IV SA/Wa 103/18

IV SA/Wa 103/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3716/18 - Wyrok NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 12 ust. 1-4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D., A. L., D. L. i I. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w gminie [...]" (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...], położonych, w [...].
W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Skarżący - współwłaściciele działki objętej skargą (nr [...]) - zażądali stwierdzenia nieważności Planu, co do jego postanowień dotyczących wskazanych wcześniej nieruchomości.
Podniesiono zarzuty naruszenie:
- prawa materialnego:
- art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), wobec braku tytułu prawnego gminy do działki ew. nr [...]; doprowadziło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.); do wydania decyzji o budowie drogi na przedmiotowej działce wymagane jest bowiem legitymowanie się prawem rzeczowym, którego Gmina nie ma;
- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; brak bowiem celu publicznego, co do budowy drogi na zaskarżonych działkach; wzdłuż tych działek bowiem - na całej ich długości, w odległości nie większej niż 100 m. - przebiega droga lokalna, istniejąca co najmniej od 50 lat;
- art. 14 ust. 3 oraz art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak wymaganej zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...]; zgoda ta winna dotyczyć całego obszaru wyznaczonego w uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwanej dalej "Studium"; powoduje to nieważność czynności planistycznej - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; doprowadziło to do szeregu dalszych naruszeń przepisów tej ustawy, odnoszących się do zasady powszechnej ochrony lasów (art. 8 pkt. 4 i art. 30 ust. 1 pkt 3, 5) oraz pominięcia kwestii położenia tego lasu w Strefie Chronionego Krajobrazu; zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), stwarza to wymóg odrębnego uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody;
- 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", polegające na bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego Skarżących wobec faktu, że działka ew. nr [...] jest "graniczną", w stosunku do oznaczonej nr [...]; bezpośrednio ingeruje to w sposób wykonywania własności działki "granicznej" i dalszych – sąsiednich;
- rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o drogach", w zakresie standardów dotyczących szerokości dróg lokalnych; w konkretnej sprawie nie mogą one mieć zostać zapewnione z uwagi na niemożność planowania drogi na działce ew. nr [...], stanowiącej las, zaś - na działce ew. nr [...] - z uwagi na to, że nie ma ona właściwej szerokości, w myśl tych przepisów (tylko 5 m.), przy założeniu, że Gmina legitymowałaby się tytułem prawnym, do działki nr [...] (nie jest ona natomiast własnością gminy),
- zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P., polegające na tworzeniu przez Gminę prawa miejscowego sprzecznego z ustawodawstwem, obowiązującym na terenie całego kraju (działanie contra lege),
- konstytucyjnej zasady ograniczonej ingerencji w prawo własności, wyrażone w art. 31 ust. 3, w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; wynika to z "bezprzedmiotowości" celów planistycznych, co do budowy drogi w sytuacji, gdy taka już istnieje.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano:
- w obowiązującym do czasu wejścia w życie Planu, "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w gminie [...] ", - przyjętym [...] lipca 2002 r., uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) - obszar działek ew. nr [...] i [...] stanowi teren ulicy lokalnej, oznaczonej jako "[...]"; w Studium, obszar działek ew. nr [...] i [...], stanowi teren drogi publicznej klasy lokalnej, o symbolu "KDL"; w Planie obszar działek ew. nr [...] i [...] stanowi teren drogi lokalnej (symbol "3 KDL"),
- zgodnie z ewidencją gruntów i budynków - działka ew. nr [...] stanowi drogę (dr) i znajduje się w posiadaniu samoistnym Gminy [...]; działka ew. nr [...], będąca współwłasnością Skarżących - stanowi w większości grunty orne (R VI - 908 m2), w niewielkiej części (117 m2) – lasy; przy dla części leśnej wydano odpowiednią zgodę Wojewody [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; w "Planie urządzania lasów" jedynie niewielki fragment działki ew. nr [...] (117 m2) stanowi teren leśny; fragment ten posiada zgodę na zmianę przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne - pod drogę lokalną,
