6-7 zaskarżonej decyzji) - przepisy dyrektywy 91/271/EWG nie tylko dopuszczają w sytuacjach nadzwyczajnych możliwość wprowadzania do wód nieoczyszczonych ścieków komunalnych za pośrednictwem przelewów burzowych, ale również nie ograniczają możliwości dokonywania tego typu zrzutów do okoliczności stanowiących rezultat obfitych opadów atmosferycznych.
Przewidziane w załączniku A do dyrektywy 91/271/EWG wymagania związane z oczyszczaniem ścieków, w tym w zakresie dopuszczalności wyjątkowego wprowadzania nieoczyszczonych ścieków komunalnych do wód, są obecnie transponowane do polskiego porządku prawnego za pośrednictwem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. 2019 poz. 1311). Skoro polski prawodawca uznaje, że weryfikacji spełniania warunków wprowadzania ścieków komunalnych do wód nie prowadzi się również w rezultacie wystąpienia sytuacji wyjątkowych innych niż obfite opady deszczu, to nie jest dopuszczalnym wykładnia przepisów rozporządzenia ściekowego wskazująca wyłącznie na opady atmosferyczne jako okoliczności umożliwiające korzystanie z przelewów burzowych.
Zdaniem Spółki, okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zostały rozpatrzone przez organ Wód Polskich w wyczerpujący sposób. Organ Wód Polskich nie uczynił zadość wymogom prawidłowości postępowania określonym w art. 7 in fine k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ dokonanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób uwzględniający rzeczywisty obraz sprawy, w tym zakresie posiadanego przez Spółkę pozwolenia MPWiK, oraz osiągnięcia nauk technicznych, w tym inżynierii sanitarnej oraz inżynierii środowiska, skutkowałoby uwzględnieniem reklamacji Spółki i wykluczyło dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji zobowiązującej MPWiK do uiszczenia opłaty podwyższonej.
W odpowiedzi na skargę organ Wód Polskich wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 22 września 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni podtrzymał w całości wnioski oraz wskazania przedstawione w złożonej odpowiedzi na skargę, w szczególności wniósł o oddalenie skargi oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w piśmie z 22 września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.).
Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie brak jest sporu w kwestii określenia stanu faktycznego w zakresie przyczyny dokonania przez Spółkę w dniach od 28 sierpnia 2019 r. do 14 września 2019 r. zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. [...] w [...], położonym w km 5222+650 rzeki [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1) skargi. Zdaniem skarżącej, organ nie zastosował art. 7 in fine, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doprowadziło to do tego, że stanowisko organu Wód Polskich jest sprzeczne z podstawowymi wiadomościami z zakresu wiedzy o inżynierii sanitarnej oraz inżynierii środowiska, a także stawia pod znakiem zapytania funkcje jakie powszechnie pełnią przelewy burzowe w systemach kanalizacji ogólnospławnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że uchybienie przez organ normom zawartym w przepisach art. 7 in fine, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Odnosząc się do zarzutów Spółki w tym zakresie wskazać należy, że zadaniem Sądu, w niniejszej sprawie było między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie opłaty podwyższonej, a następnie czy został on oceniony przez organ Wód Polskich zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zbadał, czy organ Wód Polskich wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Według Sądu, organ Wód Polskich wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie naruszył art. 7 in fine, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organowi Wód Polskich nie można postawić zarzutu braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego czyli rozważenia, wzięcia pod uwagę, przeanalizowania oraz zaznajomienia się z całym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania organ Wód Polskich prawidłowo ustalił przyczyny oraz przebieg zdarzenia, z którym wiązało się ustalenie opłaty podwyższonej jako sankcji finansowej za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenie opłaty podwyższonej jest formą odpowiedzialności prawnej, która ponosi podmiot korzystający ze środowiska (w tym przypadku z wód) za brak wymaganego pozwolenia. Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska przez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu." (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1823/08, LEX nr 589045).
Wbrew stanowisku skarżącej w toku prowadzonego postępowania, ustalone zostały przyczyny oraz przebieg zdarzenia, z którym wiązała się konieczność dokonania oceny, w zakresie istnienia podstawy prawnej do ustalenia Spółce opłaty podwyższonej. Organ Wód Polskich dokonał pełnych ustaleń obejmujących pozwolenia wodnoprawne, którymi adresatami była Spółka w okresie, w którym dokonany był awaryjny zrzut ścieków i które miały związek z miejscem zrzutu ścieków. Organ Wód Polskich ustalił w szczególności czy awaryjny zrzut nieoczyszczonych ścieków przeprowadzony w dniach 28 sierpnia 2020 r. – 14 września 2020 r., miał miejsce na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wskazanego przez Spółkę.
