IV SA/Wa 1056/19

IV SA/Wa 1056/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 4041/19 - Wyrok NSA z 2021-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozparzeniu odwołania [...] w [...] (Spółdzielnia), od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, wraz z częścią handlowo usługową, biurową, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdami chodnikami, zielenią i urządzeniami budowlanymi , przy ul. [...] na działkach nr ew. [...], oraz [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...]
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
M.B. w dniu 27 listopada 2007 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...].
Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent [...] wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Jako podstawę odmowy wskazano brak zachowania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.B.
SKO w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchyliło wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że nie jest prawidłowe żądanie od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium do WSA w Warszawie wniosła [...] w [...] (Spółdzielnia), którą to skargę wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1974/14, WSA w Warszawie oddalił. W uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślono, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej terenu inwestycyjnego. W ocenie sądu wojewódzkiego orzekającego w sprawie IV SA/Wa 1974/14 nie budziło wątpliwości, że sporna inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś zaprezentowana przez organ I instancji wykładnia pojęcia dostępu do drogi publicznej była błędna. Stwierdzono, że przypadku, gdy teren graniczy z drogą wewnętrzną ogólnodostępną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej. Dalej sąd wojewódzki wywodził, że w przypadku przylegania terenu inwestycji do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej nie jest wymagane ustanowienie prawnego tytułu możliwości korzystania z niej przez inwestora, zalecając zarazem ustalenie woli właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że teren nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponadto zarządca drogi wewnętrznej tj. [...], jako użytkownik wieczysty, stanowczo sprzeciwił się korzystaniu z niej przez inwestora. Ponadto, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ gminy doszedł do wniosku, że część z parametrów zabudowy proponowanych przez inwestora pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588,).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.B.
Odwołująca się podnosiła, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ulicę [...]. Droga ta co prawda znajduje się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, ale ma ona charakter ogólnodostępny, wykazana jest w ewidencji gruntów jako "dr". Zarzuciła ponadto faworyzowanie Spółdzielni, gdy idzie o interpretację średniego wskaźnika zabudowy w tym obszarze.
SKO w [...] rozpoznając powyższe odwołanie opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Kolegium droga jako budowla w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane czy też urządzenie w rozumieniu Kodeksu cywilnego, stanowi wyłączną własność Spółdzielni [...]. Spółdzielni natomiast przysługuje prawo użytkowania wieczystego do działki, na której została zbudowana ta droga. Istotne jest w sprawie czy Spółdzielnia [...]wyraża zgodę na trwałe korzystanie z jej terenu, a z pisma tej Spółdzielni z dnia 24 września 2014 r. wynika, że nie ustanowiła ona i nie ustanowi jakichkolwiek praw do korzystania z działki nr [...]. W tej sytuacji teren nie posiada zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej i nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Jako odniesienie do zarzutów odwołania Kolegium potraktowało kwestię dostępu do drogi publicznej. W powołaniu się na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdzono, że wynikało z niego, iż organ winien ustalić wolę właściciela drogi wewnętrznej. Skoro ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wyjaśnił tę kwestię, to przedstawione przez odwołującą się argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie.
M.B. złożyła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2015 r. wnosząc o jej uchylenie w całości, na rozprawie składając wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej K.p.a.). W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację prawną sformułowaną w odwołaniu. Ponownie stwierdziła, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...], która stanowi użytek drogowy w ewidencji gruntów i budynków. Jest wykorzystywana przez nieograniczoną liczbę osób i Spółdzielnia nie może decydować kto będzie z niej korzystał.
Dalej skarżąca zarzuca, że organ zastosował nieuprawnioną wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/07, cytując fragment jego uzasadnienia, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Tak jak w odwołaniu skarżąca twierdzi, że nie ma podstaw do stosowania normy art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy i wskazywania, że Spółdzielnia jest zarządcą omawianej drogi wewnętrznej, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zarządcy drogi publicznej, nie odnosi się zaś do obszarów przyległych do pasa drogowego dróg wewnętrznych.
Skarżąca podniosła także kwestię średniego wskaźnika zabudowy na obszarze poddanym analizie, naruszanie zasady równości podmiotów. W dalszej części wywodów M. B. twierdziła, że SKO w [...] obecnie rozpoznając sprawę nie wzięło pod uwagę swego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz stanowiska WSA w Warszawie z wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem w sprawie IV SA/Wa 1453/15 WSA w Warszawie skargę M. B.uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję oraz orzekając o kosztach od organu na rzecz skarżącej.
Sąd wojewódzki stwierdził, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, tj. ul. [...], co uniemożliwia wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy.
Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie problem dotyczy tego, że organ odwoławczy uznając inną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, pominął zupełnie kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa. Byłoby to w pełni usprawiedliwione, gdyby zasadnicza podstawa prawna odmowy warunków przyjęta przez organ miała miejsce. Skoro jednak teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej, rolą organu odwoławczego było rozpatrzenie zarzutów odwołania w zakresie spełnienia warunku zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu wojewódzkiego tego natomiast zabrakło, co ma znaczenie w świetle zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Skarżąca bowiem zwalcza w nim przyjęty w analizie średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, jak również twierdzi, że zaistniały przesłanki do zastosowania odstępstwa od takiego wskaźnika. Organ odwoławczy tymczasem nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co – zdaniem tegoż sądu – kwalifikowało zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja koncentruje się na dostępie do drogi publicznej pomijając zupełnie kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, a również ze względu na niespełnienie tego warunku organ I instancji wydał decyzję odmowną – nie poddaje się ona kontroli sądowej.
Konkludując – nakazano organowi odwoławczemu raz jeszcze rozpoznać odwołanie przyjmując jako wiążące stanowisko sądu a quo, wedle którego teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej.
Skargą kasacyjną [...] Spółdzielnia [...] w [...], zaskarżyła w całości ww. orzeczenie i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, że teren inwestycji, co do którego M. B. wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten nie jest bowiem prawnie zagwarantowany, a to z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie ustanowiła na rzecz skarżącej żadnych praw do korzystania z działki nr ew. [...] czy [...] (obecnie po podziale [...]), pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Mając na uwadze całokształt ustaleń poczynionych w toku postępowania, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, uznać należy, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dostępu do drogi publicznej nie posiada.
Ponadto Spółdzielnia wskazała, że droga wewnętrzna służy obsłudze komunikacyjnej mieszkańców osiedla pozostającego w jej zasobach, a nie innych podmiotów. Z tych też względów zastrzeżenia Spółdzielni budzi stwierdzenie, jakoby przedmiotowa droga wewnętrzna była drogą ogólnodostępną.
Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia dalej wskazuje, że zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. twierdzenia jednoznacznie wskazują na sposób rozumowania tego sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1974/14 i przyjętą interpretację pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Jest ona odmienna od zaprezentowanej w sprawie niniejszej.
W odpowiedzi M.B. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tego stanowiska skarżąca podnosi, że sąd mógł poczynić własną ocenę prawną w skarżonym orzeczeniu, nie naruszając art. 153 Ppsa. Jednocześnie podkreśla, że ocena prawna zawarta w skarżonym wyroku z dnia 17 września 2015 r. jest w większości zbieżna z zawartą w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 2014 r., pomijając zawarte tam niejednoznaczne i niezrozumiałe w kontekście całości zdanie, dotyczące konieczności zbadania woli właściciela drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem o sygn. akt II OSK 2902/15, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1453/15 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie neguje, że teren inwestycyjny przylega do działek oznaczonych nr [...] oraz [...], będących drogami wewnętrznymi, pierwsza z tych działek nosi nazwę ulicy [...], strona jest ich wieczystym użytkownikiem, właścicielem zaś jest [...]. Nie ma zatem wątpliwości, że działki te stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, nie będąc zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a służą do ruchu pojazdów. Z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Jednym z koniecznych warunków ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren planowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne są składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Jeśli zatem istnieje dostęp terenu inwestycji do drogi wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, to trafnie WSA w Warszawie przyjął, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W judykaturze trafnie zauważa się, że jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawy nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13, LEX nr 2089955). Warto także – w aspekcie twierdzeń skargi kasacyjnej – zauważyć, iż w judykaturze wywodzono, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12, LEX nr 1502254)."
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, wraz z częścią handlowo usługową, biurową, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdami chodnikami, zielenią i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] na działkach nr ew.[...], oraz [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...], a zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozparzeniu odwołania [...] Spółdzielni [...] w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2018 r.
W uzasadnieniu organ odniósł się w szczególności do wyników analizy, wskazując, że na podstawie jej treści można wywieść, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.
Organ podał, że w obrębie analizowanego obszaru wyznaczono w sumie 9 zabudowanych terenów o jednolitej funkcji, ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic bądź dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych, dla których wyliczono wskaźniki zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich występujących funkcji w obrębie analizowanego obszaru wynosi 0,30, przy cym wartości poszczególnych wskaźników w obszarze wahają się pomiędzy 0,17, a 0,47. Dalej organ wywodził, że niskie wskaźniki zabudowy dla terenów mieszkaniowych wielkorodzinnych z zabudową z lat 60-tych, 70-tych i późniejszych wynikają z braku przewidywania i realizacji garaży podziemnych dla samochodów osobowych. Na tych terenach ulokowane są duże zespoły parkingów naziemnych dla mieszkańców, wraz z dojazdami, które zajmują sporą powierzchnię działek.