- za bezzasadne uznano zarzuty skargi wobec następującej argumentacji:
- odnosząc się do braku przez Gminę tytułu prawnego do działki ew. nr [...] wskazano, że - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych) należy do zadań własnych gminy; żaden przepis ustawy nie ogranicza kompetencji Rady w zakresie planowania przestrzennego (sporządzania i uchwalania planów miejscowych i studium) wyłącznie do obszarów stanowiących nieruchomości gminne,
- odnośnie zarzutu braku celu publicznego, co do budowy drogi na zaskarżonych działkach, wobec faktu, że wzdłuż tych działek - na całej ich długości, w odległości nie większej niż 100 m. - przebiega droga lokalna, istniejąca od co najmniej 50 lat wskazano: w Planie działki ew. nr [...] i [...] stanowią teren drogi lokalnej (symbol "3 KDL"); zgodnie natomiast z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa dróg stanowią cele publiczne; wobec argumentacji, że obok planowanej istnieje droga przez las, z ominięciem ronda, biegnąca równoległe, wskazano: droga przez las nie jest uregulowana prawnie; w szczególności, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, stanowi ona teren leśny Skarbu Państwa, a nie - drogę; nie posiada ona również zgody odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; ponieważ prowadzi ona przez środek kompleksu leśnego istnieje niewielkie prawdopodobieństwo na uzyskanie takiej "zgody"; poprowadzenie drogi przez środek lasu - z oczywistych względów - niesie za sobą większe straty dla gospodarki leśnej, niż w przypadku lokalizacji drogi na skraju lasu, jak w przypadku drogi będącej przedmiotem skargi; jednocześnie Nadleśnictwo [...], jako zarządca gruntów leśnych Skarbu Państwa, we wniosku do Planu (pismo z 18 czerwca 2008 r.), a także w opinii do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" (pismo z 28 sierpnia 2008 r.) wniosło o nie wprowadzanie zmian, dotyczących działek leśnych Skarbu Państwa; ponadto - zaprojektowana w Studium i w planach miejscowych: z 2002 roku oraz obecnym - droga, razem z drogą po przeciwnej stronie ulicy [...] na [...], umożliwi powstanie w przyszłości skrzyżowania o pewnych relacjach z drogą wojewódzką; poprowadzenie drogi w miejscu wskazywanym przez Skarżących uniemożliwiłoby natomiast powstanie tego skrzyżowania; rozwiązania drogowe planu miejscowego obszaru [...], leżącego po zachodniej stronie drogi ul. [...] muszą być skoordynowane z rozwiązaniami planu miejscowego obszaru [...] po stronie wschodniej; lokalizacja planowanych skrzyżowań o pełnych relacjach drogi [...], z drogami lokalnymi musi nastąpić w tych samych miejscach dla obu planów; przesunięcie planowanej drogi KDL na wnioskowany przez Skarżących teren, z uwagi na rangę ul. [...], nie jest możliwe; miejsca skrzyżowań z drogami lokalnymi wynikają bowiem z ograniczeń, zawartych w rozporządzeniu o drogach; tak więc - w przypadku proponowanego przez Skarżących przesunięcia drogi - nie byłaby możliwa realizacja skrzyżowania o pełnych relacjach z ul. [...],
- odnośnie zarzutu braku wymaganej zgody Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, w odniesieniu do działek [...] i [...], która to zgoda winna dotyczyć całego obszaru, wyznaczonego w Studium wskazano; działka ew. nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów i budynków - stanowi drogę; oznacza to, że - w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym; natomiast dla części leśnej działki ew. nr [...] - decyzją Wojewody [...] znak [...] z [...] maja 2001 r. (postanowienie o sprostowaniu tego orzeczenia - z [...] maja 2001 r.) - uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia w planie miejscowym gruntów leśnych, niestanowiących własności Skarbu Państwa, na cele komunikacyjne - poszerzenie przedmiotowej drogi 2 KDL w tym m.in. dla działki ew. nr [...], z której podziału powstała oznaczona nr [...] - będąca przedmiotem skargi; zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, - wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 ustawy - dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; decyzja Wojewody, w sprawie wyrażenie zgody na przeznaczenie na inne cele, nie ustala terminu jej obowiązywania; oznacza to, że może być ona "wykorzystana" przy sporządzaniu kolejnego planu miejscowego na dany obszar; nie ma z kolei obowiązku uzyskiwania zgody na etapie uchwalania studium,