W konsekwencji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) skargi. Organ Wód Polskich dokonał prawidłowej wykładni art. 280 pkt 1 lit. b w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. Po analizie treści decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2011 r. (dalej: pozwolenie wodnoprawne nr [...]) organ prawidłowo stwierdził, że wylot przelewu burzowego zlokalizowany w rejonie ul. [...] w [...] nie jest przeznaczony do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w sytuacji awarii urządzeń układu przesyłowego. Zgodzić należy się z organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne nr [...] nie rozstrzyga o uprawnieniach Spółki w zakresie odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w przypadku awarii instalacji w tym przedmiotowego układu przesyłowego. Ma rację organ Wód Polskich, że przedmiotowy zrzut nieoczyszczonych ścieków związany z awarią układu przesyłowego nie może być uznany za tożsamy z wprowadzaniem do rzeki [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej i nie mógł zostać dokonany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...]. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca przelew burzowy nie służy do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków spowodowanego awarią instalacji. Jak sama nazwa tego urządzenia wskazuje, służy on do odprowadzania nadmiaru wody deszczowej, a nie ścieków (nieoczyszczonych). Tezę powyższą potwierdzają niżej cytowane poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu.
W piśmiennictwie technicznym wskazuje się, że "Przelewy burzowe są urządzeniami, które w sposób samoczynny odprowadzają do odbiornika, np. rzeki, nadmiar wody deszczowej, częściowo zmieszanej ze ściekami. Zapewniają tym samym mieszkańcom miasta ochronę przed zalaniem. Szczególnie w przypadkach skrajnych, jak np. nawalne opady, jest to sprawa priorytetowa. Zadaniem przelewów burzowych jest zabezpieczenie w czasie opadów nawalnych urządzenia oczyszczającego przed przeciążeniem hydraulicznym." (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 66, artykuł dostępny w internecie). Według A. Biedrzyckiej, "Funkcjonowanie przelewów burzowych jest ściśle uzależnione od częstości występowania i charakteru opadów atmosferycznych. Znaczny udział ścieków deszczowych w mieszaninie ze ściekami miejskimi powoduje aktywację tych obiektów i odprowadzanie do odbiornika ścieków nieoczyszczonych. W przeciwieństwie do oczyszczalni ścieków, gdzie parametry procesów technologicznych oraz jakość ścieków oczyszczonych są starannie rejestrowane, wciąż stosunkowo niewiele wiadomo o jakości ścieków odprowadzanych przez przelewy burzowe. Znaczna zmienność ładunku zanieczyszczeń kierowanych przez przelewy burzowe do odbiornika powoduje, że wpływ tych ścieków na jakość jego wód jest często bardzo znaczący. (...). Zagrożenia wynikające z działania przelewów burzowych powodowane są zarówno przez ładunek zanieczyszczeń wprowadzanych do odbiornika, jak i jego skażenie sanitarne. Ścieki, szczególnie komunalne, wprowadzane do odbiornika naruszają jego równowagę ekologiczną, m.in. na skutek niekontrolowanego wzrostu strumienia objętości wody, zmniejszenia zawartości tlenu rozpuszczonego i zwiększenia ilości zawiesin oraz związków azotu i fosforu w wodzie. Wprowadzają one do wód odbiornika także ogromną liczbę drobnoustrojów, w tym gatunków chorobotwórczych. Ilość zanieczyszczeń i liczebność mikroorganizmów w zmieszanych ściekach komunalnych i deszczowych zależą głównie od przebiegu i dynamiki opadów atmosferycznych. Nie bez znaczenia może być również czas trwania pogody suchej, poprzedzającej wystąpienie deszczu, podczas której na powierzchni ścian kanałów odbudowują się warstwy osadów. Z powodu wzrostu udziału powierzchni uszczelnionych w miastach przelewy burzowe są obecnie bardzo często aktywizowane nawet przy stosunkowo mało intensywnych deszczach, powodując istotne zagrożenie jakości wód odbiornika, co coraz częściej potwierdzają również wyniki badań toksykologicznych." (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 67). Cytowana autorka wskazuje, że "W Polsce przepisy dotyczące przelewów burzowych są znacznie mniej rygorystyczne niż w większości krajów Unii Europejskiej. Projektowanie przelewów burzowych opiera się jak dotychczas na przepływach maksymalnych, chwilowo ustalonych. Nie uwzględnia się więc zmienności strumienia ścieków w czasie. Na etapie wymiarowania takich obiektów nie można zatem odpowiedzieć na pytania, jaka jest krotność działania przelewu, czas działania czy objętość zrzutów burzowych w roku. Odpowiedzi na te pytania uzyskać można w modelowaniu hydrodynamicznym danego systemu kanalizacyjnego. Standardem w projektowaniu przelewów burzowych w Europie jest podejście emisyjne (ilościowe), oparte w większości przypadków na ograniczeniu wartości strumienia objętości ścieków związanego głównie z przepustowością oczyszczalni podczas opadów atmosferycznych." (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 67). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Jednym z podstawowych źródeł zanieczyszczenia odbiorników są nieoczyszczone ścieki pochodzące z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Mimo prawnego ograniczenia częstości funkcjonowania przelewów, według którego ilość wzbudzeń w ciągu roku dla każdego przelewu nie powinna przekraczać, działają one dużo więcej razy." (A. Brzezińska, M. Zawilski, D. Bandzierz, G. Sakson, Wielkość emisji zanieczyszczeń z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej na przykładzie Łodzi, Czasopismo Inżynierii Lądowej, Środowiska i Architektury, t. XXXI, z. 61 (3/I/14) lipiec 2014, s. 7, artykuł dostępny w internecie).