Organ wyjaśnił, że inwestor wnioskuje o wskaźnik 0,37, który w toku postępowania został zaakceptowany. SKO przytoczyło ustalenia analizy w tym zakresie. Uzasadniając przyjęcie wskaźnika podanego przez inwestora, organ wskazał, że dla projektowanej inwestycji dopuszczono wyższy wskaźnik niż średni, tj. w przedziale 0,3 - 0,37, mając na względzie fakt, ż teren inwestycji usytuowany jest na narożniku ul. [...] i [...] – projektowanej i realizowanej ul. [...], które to skrzyżowanie będzie stanowiło ważny węzeł komunikacyjny w skali dzielnicy i miasta. Wnioskodawca planuje ulokowanie miejsc parkingowych w garażu podziemnym, pozostawiając na terenie jedynie kilka miejsc rotacyjnych. Organ podał, że ekstensywna zabudowa, którą stosowano wcześniej, wymaga dostosowania do współczesnych standardów i wymogów planowania miejskiego. Odnośnie do szerokości elewacji frontowej organ podał, że z uwagi na występującą w tym zakresie różnorodność na obszarze analizowanym, odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowej. Nie byłoby to bowiem miarodajne dla wyznaczenia szerokości nowej zabudowy, z uwagi na duże zróżnicowanie szerokości działek inwestycyjnych, typu zabudowy oraz jej funkcji.
Ustosunkowując się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w budynkach występujących w obrębie analizowanego obszaru organ wskazał, że jest ona zróżnicowana. Opisał poszczególne przykłady występujące na obszarze analizowanym, na których wysokość ta waha się od I do XVI kondygnacji. SKO podało, że położenie terenu inwestycji w narożniku dwóch arterii komunikacyjnych, tj. ul. [...] i [...] (ul. [...]), przy ważnym dla dzielnicy i miasta węźle komunikacyjnym, predestynuje do realizacji w tym miejscu dominanty wysokościowej, podkreślającej rangę skrzyżowania. Dla projektowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie zróżnicowanych wysokości, zgodnych z wnioskiem inwestora, z uwagi na występowanie w analizowanym obszarze budynków o podobnych wysokościach, tj. w narożniku ww. uli, w rejonie skrzyżowania – 55m (XVII kondygnacji) wzdłuż ul. [...] 8 m (II kondygnacje jako "podium"). W części centralnej podium budynek o wysokości 46 m (XIV kondygnacji).
Organ opisał treść analizy w aspekcie zróżnicowanych gabarytów i form architektonicznych, uzasadniając potrzebę równoważenia relacji przestrzennych, w ramach całego zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej harmonijnie wpisywać się w otoczenie, uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny.
Odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej organ wskazał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju dostęp do drogi: poprzez drogę wewnętrzną oraz w wyniku ustanowienia służebności drogowej. W związku z tym należy uznać, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.
W skardze, wywiedzionej dnia 8 kwietna 2019 r. przez [...] Spółdzielnię [...]w [...], zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w całości. Spółdzielnia wywodziła, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., wobec czego wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości. Ponadto w petitum skargi zawarła wniosek o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., ze względu na naruszenie art. 153 P.p.s.a.
Spółdzielnia wywodziła, że doszło do zmiany stanu faktycznego, w związku z czym nie obowiązuje ocena prawna, wyrażona w wydanych w sprawie wyrokach. Wskazała, że: po pierwsze w wyniku zakończenia budowy ul. [...], ul. [...] utraciła dostęp drogi publicznej, po drugie w związku z modernizacją układu komunikacyjnego na obszarze osiedla [...], w tym otwarciu łącznika pomiędzy ul. [...] [...] i [...] droga wewnętrzna, tj. działka o nr [...] zostanie zamknięta dla ruchu kołowego i stanowić będzie wyłączenie element dróg pożarowych. Skoro w związku z modernizacją układu komunikacyjnego droga utraci status drogi dostępnej dla ruchu kołowego, to – w ocenie skarżącej – dostęp do drogi nie jest realny. Nie może zatem obowiązywać - na podstawie art. 153 P.p.s.a. - dotychczasowa wykładnia przyjęta przez Sądy, które uznały, że wymóg dostępu do dogi jest spełniony.
Odwołując się do orzecznictwa skarżąca wywodziła, że nie jest uprawnione ustalanie warunków zabudowy które nigdy nie będą mogły być zrealizowane, z uwagi na brak możliwości korzystania przez inwestora z drogi wewnętrznej.