- odnośnie naruszenia zasady powszechnej ochrony lasów oraz pominięcia kwestii położenia lasu w Strefie Chronionego Krajobrazu – co, zgodnie z. art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, wymaga odrębnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w zakresie wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu - wskazano: zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka ew. nr [...] stanowi drogę, natomiast oznaczona nr [...] - w większości grunty orne (R VI - 908 m2), a tylko w niewielkiej części 117 m2 - tereny leśne; tylko ten fragment działki w "Planie urządzania lasów" stanowi teren leśny, przy czym - jak już wyżej wspomniano - część ta posiada, wymaganą odpowiednimi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodę wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; inną rzeczą jest dotychczasowy sposób rzeczywistego użytkowania przedmiotowej nieruchomości; Skarżący wyjaśnili, że na działce nr [...] posadził drzewa i zapisy Planu doprowadzą do ich wycięcia; mając jednak na uwadze zapisy obowiązujących planów oraz Studium należy stwierdzić, że taki sposób zagospodarowania działki ew. nr [...] nie jest zgodny z jej przeznaczeniem, określonym w aktach planistycznych;
- wobec wywodów, że przedmiotowe działki są usytuowane w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazano: w granicach danego Obszaru znajduje się ok. 90% powierzchni gminy [...]; obowiązujące w tym zakresie przepisy - rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.) - nie zakazują zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele budowy dróg,
- bezzasadny jest zarzut, jakoby Plan nie został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu; został on bowiem wysłany do uzgodnień w trybie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przy piśmie Wójta Gminy z 24 listopada 2009 r.; pismem z 28 grudnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił przedmiotowy Plan; jego zdaniem, ustalenia Planu nie mają negatywnego wpływu na ochronę przyrody [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz nie naruszają ograniczeń, wynikających z rozporządzenia Wojewody;
- odnośnie naruszenia zasady legalizmu - wyrażonej w Konstytucji R.P. - oraz naruszenia konstytucyjnej zasady ograniczonej ingerencji w prawo własności, co miałyby wynikać z bezprzedmiotowości celów planistycznych (budowy drogi, gdy takowa droga już istnieje) stwierdzono: zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; natomiast - zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy - ustalenia planu miejscowego kształtują - wraz z innymi przepisami - sposób wykonywania prawa własności nieruchomości; każdy ma prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje na jedną z najistotniejszych cech miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z jego celów i funkcji - współkształtowanie przez plan miejscowy - wraz z innymi przepisami prawa - treści prawa własności; stanowi to - przewidziane w art. 140 K.c. - przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa (tak: wyrok NSA z 6 października 1999 r, sygn. akt IV SA 1670/97); ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności (...) wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 K.c.), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (tak: wyrok NSA z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1842/97); adresatem danego przepisu są wszyscy właściciele działek ("każdy ma prawo") a nie tylko – gmina; art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wskazuje, iż plan miejscowy jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego; dochodzi w nim do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym akcie cel; w orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu zagospodarowania przestrzennego status gminy w tym procesie został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. w wyrokach NSA: z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/95, opubl w ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IVSA 659/98, opubl w ONSA 2000, nr 1, poz. 16); władztwo planistyczne - utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, położonych na obszarze gminy (tak: w wyrokach NSA: z 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2234/97, opubl. w LEX nr 43835; z 30 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1530/98, opubl w LEX nr 48219) - powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa zarówno z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych – szczególnych;