Prawidłowo zatem organ Wód Polskich ustalił, że działania podjęte przez Spółkę wypełniły dyspozycję art. 280 pkt 1 lit. b, p.w. Organ Wód Polskich miał zatem obowiązek wydania decyzji ustalającej Spółce wysokość opłaty podwyższonej. Do błędnej wykładni art. 280 pkt 1 lit. b, w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 p.w. mogłoby dojść, gdyby organ Wód Polskich zastosował ww. przepisy i ustalił opłatę podwyższoną, pomimo stwierdzenia, że przedmiotowy zrzut nieoczyszczonych ścieków mieścił się ramach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce.
Organ Wód Polskich na str. 12 uzasadnienia decyzji z [...] marca 2020 r. wyjaśnił, że Spółka nie uzyskała również uprawnień do korzystania z wód przez wprowadzanie do rzeki [...] ścieków przez wylot przy ul. [...] na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Spółce na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...].
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3) skargi. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności: 1) zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń; 2) zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. Według art. 31 ust. 4 p.w., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2. Zgodnie z art. 280 pkt 2 p.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 2) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym.
Wyłączenie obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do uregulowanej w art. 280 pkt 2 p.w. opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Przedmiotowe wyłączenie nie odnosi się do opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 p.w., w tym w lit. b, obejmującej korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wskazać należy, że treść art. 31 ust. 4 p.w. wyraźnie odwołuje się do wyłączenia obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 2 p.w. Wyłączenie to dotyczy zatem sytuacji obejmującej potencjalnie mniejszy zakres zagrożeń dla środowiska wynikający z przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Dotyczy to sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska ma pozwolenie, a dokonał jedynie przekroczenia jego warunków. Zakres i skutki dla środowiska nielegalnego działania w przypadku przekroczenia warunków pozwolenia są bowiem mniejsze od tych, które mogą powstać z powodu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia jak w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Z tego powodu ustawodawca przy zaistnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. wprowadził zgodnie z art. 31 ust. 4 p.w., wyłączenie z obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej, ale jedynie w sytuacji określonej w art. 280 pkt 2 p.w. Art. 31 ust. 4 p.w. wprowadzający ustawowy wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
Zasadnicza kwestia objęta granicami niniejszej sprawy jest związana z oceną legalności odprowadzania do rzeki [...] nieoczyszczonych ścieków komunalnych w związku z zaistnieniem podstawy do ustalenia dla Spółki opłaty podwyższonej. Należy zatem szerzej odnieść się do uwarunkowań prawnych wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi obowiązujących zarówno w okresie w jakim MPWiK uzyskało pozwolenie wodnoprawne nr [...] mające znaczenie dla ustaleń w niniejszej sprawie, jak i w okresie w jakim doszło do zdarzenia skutkującego zrzutem awaryjnym, w związku z jakim ustalona została w sprawie opłata podwyższona.
