IV SA/Wa 1041/11

IV SA/Wa 1041/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Alina Balicka /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 696/12 - Wyrok NSA z 2013-07-19
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.105 par 1 , art 127 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dna [...] maja 2011 r., nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] którą umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M.Z. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Decyzją tą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] udzielającą [...] E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych w tej decyzji urządzeń wodnych oraz szczególnego korzystania z wód, w celu modernizacji elektrowni wodnej [...], na rzece [...].
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji bowiem uznał, że wnioskodawca M.Z. nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stroną postępowania jest – obok wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6).
W ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej M.Z. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem jego nieruchomość znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i urządzeń wodnych, planowanych do wykonania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] E.
M.Z. jest użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] w miejscowości B., położonej w odległości ok. 400 m od terenu na którym znajduje się budynek E. (działka nr [...]) i gdzie realizowane będą pozwolenia wodnoprawne. Organ podkreślił, że projektowane urządzenia wodne i szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru i zrzutu wody z rzeki [...], nie będzie oddziaływać w żaden sposób na działkę skarżącego, a jedynie na działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni (nr [...] stanowiącej teren pokryty wodą płynącą i nr [...]- obejmującą prawobrzeżną skarpę koryta rzeki [...]). Orzeczone w pozwoleniu wodnoprawnym szczególne korzystanie z wód, polegające na poborze spiętrzonej wody z [...] i jej zrzucie, także nie będzie miało żadnego wpływu na stan rzeki w rejonie działki strony. [...] E. jest bowiem elektrownią przepływową, nie wymagającą gromadzenia wody.
W ocenie organu M.Z. nie może uzyskać statusu strony postępowania także na podstawie przepisu art. 127 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo wodne, albowiem nie posiada istniejących urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 4). W świetle tego przepisu bez znaczenia pozostaje zamiar wykonania (odbudowy) elektrowni wodnej i jej eksploatacji (decyzją z dnia [...] września 2003 r. Starosta [...] wygasił pozwolenie wodnoprawne Wojewody [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 1997 r., a M.Z. nie wystąpił skutecznie o jego wydanie).
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. na tej podstawie, że jest stroną postępowania w innej sprawie.
M.Z. nie zgodził się z decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Według skarżącego posiada on status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego [...] E., albowiem 1) na jego działce istnieje od 110 lat urządzenie wodne, 2) posiada akt notarialny nabycia gruntu z prawem wyłącznym do produkcji energii odnawialnej, 3) zarówno grunt jak i obiekt znajdują się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Jeżeli stwierdzi, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, obowiązany jest skargę oddalić (art. 151 tej ustawy). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Skarga nie jest uzasadniona, albowiem rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest prawidłowe.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (z dnia [...] maja 2011 r.) którą utrzymał on w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającą postępowanie, wszczęte z wniosku M.Z., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. udzielającą [...] E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia wodnopranego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód. Powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że wnioskodawca – M.Z. - nie ma przymiotu strony postępowania.
Nie ma w sprawie sporu co do tego, że interes prawny jakim powinna się legitymować osoba domagająca się wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym także nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, musi wynikać z prawa materialnego. Jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa podmiot, powołując się na własny interes prawny, organ ma obowiązek wszcząć w tej sprawie postępowanie, w toku którego ustali, czy faktycznie wnioskodawca ma interes prawny do występowania w sprawie.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania następuje na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Treść tego przepisu obliguje organ do kontroli złożonego w sprawie wniosku pod względem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Jednakże przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może prowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym i zobowiązany jest do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zastosowanie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. powołuje się na swój interes prawny wyprowadzony z prawa własności nieruchomości o nr [...] w B. i urządzenia wodnego. Tym samym organ administracji zobowiązany był w sprawie do wszczęcia postępowania, dokonania oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i w razie stwierdzenia jego braku do umorzenia postępowania.
W niniejszej sprawie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Następnie stwierdził, że M.Z. nie ma przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] i na podstawie art. 105 § 1, art. 157 § 1 w związku z art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, umorzył to postępowanie. Rozstrzygnięcie to podtrzymał rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez M.Z.
Oczywiste jest, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego skutecznie może zwracać się wyłącznie strona, czyli każdy mający interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże materialnoprawne podstawy interesu prawnego strony mogą wynikać z różnych podstaw prawnych, zamieszczonych w różnych aktach normatywnych, a tym samym wymagają rozpoznania po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Podkreślić należy, że o legitymacji M.Z. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. M.Z. może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny przysługuje danemu podmiotowi i tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.
Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika z przepisów ustawy Prawo wodne. Normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest przepis art. 127 ust. 7 tej ustawy, stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6)". Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy praw amaterialnego, z którego M.Z. mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić m.in. z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania lub planowanych do wykonania – na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy – Prawo wodne).Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość skarżącego znajduje się poza zasięgiem wpływu projektowanych robót i zamierzonego korzystania z wód - położona jest bowiem w odległości ok. 400 m od terenu E. Nadto funkcjonowanie E. (na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym) nie będzie miało żadnego wpływu na kształtowanie się poziomu wody w otoczeniu nieruchomości skarżącego. Jest to bowiem elektrownia przepływowa, nie wymagająca gromadzenia wody, a jedynie przepuszczająca przez swój turbozespół niewielka część naturalnego przepływu wody. Orzeczone kwestionowanym pozwoleniem wodnoprawnym szczególne korzystanie z wód polegające na poborze spiętrzonej wody z [...], z górnego stanowiska stopnia [...], istniejącym ujęciem (w km 198 200), w ilości 16 m3/s dla celów produkcji energii elektrycznej i jej zrzut 50 m dalej z brzegiem rzeki (w km 198 250) nie będzie miało żadnego wpływu na stan wód rzeki [...] w rejonie działki skarżącego.
W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, ze M.Z. posiada status strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, jako że nie jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego.
Status strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnopranwego dla E. (i jednocześnie w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia wodnoprawnego) nie wynika także z przepisu art. 127 ust. 7 pkt 4 powołanej ustawy. M.Z. nie jest bowiem właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący nie posiada i nie eksploatuje elektrowni wodnej w obrębie hydrowęzła [...] i dotychczas nie wystąpił o wydanie jakiegokolwiek pozwolenia wodnoprawnego (poprzedni wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej z powodu braków formalnych nie został merytorycznie rozpoznany). Natomiast okoliczność, ze uzyskał decyzję zwalniającą z zakazu obowiązującego na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią nie oznacza, że posiada urządzenia wodne.
Zasadnie zatem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sposób zgodny z prawem nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, lecz decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. (co podtrzymał wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r.). Zaskarżone rozstrzygniecie uzasadnił w sposób prawidłowy, nie naruszając reguł wyrażonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.