odnośnie naruszeniu interesu prawnego Skarżących, wobec faktu, że działka ew. nr [...] jest "graniczną" w stosunku do oznaczonej nr [...], co bezpośrednio ingeruje w sposób wykonywania własności danej działki i dalszych – sąsiednich - wskazano: w Studium, jak również w planach miejscowych: z 2002 roku oraz uchwalonym, obie działki (nr [...] i nr [...]) są przeznaczone pod drogę lokalną; zadaniem tej drogi jest obsługa komunikacyjna terenu, w tym działek będących własnością Skarżących; przedmiotowa droga [...], w powiązaniu z drogą projektowaną po przeciwnej stronie ul. [...] (na [...]), stanowi ważny - docelowy - element obsługi komunikacyjnej terenu osiedla; przyjęty w Planie i Studium układ umożliwia powstanie w tym rejonie skrzyżowania o pełnych relacjach z drogą wojewódzką (ul. [...]); wszystkie istniejące wloty z drogi wojewódzkiej na [...] zostały uzgodnione przez zarządcę drogi, jako zjazdy tymczasowe - do czasu powstania dróg dojazdowych, zgodnie z obowiązującym planem; w tej sytuacji, bezzasadne jest twierdzenie Skarżących, jakoby został naruszony ich interes prawny, w szczególności - nieuzasadniony jest wniosek, że postanowienia planistyczne, co do działki ew. nr [...] bezpośrednio negatywnie ingerują w sposób wykonywania własności działki granicznej nr [...] i dalszych działek sąsiednich Skarżących; celem zaprojektowania przedmiotowej drogi jest bowiem - jak już wyżej wskazano - zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu; wytyczenie przedmiotowej drogi było konieczne z uwagi na wprowadzenie na terenach przyległych przeznaczenia budowlanego; zgodnie bowiem z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego; dostęp do drogi publicznej jest wiec niezbędnym warunkiem przeznaczenia dziatki pod zabudowę,
- odnośnie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie - mianowicie rozporządzenia o drogach – wskazano: nie ma podstaw do twierdzenia, jakoby nie było możliwe zaplanowanie drogi na działce ew. nr [...], która - zdaniem Skarżących - stanowi las, a działka ew. nr. [...] posiadająca szerokość 5 m, nie odpowiada parametrom dróg (jest zbyt wąska); działka ew. nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, stanowi prawie w całości grunty rolne; teren leśny obejmuje tylko niewielką powierzchnię (117 m2), przy czym część ta posiada odpowiednią zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele leśne - pod drogę [...]; odnośnie zarzutu, że druga będąca przedmiotem skargi działka (nr [...]) ma szerokość 5 m, a więc nie odpowiada parametrom dróg publicznym, wyjaśniono: wprawdzie rzeczywiście posiada ona wskazaną przez Skarżących szerokość, ale - w połączeniu z działką ew. nr [...], o takim samym przeznaczeniu w Studium i planie miejscowym (pod drogę) - uzyskuje w liniach rozgraniczających szerokość wymaganą odpowiednimi przepisami (10 m.); racjonalna polityka przestrzenna nakazuje realizowanie dróg, w miarę możliwości, w oparciu o drogi już istniejące, a - zgodnie z ewidencją gruntów i budynków - działka nr [...] stanowi drogę; przemawia to za pozostawieniem w Planie działek ew. nr [...] i [...], jako drogi lokalnej, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym z 2002 roku oraz w Studium,
- Rada nie znalazła podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia Planu, w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...]; uznała, że przepisy Planu w tym jego rysunek, nie naruszają zarówno żadnego interesu prawnego, jak też żadnych uprawnień Skarżących; uzasadnia to wniosek o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone, wobec zaskarżenia w analogicznym zakresie (lokalizacja drogi) Studium. Wyrokiem z 8 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 373/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na wyrok sądu I. instancji z 24 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 39/15). którym oddalono skargę na ten dokument planistyczny.
W trakcie rozprawy (k. 210-211), skarżący - p. M. D. - wyjaśnił, że działka ew. nr [...] stanowi jego współwłasność (razem z innymi skarżącymi) i stanowi obecnie las. Działka ew. nr [...] znajduje się w samoistnym posiadaniu gminy.
Pełnomocnik organu złożył do akt sprawy szkic oraz fragment planu miejscowego z 2002 roku, obrazujący przebieg planowanej drogi [...].
Strony potwierdzają, że droga zaznaczona na wyrysie Studium odpowiada przebiegowi w Planie oznaczonej symbolem [...].
Skarżący podnosił, że Gmina nie dysponowała tytułem własności do działki nr [...]. Wywodził, że nieruchomości, których status prawny nie jest uregulowany, nie mogą być przeznaczone na cele publiczne. Zdaniem skarżącego droga jest zbędna, gdyż komunikacja z miejscowością [...] jest zapewniona innymi drogami. Oświadczył, że na jego działce rośnie 48 świerków, a na działce p. [...] rosną 52 świerki.