Wykładnia przepisów prawa materialnego zastosowana w niniejszej sprawie przez organ Wód Polskich jest także zgodna z prawem UE. Wyjaśnić należy, że zarówno przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jak i przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wdrażają dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1 ze zm., dalej: RDW). Zgodnie z art. 1 RDW, celem tego aktu prawnego jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które: a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych. Według art. 2 pkt 40 RDW, dopuszczalne wartości emisji oznaczają masę, wyrażoną w postaci pewnych szczególnych parametrów, stężenie i/lub poziom emisji, które nie będą przekroczone podczas jednego lub więcej przedziałów czasu. Dopuszczalna wartość emisji może być również ustanowiona dla pewnych grup, rodzin lub kategorii substancji, w szczególności dla określonych na mocy art. 16 RDW. Dopuszczalne wartości emisji dla substancji są zwykle stosowane w punkcie, w którym emisja opuszcza urządzenie, bez uwzględniania rozcieńczenia. W odniesieniu do pośredniego odprowadzania do wód, przy określaniu dopuszczalnych wartości emisji z instalacji może być uwzględniany efekt oczyszczania ścieków w oczyszczalni przy założeniu, że zagwarantowany jest odpowiedni poziom ochrony środowiska jako całości i że nie prowadzi to do wyższych poziomów zanieczyszczenia środowiska.
W myśl art. 10 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie zrzuty do wód powierzchniowych, określone w ust. 2, są kontrolowane zgodnie z podejściem łączonym wymienionym w niniejszym artykule. Państwa Członkowskie zapewniają ustalenie i/lub wykonanie: a) kontroli emisji opartych na najlepszych dostępnych technikach; lub b) odpowiednich dopuszczalnych wartości emisji; lub c) w przypadku wpływów rozproszonych kontrole obejmujące, gdzie stosowne, najlepsze praktyki środowiskowe wymienione w: dyrektywie Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, dyrektywie Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, dyrektywie Rady 91/676/EWG z 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego, dyrektywach przyjętych na podstawie art. 16 niniejszej dyrektywy, dyrektywach wymienionych w załączniku IX, innym odpowiednim prawodawstwie wspólnotowym najpóźniej w ciągu 12 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w odpowiednim prawodawstwie. W przypadku gdy cel lub norma jakości, określone na mocy niniejszej dyrektywy, na mocy dyrektyw wymienionych w załączniku IX lub w zastosowaniu innego prawodawstwa wspólnotowego, wymaga bardziej restrykcyjnych warunków od wynikających z wykonania ust. 2, są ustalone odpowiednio bardziej restrykcyjne kontrole emisji (art. 10 ust. 3 RDW).
Dokonując wykładni treści pozwolenia wodnoprawnego nr 585/OŚ/2011 należy pamiętać, że przed wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. p.w. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne było pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że jego treść należy interpretować również zgodnie z odpowiednimi przepisami tytułu I,II,III p.o.ś. Na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest już rodzajem pozwolenia emisyjnego. Jednak w art. 400 ust. 10 p.w. wskazano, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio przepisy art. 187 oraz art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Na gruncie ustawy p.o.ś, w uchwale NSA 7 sędziów z 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012/2/22 wskazano, że "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." Ponadto w uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady «zanieczyszczający płaci» (art. 7 p.o.ś.). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 p.o.ś." NSA w uzasadnieniu uchwały II OPS 2/11 wyjaśnił również, że "(...), że do przesłanki «brak wymaganego pozwolenia» należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 p.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję."
Ustalając treść i zakres pozwolenia wodnoprawnego nr [...] należy w szczególności uwzględnić przepisy tytułu III p.o.ś. obejmujące: 1) przepisy ogólne, określające cele i podstawowe zasady ochrony przed zanieczyszczeniami; 2) przepisy ustalając ogólne zasady i obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem pochodzącym z takich źródeł jak: instalacje i urządzenia. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom dotyczy wprowadzania m.in. ścieków do wód lub do ziemi traktowanego jako kwalifikowane emisje do środowiska. Zgodnie z ogólnymi założeniami p.o.ś., przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powinno polegać na zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Głównym celem takich działań jest przestrzeganie standardów emisyjnych. Obowiązki w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim podmiotem jest właściciel instalacji bądź podmiot dysponujący innym tytułem prawnym do instalacji (por. M. Górski, Ochrona przed zanieczyszczeniami – wymagania o charakterze ogólnym, [w:] M. Górski (red.) Prawo ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer Warszawa 2018, s. 260).