Nadto podała, że organ I instancji w błędy sposób podał, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr ew. [...] z obrębu [...], bowiem w ewidencji gruntów nie widnieje działka oznaczona nr [...]. Została ona bowiem podzielona na podstawie decyzji nr [...] na działki [...] i [...], z tego samego obrębu.
Nadto strona wskazała, że:
- wstępne określenie dotyczące przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej z dnia 24 września 2018 r. nie uwzględnia istotnej kwestii, jaką jest zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu i kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu,
- brak w projekcie koncepcyjnym, przedłożonym do wniosku analizy zacienienia i przesłaniania dla realizowanego budynku,
- w analizowanym obszarze nie ma chodnika, umożliwiającego dojście do projektowanego budynku, a odległość od krawędzi drogi wewnętrznej od granicy działki oznaczonej nr [...] jest mniejsza niż 1,5 m, co oznacza, że uzyskanie sumarycznej szerokości chodnika (3 m) jest niemożliwe,
- brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie do braku dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, CBOSA). Powyższe implikuje, że jedynie zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co powoduje konieczność uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Istotną determinantą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest ocena prawna, wynikająca z treści uzasadnienia w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1317/18.
W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199) lub istotnych okoliczności faktycznych (vide wyrok NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2971/14, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie stan prawny nie uległ zmianie.
Strona skarżąca nie wykazała również zaistnienia kolejnej, pozytywnej przesłanki odstąpienia od wykładni prawa, w postaci zaistniałej przed wydaniem ocenianej decyzji SKO zmiany stanu faktycznego, która w sposób istotny rzutowałaby na kluczowe elementy stanu faktycznego, niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pełnomocnik strony skarżącej podczas rozprawy z dnia 20 sierpnia 2019 r. powołał się jedynie na planowaną modernizację, w wyniku której działka o nr [...] utraci charakter drogi powszechnie dostępnej. Twierdzenie to zostało podważone przez uczestników postępowania (vide pismo procesowe M. B. z dnia 31 lipca 2019 r. – karta 53 i nast. akt sądowych sprawy, protokół z rozprawy sądowej z dnia 20 sierpnia 2019 r., karta 138 akt sądowych sprawy).
Nie sposób uznać, że działka utraciła dostęp do drogi publicznej, co zostało przesądzone w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2902/15. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że nie ma wątpliwości, że działki nr [...] oraz [...] stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, nie będąc zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a służą do ruchu pojazdów. Z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". NSA wywodził, że jeśli istnieje droga wewnętrzna, mająca charakter ulicy powszechnie dostępnej dla wszystkich, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w Upzp nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd stwierdza, że zmiana numeracji ewidencyjnej per se nie ma znaczenia dla powyższej oceny merytorycznej.
Należy wskazać, że wydany w sprawie wyrok determinuje sposób orzekania i oceny danej sprawy na przyszłość. Skoro NSA przesądził, że istnieje dostęp do drogi dla planowanej inwestycji i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu, a spodziewana modernizacja, na którą powołuje się skarżąca Spółdzielnia nie jest równoznaczna z wystąpieniem przesłanki negatywnej, to ten aspekt sprawy należy uznać za przesądzony.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ, w zaskarżonej decyzji, odniósł się do problematyki wykładni dostępu do drogi, zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.
Kolejna kluczowa kwestia, która wynikła w związku z uznaniem, że teren ma dostęp do drogi publicznej, to rozważenie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołany art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (vide: np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11, CBOSA).
Organ sprostał temu zadaniu w zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.
SKO przedstawiło bowiem wyniki analizy, badając je w aspekcie wskaźnika intensywności zabudowy, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, ilości zieleni. Zarówno wnioskowanie, jak i forma uzasadnienia zaskarżonej decyzji są spójne logiczne i nie nasuwają wątpliwości w warstwie wniosków. Strona skarżąca skutecznie nie podważyła ich zasadności .
Podnoszone przez Spółdzielnię w skardze argumenty, dotyczące szerokości chodnika we wstępnej koncepcji nie są elementem na tyle ważkim, by móc uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd.
Również zgoda użytkownika gruntu na wykonanie przyłącza wodociągu i kanalizacji przez grunt będący w użytkowaniu nie stanowi pozytywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, której brak skutkowałby koniecznością odmowy ustalenia warunków.
Argumentację, dotyczącą braku w projekcie koncepcyjnym, przedłożonym do wniosku analizy zacienienia i przesłaniania dla realizowanego budynku Sąd uznaje za niezasadną, bowiem na etapie warunków zabudowy przesądzanie kwestii związanych z dostępem do słońca nie jest elementem, który decydowałby o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tzw. linijka słońca jest zagadnieniem analizowanym na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Wobec uznania, ze nie ziściły się pozytywne przesłanki wymienione w art. 145 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.