Sąd zważył, co następuje
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ocenił, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżących. Jako właściciele nieruchomości, która ma być przeznaczona Planem na drogę publiczną, jak i wobec faktu, że inna nieruchomość - przyległa do ich terenu - ma analogiczne przeznaczenie i potencjalnie możliwe jest oddziaływanie tego rodzaj obiektu na grunty sąsiednie (a więc na zakres możliwości wykonywania prawa własności), mają oni prawo kwestionować postanowienia Planu gdy chodzi o wskazane w skardze działki ewidencyjne. Mogą więc żądać kontroli przez Sąd, czy naruszenie ich interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa. Tak więc wywody Rady, jakoby postanowienia Planu nie naruszały interesu Skarżących były chybione.
Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, w pozostałym zakresie. W związku z uprzednim przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne. Sąd przyjmuje je za własne z następującym zastrzeżeniem.
Centralnym zarzutem skargi jest próba podważenie racjonalności realizacji drogi w danej lokalizacji (w obrębie działek objętych skargą), co jest związane z ingerencją w sprawa właścicieli nieruchomości, gdzie obiekt ten miałby być zrealizowany. Wywodzono zasadność wykorzystania dla celów komunikacyjnych dróg już istniejących bądź realizację nowej, po śladzie istniejącej w kompleksie leśnym. W skardze podnoszono więc w istocie jakoby doszło do tzw. nadużycia władztwa planistycznego, m.in. wobec ingerencji w chronione na szczeblu Konstytucji R.P. prawo własności. W ocenie Skarżących - nie przemawiały za nią wystarczająco względy celu publicznego. Należałoby to kwalifikować do kategorii naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzut w danym zakresie nie może być jednak rozpatrzony, co do meritum, przy uwzględnieniu materialnoprawnych skutków prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 39/15, wobec treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Oddalono nim skargę obejmującą materialnie kwestię dopuszczalności lokalizacji drogi o danym przebiegu. W rozpatrywanej przypadku rysunek Studium jest na tyle szczegółowy (jego fragment zamieszczono też w części graficznej Planu), że wrysowano weń przebieg danej drogi lokalnej na przedłużeniu innej lokalnej - po przeciwnej stronie drogi zbiorczej (ul. [...]). Nie było sporne - także w trakcie rozprawy - że przebieg drogi na rysunku Planu odpowiada wynikającemu ze Studium. W sytuacji gdy - z woli prawodawcy - postanowienia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (m.in. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym) Rada, jak i Sąd, badający legalność zaskarżonego aktu, są związani postanowieniami Studium, zwłaszcza gdy jego legalność w danym zakresie była poddana kontroli sądów administracyjnych. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje więc - sformułowana w odpowiedzi na skargę - argumentacja przemawiająca za celowością przyjęcia danego rozwiązania przestrzennego - kwestie racjonalności skomunikowania w danym węźle z drogą zbiorczą, potrzeb komunikacyjnych przyległych nieruchomości, ograniczeń w możliwości realizacji drogi przez kompleks leśny czy przeznaczenia danego terenu na drogę w uprzednim planie miejscowym z 2002 roku. Wobec tego, jedynie na marginesie, można odnotować, że argumentacja Rady wydaje się rzeczowa i przekonywująca. Zarzut nadużycia władztwa planistycznego nie mógłby więc zostać uwzględniony. Nie ma to jednak żadnego wpływu na wynik mniejszej sprawy.
W takiej sytuacji w mniejszej sprawie rolą Sądu może być wyłącznie rozważenie zasadności zarzutów, wykraczających poza kwestię przesądzone prawomocnym wyrokiem.
Należy wskazać za Radą, że brak tytułu prawnego gminy do stosownych gruntów nie jest przeszkodą dla ich przeznaczenia na cele publiczne, w tym realizację drogi lokalnej. Nie ma w porządku prawnym regulacji, z których treści możnaby wyciągać wniosek przeciwny. Prawo do nieruchomości musi przysługiwać inwestorowi dopiero na etapie występowania o zgodę na realizację określonego przedsięwzięcia (pozwolenie na budowę), przy czym - w przypadku realizacji dróg publicznych - nie jest to nawet niezbędne. Wynika to z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na dzień uchwalania Planu opubl. - Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przewidziano tam, że wydanie stosownej decyzji - zezwolenia na realizację drogi - pociąga skutki prawnorzeczowe, w postaci przejścia własności nieruchomości odpowiednio na jednostkę samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa (art. 12 ust. 1 - 4). Nie znajduje przy tym logicznych podstaw interpretacja obowiązujących regulacji, oparta na założeniu, że na cele publiczne mogą być przeznaczone nieruchomości stanowiące własność osób trzecich nie zaś te, których status własności nie jest uregulowany (tak wywody na rozprawie). Skoro postanowienia planu miejscowego mogą zakładać wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne w przyszłości, tym bardziej może być przeznaczona na nie nieruchomość o nieuregulowanym statusie (zasady wnioskowania argumentum a maiori ad minus). W takiej sytuacji przeznaczenie w Planie pod realizację drogi nieruchomości objętych skargą było dopuszczalne pomimo, że stanowiły one odpowiednio własność Skarżących bądź ich status nie był regulowany.