Pozwolenie wodnoprawne nr [...] jest pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu przepisów p.o.ś. Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego w dacie jego wydania regulował art. 183 p.o.ś. W niniejszej sprawie przedmiotowe pozwolenie emisyjne było związane z eksploatacją instalacji, czyli urządzenia technicznego lub zespołu takich urządzeń. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.), eksploatacja instalacji lub urządzenia oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Zgodnie z art. 186 pkt 2 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli: eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych. W myśl art. 3 pkt 33 p.o.ś., przez standardy emisyjne - rozumie się przez to dopuszczalne wielkości emisji. W piśmiennictwie wskazuje się, że standard emisyjny jest narzędziem kształtowania emisji. Ma określać według cytowanej wyżej definicji, dopuszczalną wielkość emisji. Należałoby to rozumieć jako określenie maksymalnie dozwolonej do odprowadzenia do środowiska ilości określonej substancji bądź energii, z określonego źródła. Standard emisyjny ma charakter narzędzia prawnego co oznacza, że ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji ma charakter wiążący (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 76). Zgodnie z art. 141 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 p.o.ś.).
Treść powołanych wyżej przepisów p.o.ś. rozwija art. 41 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. zgodnie z którym, ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i nie mogą: 1) zawierać: a) odpadów oraz zanieczyszczeń pływających, b) dwuchloro-dwufenylo-trójchloroetanu (DDT), polichlorowanych bifenyli (PCB), polichlorowanych trifenyli (PCT), aldryny, dieldryny, endryny, izodryny, heksachlorocykloheksanu (HCH), c) chorobotwórczych drobnoustrojów pochodzących z obiektów, w których leczeni są chorzy na choroby zakaźne; 2) powodować w tych wodach: a) zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie, b) zmian naturalnej mętności, barwy, zapachu, c) formowania się osadów lub piany.
Z przepisu art. 41 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. wynikał nakaz poddania ścieków procesowi oczyszczania przed ich wprowadzeniem do wód lub do ziemi. Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywało zatem możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków nieoczyszczonych zgodnie z wymogami ustawowymi. W niniejszej sprawie awaria układu przesyłowego uniemożliwiła przesyłanie ścieków do oczyszczalni [...] Ścieki faktycznie zostały odprowadzone przez wylot przeznaczony zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym nr [...] na wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego, bez poddania ich oczyszczeniu. Wbrew stanowisku skarżącej z treści pozwolenia wodnoprawnego nr [...] nie wynika możliwość dokonania zrzutu awaryjnego. Tezę powyższą potwierdza także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości (dalej: TS). W wyroku TS z 18 października 2012 r., C-301/10 Komisja Europejska v. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Iralndii Północnej publ. ZOTSiS 2012, nr 10, poz. I-633. TS wyjaśnił, że sytuacja nadzwyczajna dotyczy warunków naturalnych np.: nagłej zmiany warunków pogodowych, wystąpieniem trzęsienia ziemi, powodzi i nie jest związana z awarią. Awaria w niniejszej sprawie nie była, ani następstwem powodzi, ani też wystąpienia burzy i dużych opadów deszczu (deszczu nawalnego). Zdaniem TS "1. W celu realizacji celu polegającego na ochronie środowiska naturalnego, do którego dąży dyrektywa 91/271 dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, pojęcie «wystarczająca wydajność» oczyszczalni, o którym mowa w art. 10 tej dyrektywy, choć nieokreślone za pomocą określonej wielkości należy rozumieć jako oznaczające, że w zwykłych warunkach klimatycznych i przy uwzględnieniu zmian sezonowych całość ścieków miejskich należy zebrać i poddać oczyszczeniu. W konsekwencji brak oczyszczania ścieków miejskich może być tolerowany jedynie w wyjątkowych okolicznościach i systematyczne zrzuty nieoczyszczonych ścieków komunalnych są sprzeczne z dyrektywą 91/271. Ponadto poprzez przypis 1 do załącznika I do tej dyrektywy, prawodawca Unii przyznał, że istnieją sytuacje, w których niemożliwe będzie zebranie lub oczyszczenie całości ścieków. Wyrażenie «obfite opady deszczu» użyte zostało w tym przypisie jedynie tytułem wskazówki. Niemniej jednak cel realizowany przez dyrektywę 91/271 nie pozwala na uznanie, że w przypadku owych innych okoliczności mamy do czynienia z normalnymi i regularnie występującymi okolicznościami tym bardziej, że termin «wyjątkowo» wskazuje, iż niezebranie lub nieoczyszczenie ścieków nie może mieć miejsca w normalnych okolicznościach. Nie można zatem przyjąć, że odprowadzanie ścieków mogłoby mieć miejsce nawet poza wyjątkowymi sytuacjami."
Odnosząc się do stanowiska skarżącej przedstawionego w uzasadnieniu skargi, należy odwołać się również do treści art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., według którego dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 41 ust. 3 ww. ustawy reguluje wyjątek od zasady odprowadzania ścieków po poddaniu ich wymaganemu oczyszczeniu. Z art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. nie wynika zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, będącego wtedy rodzajem pozwolenia emisyjnego. Zarównie na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. jaki obecnie na podstawie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne realizuje zasadniczo dwie funkcje: 1) prewencyjną oraz reglamentacyjną. Z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Przy ustalaniu treści pozwolenia emisyjnego organ ochrony środowiska powinien dokonać najlepszego, z punktu widzenia posiadanej wiedzy o instalacji na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia, sposobu określenia warunków jej eksploatacji. Pozwolenia emisyjne mogą różnic sie znacznie od siebie co do dalekosiężnych skutków dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji, co wyraźnie pokazuje niniejsza sprawa. W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego nr [...] organ ochrony środowiska na podstawie wniosku o jego wydanie oraz operatu wodnoprawnego dysponował pewnym zbiorem wymaganych przez prawo informacji. Nie obejmowały one sytuacji awaryjnej, zwłaszcza o takiej skali, zasięgu i negatywnych skutkach dla środowiska jak w niniejszej sprawie. Adresat pozwolenia wodnoprawnego w swojej działalności musi uwzględnić nieznane przyszłe skutki eksploatacji instalacji. Obowiązek ten wynika wprost z treści zasad prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.). Zasady te wzmacniają funkcję prewencyjną pozwolenia wodnoprawnego. Celem prewencyjnej ochrony środowiska w procesie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego powinno być zredukowanie wielkości emisji wynikającej z eksploatacji instalacji. W ten sposób rosną korzyści dla środowiska. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód jest przykładem decyzji podejmowanej w warunkach niepewności skutków dla środowiska wynikających z eksploatacji instalacji oraz ryzyka powstania zanieczyszczenia z powodu eksploatacji instalacji. Wystąpienie awarii nie może być zalegalizowane w pozwoleniu wodnoprawnym.
Zgodnie z art. 184 ust. 2 pkt 7 p.o.ś., wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać opis zakładanych wariantów funkcjonowania instalacji. Na podstawie treści powołanego przepisu organ ma obowiązek rozważyć warianty funkcjonowania instalacji z uwzględnieniem prawdopodobieństw skutków eksploatacji instalacji oraz kryteriów wyboru środków ochrony. Prawdopodobieństwo, ze emisja przejdzie w stan zanieczyszczenia, miało kluczowe znaczenie przy ustaleniu treści pozwolenia wodnoprawnego nr [...].
Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem eksploatacji instalacji jest konsekwencja przede wszystkim tego, ze środowisko jest istotnym elementem procesów gospodarczych, w kontekście użytkowania jego zasobów oraz powodowania emisji, która może przekształcić się w zanieczyszczenie, jak w rezultacie przedmiotowej awarii miało miejsce w niniejszej sprawie.
Korzystanie ze środowiska w znaczeniu prawnym może w szczególności obejmować: wprowadzanie ścieków. Działanie to jest m.in. źródłem obowiązku ponoszenia opłat (w tym również opłaty podwyższonej). Ustawodawca przewidział w celach prewencyjnych sankcje prawnofinansową w postaci opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia. Korzystanie ze środowiska należy odróżnić od dysponowania zasobami środowiska. Dysponowanie należy do władz publicznych, które np. w ramach pozwolenia wodnoprawnego udzielają zgody na korzystanie z tych zasobów (pozwolenia wodnoprawnego) bądź z całości środowiska (pozwolenie zintegrowane).
Przyczyny wprowadzenia do prawa ochrony środowiska obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego można także odnaleźć poza prawem ochrony środowiska w ekonomicznej teorii wykorzystania zasobów naturalnych.
W piśmiennictwie zwrócono także uwagę, że w granicach przestrzeni ekologicznej, utrzymującej biofizyczne podstawy życia, człowiek może eksploatować środowisko w sposób zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju. Problemem nie jest ograniczona ilość zasobów, lecz ograniczona tolerancja środowiska: zdolność do pochłaniania zanieczyszczeń związanych z nadmierna eksploatacją zasobów. Podejście oparte na przestrzeni ekologicznej obejmuje świadome decyzje o powstrzymaniu się od użycia lub ograniczeniu użycia zasobów, których eksploatacja prowadzi do zmniejszenia tolerancji środowiska na zanieczyszczenia (por. M. Carley, P. Spapens, Sprawiedliwy udział w przestrzeni ekologicznej – podstawowe zasady [w:] M. Carley, P. Spapens, Dzielenie się światem, przeł. J. Bałdyga, Białystok– Warszawa 2000, s. 89–90).