Ponownie wypada wskazać, że Sąd w pełni podziela argumentację Rady, sformułowaną w odpowiedzi na skargę, gdy chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia procedury sporządzenia Planu czy regulacji materialnoprawnych, w zakresie przeznaczania na inne cele gruntów leśnych. Tytułem uzupełnienia stanowiska Rady wypada jedynie dodać, że zarzuty skargi są niezasadne w następujących powodów:
- jak trafnie wywiodła Rada, nie istniała konieczność uzyskiwania zgody na przeznaczenie na inne cele gruntów leśnych, należących do Skarżących; jak wyjaśnia Rada, na dzień uchwalania Planu w przeważającej mierze stanowiły one - wedle ewidencji gruntów i budynków - grunty rolne; gdyby nawet były one już wówczas porośnięte drzewostanem charakterystycznym dla lasu, to nie byłoby nawet możliwości uzyskania zgody, wymaganej art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce ochronie gruntów; wedle ewidencji stanowiły one bowiem nadal grunty rolne; z kolei samo występowanie na nich gatunków drzew charakterystycznych dla lasów nie oznacza jeszcze, że jest to grunt tego rodzaju; drzewa takie mogą bowiem występować na różnego rodzaju gruntach; o ile natomiast, już po uchwaleniu Planu, doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków (dane grunty zaklasyfikowany jako lasy), nie może mieć to znaczenia z perspektywy przyjęcia Planu w określonym brzmieniu na dzień jego uchwalenia; trafnie wychodzi także Rada, że – co do legalności przeznaczenia na cele realizacji drogi fragmentów użytków, uwidocznionych wcześniej w ewidencji jako lasy - istotne znaczenie ma uzyskanie w poprzedniej procedurze planistycznej zgody na przeznaczenia danych gruntów na inny cel niż leśny; tego rodzaju akt indywidualny, o ile jego postanowienia zostaną skonstruowane przez uchwalenie planu miejscowego w określonym brzmieniu, gdzie dany teren zostanie przeznaczony na inny cel niż leśny, nie musi być ponawiany przy sporządzaniu kolejnych planów miejscowych, zastępujących uprzednie akty prawa miejscowego; w rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane, że stosowne, przywołane w odpowiedzi na skargę, rozstrzygnięcie (zgoda) zostało wydane; dana zgoda, jako dokument nieuzyskiwany w danej procedurze nie jest zawarty w aktach planistycznych,
- chybiony jest zarzut, jakoby w procedurze planistycznej nie uzyskano stosownych stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; zostały one wyrażone pismami z [...] grudnia 2009 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r., znajdującymi się w aktach planistycznych (k. 176-177 oraz 180),
- postanowienia Planu nie naruszają przepisów rozporządzenia o drogach, gdzie zakreślono minimalne wymagania, co do szerokości dróg lokalnych; przeznaczone na realizację inwestycji zakładanej w planie działki spełniają łącznie dane wymagania normatywne; wywody jakoby nie mogły być one przeznaczone na realizację drogi są zaś - jak wskazano - chybione,
- interes Skarżących, gdy chodzi o uprawnienie do nieskrępowanego korzystania z praw, wynikających z własności, został niniejszą uchwałą niewątpliwie naruszony - w tym zakresie wywody skargi są zasadne; jednak naruszenie tego interesu pozostawało w granicach prawem dopuszczonych - nie doszło mianowicie do nadużycia władztwa planistycznego; przesądzono to prawomocnym wyrokiem na etapie badania legalności w danym zakresie Studium; chybione są wobec tego zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej w zakresie ochrony własności jak i reguł praworządności.
Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Rady o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.