Powracając do analizy postaw prawnych obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie, należy wskazać, ze ustawodawca dopuścił możliwość wprowadzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska (w tym przypadku wód) wykraczające poza ramy korzystania powszechnego. Stosunki administracyjnoprawne wynikające z korzystania ze środowiska stanowią główną przyczynę obowiązywania zasady korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia (w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego). Należy podkreślić, że jednym z podstawowych warunków legalnego odprowadzania ścieków jest pełne wykonanie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem tego korzystania uwzględniającego w swojej treści faktyczny zakres korzystania ze środowiska. Wystąpienie awarii nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia.
Jeżeli prawo ochrony środowiska (obejmujące w swoich granicach prawo wodne) ma być skutecznym instrumentem ochrony, to należy uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencja gospodarczego korzystania z jego zasobów. Potrzeba obowiązywania prawnych ograniczeń w korzystaniu z zasobów jest zasadniczą przyczyną obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ustalającego w szczególności zakres i warunki korzystania ze środowiska. Także potrzeby związane z racjonalnym korzystaniem ze środowiska oraz jego prewencyjną ochroną są ważnymi celami obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez korzystającego ze środowiska przed rozpoczęciem tego korzystania.
Wykonanie powyższych celów jest racją istnienia w prawie ochrony środowiska wielu pozwoleń administracyjnych, w tym zwłaszcza pozwolenia wodnoprawnego. Stopień ich przestrzegania pokazuje, jaki jest realny poziom zapewnienia skutecznej ochrony prawnej środowiska jako całości.
Pozwolenie wodnoprawne poza funkcją prewencyjną jest ważnym instrumentem prawnym, przy pomocy którego następuje reglamentacja korzystania ze środowiska. Korzystanie ze środowiska na podstawie pozwolenia wodnoprawnego jako pewien typ stosunków administracyjnoprawnych wchodzi w zakres legalnego korzystania. Odprowadzanie ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego powinno odbywać się zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska uregulowanymi w art.: 5, 6, 7, 7a, 8 i 12 p.o.ś.
Pozwolenie wodnoprawne określa zakres legalnego korzystania ze środowiska. Z cytowanych wyżej przepisów ustaw: p.o.ś., Prawo wodne z 2001 r. oraz Prawo wodne z 2017 r. wynika zasada obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na określony sposób korzystania ze środowiska. Zakresu i treści pozwolenia wodnoprawnego nie można w szczególności domniemywać. Treść pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie nieoczyszczonych ścieków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, mających fundamentalne znaczenia dla ustalenia zakresu dozwolonego (legalnego) korzystania ze środowiska, czyli na podstawie pozwolenia.
Reglamentacja administracyjnoprawna oparta na pozwoleniu wodnoprawnym obejmuje m.in. wyrażenie zgody na ściśle określony sposób korzystania z wód. Jest to jednocześnie podstawowa prawna forma zasady reglamentacji dostępu do zasobów środowiska w ramach korzystania szczególnego.
Stanowisko skarżącej przedstawione w skardze dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego jest sprzeczne z trzema zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska: 1) zasadą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz zasadą zwrotu kosztów usług wodnych.
Jednym z pierwszych aktów prawnych w prawie wspólnotowym, który wprowadził termin "wysoki poziom ochrony środowiska", była dyrektywa Rady 96/61/WE z 24.09.1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli - uchylona 18.02.2008 r. (Dz. Urz. UE L 257, s. 26, ze zm.). W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawa jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzającą do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Większość dyrektyw UE dotyczących ochrony środowiska odwołuje sie do celu w postaci wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zasadę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska można określić jako prawną dyrektywę celowościową skierowaną do sądów i organów administracji, by wszystkie wydawane w procesie stosowania prawa orzeczenia (pozwolenia), a w szczególności te, które dotyczą spraw jakości środowiska, realizowały cel w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.
Zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości jest podstawą ochrony jakościowej elementów środowiska, do których należy zaliczyć wody.
Z treści art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. (dalej: p.w.) wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Obowiązywanie w p.w. zasady zwrotu kosztów usług wodnych wynika m.in. z tego, że zasadniczym celem polityki zanieczyszczenia i ochrony środowiska jest tworzenie warunków instytucjonalnych oraz ekonomicznych stymulujących bądź wymuszających osiąganie określonych standardów jakości środowiska. Osiąganie takich standardów wymaga ponoszenia kosztów niezbędnych dla redukcji zanieczyszczenia środowiska do poziomu, który społeczeństwo uznaje za pożądany lub dopuszczalny. Występowanie tych kosztów powoduje, że niejako równoległym zadaniem regulacji środowiskowej staje się kształtowanie takich metod rozwiązywania konkretnych problemów środowiskowych, które minimalizują ogólnospołeczne koszty realizacji założonych celów ochrony środowiska. Istotne znaczenie ma teoria dóbr publicznych. Pozwala ona na sprecyzowanie i zróżnicowanie typów kategorii własności w odniesieniu do zasobów środowiskowych. Ujmowanie zasobów środowiskowych jako dóbr wolnych doprowadziło do nieoptymalnego wykorzystania, a nawet marnotrawstwa, w tym nadmiernego wykorzystania zdolności asymilacyjnej środowiska, a w konsekwencji do jego zanieczyszczenia i degradacji (por. B. Fiedor, Przyczynek do ekonomicznej teorii zanieczyszczenia i ochrony środowiska, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 37).
Zasada zwrotu kosztów usług wodnych stanowi jedną z podstaw nowego systemu finansowania gospodarki wodnej uregulowanego w p.w., który ma zapewnić efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi z uwzględnieniem efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych uregulowana jest w dyrektywie 2000/60/WE. Zgodnie z pkt 38 preambuły do dyrektywy 2000/60/WE, właściwe może być zastosowanie instrumentów ekonomicznych przez Państwa Członkowskie jako części programu działań. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów, związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne, powinna być uwzględniona, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Analiza ekonomiczna usług wodnych oparta na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu będzie do tego celu konieczna. W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".
Do końca 2010 r. Państwa Członkowskie miały zapewnić, że: polityki opłat za wodę przewidują odpowiednie działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych niniejszej dyrektywy, odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Państwa członkowskie mogą w tym przypadku uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Z treści załącznika III do dyrektywy 2000/60/WE pt. "Analiza ekonomiczna" wynika, że taka analiza powinna zawierać wystarczające informacje o odpowiedniej szczegółowości (uwzględniając koszty związane z zebraniem odpowiednich danych) w celu: a) wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej na mocy art. 9 zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, uwzględniając prognozy długoterminowe dotyczące zaopatrzenia w i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby: oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji; b) dokonania oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków.
W niniejszej sprawie organ Wód Polskich prawidłowo ocenił treść i zakres pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z [...] czerwca 2011 r., dokonując prawidłowej wykładni wskazanych w jego podstawie prawnej § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2006 Nr 137 poz. 984, dalej: rozporządzenie z 2006 r.). Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r., ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10. Według § 21 ust. 3 rozporządzenia z 2006 r., o ceny spełnienia warunków, o których mowa w § 19 ust. 4 i § 20 ust. 1, dokonuje się na podstawie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów określonej na podstawie obserwacji funkcjonowania przelewów przez okres co najmniej 2 lat. Z treści powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, które znalazły się w podstawie prawnej pozwolenia wodnoprawnego nr [...] wynika, że wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stanowi działanie o charakterze wyjątkowym dopuszczalne w warunkach wskazanych w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. oraz powołanych przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z [...] czerwca 2011 r. na str. 3 organ Wód Polskich stwierdził, że w czasie intensywnych, długotrwałych opadów nadmiar ścieków komunalnych odprowadzany będzie poprzez przelewy burzowe do [...], z których głównym będzie przedmiotowy przelew z wylotem w rejonie ul. [...].
W ramach podstaw prawnych pozwolenia wodnoprawnego nr [...] wskazano również art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., według którego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki.
Zgodzić należy się organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne nr [...] pozwalało Spółce na dokonywanie jedynie przelewów burzowych obejmujących wprowadzanie ścieków komunalnych z przelewu burzowego, który użytkowany jest w związku z zewnętrznymi zjawiskami atmosferycznymi, a nie w związku z awarią elementów instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków.
W związku z powyższym za nieprawidłowe należy uznać przedstawione w skardze stanowisko Spółki, że pozwolenie wodnoprawne nr [...] z [...] czerwca 2011r., pozwala MPWiK na korzystanie z usług wodnych zarówno dla celów przelewów burzowych jak dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowanie kanalizacji ogólnospławnej. Techniczna oraz technologiczna możliwość wykorzystania przelewu burzowego dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowanie kanalizacji ogólnospławnej czyli dla innego celu niż zakładało pozwolenie wodnoprawne nr [...] z [...] czerwca 2011r., nie może powodować zalegalizowania takiej działalności nawet w sytuacji zaistnienia awarii, a tym bardziej nie oznacza, że podmiot korzystający w ten sposób ze środowiska działał na podstawie pozwolenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.