IV SA/Wa 1011/06

IV SA/Wa 1011/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2006r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., znak [...], Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], uzgadniające w zakresie ochrony środowiska lokalizację inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej systemu [...] zlokalizowanej w S., na działce nr [...], woj. [...].
I. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...], działający na wniosek Burmistrza S., uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu [...], zlokalizowanej w S., na działce nr [...].
Na postanowienie to złożył zażalenie M. M., podnosząc zarzuty o charakterze procesowym: naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (poprzez niepoinformowanie go o wszczęciu tego postępowania i przeprowadzeniu czynności dowodowych, jak też nieumożliwienie mu składania wyjaśnień), nieuwzględnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego sporządzającego raport z oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (potencjalny brak tej bezstronności zażalający się wywodzi ze zbieżności nazwisk autora raportu oraz pełnomocnika inwestora), niedostatecznego uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszomstancyjnego.
Rozpatrzywszy zażalenie, Minister Środowiska utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, stwierdzając, co następuje.
Zarzut, iż strona nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest niezasadny, albowiem pomimo tego, iż nie skorzystała ona z uprawnienia do wglądu do akt sprawy i do wniesienia uwag i zastrzeżeń, to swoje stanowisko w kwestii uzgodnienia planowanej inwestycji wyłożyła w zażaleniu.
Raport z oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (zwany dalej "raportem") spełnia wszystkie wymagania co do jego treści wynikające z art.52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz.627zpóźn.zm.), zwanej dalej "Poś" oraz przepisów wykonawczych.
Z ustaleń raportu wynika, iż eksploatacja inwestycji nie doprowadzi do przekroczenia standardów ochrony środowiska określonych w - zwanym dalej "rozporządzeniem z 2003 r." - rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), wydanym w porozumieniu z Ministrem Zdrowia, co jest równoznaczne z brakiem podstaw do ustanowienia - w trybie wskazanym w art.135 ust.l Poś - obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z prawami fizyki falowej, emitowane przez stację pole elektromagnetyczne rozprzestrzenia się w postaci fali elektromagnetycznej, poruszającej się z prędkością światła, nie kumulując się w czasie (odwrotnie niż założył zażalający się).
Nieustanowienie przez ustawodawcę w przepisach Poś formalnego wymogu sporządzenia raportu przez biegłego rzeczoznawcę (ustawa ogranicza się do określenia obligatoryjnej treści raportu) upoważnia do stwierdzenia, iż raport nie jest opinią biegłego w rozumieniu art.84 k.p.a., stąd obostrzenia dotyczące osoby biegłego, zawarte w art.84§2 k.p.a., nie znajdują w sprawie zastosowania.
Gwarancją rzetelności oceny planowanego przedsięwzięcia jest to, iż oceny tej dokonał organ nie związany ani z inwestorem, ani z projektantem.
Z kolei zabezpieczeniem dotrzymywania przy eksploatacji inwestycji standardów ochrony środowiska będą pomiary emitowanego promieniowania dokonywane na zasadach określonych w rozporządzeniu z 2003 r.
II. Na rozstrzygnięcie to M. M. wniósł skargę do Sądu. Skarga:
ponawia zarzuty zażalenia odnośnie pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu o uzgodnienie inwestycji poprzez niezwiadomienie go przez organ I instancji o zażądaniu od inwestora uzupełnienia raportu oraz poprzez niepoinformowanie go przez żaden z orzekających organów o możliwości wglądu do akt sprawy,
podkreśla nierozpatrzenie wspomnianych zarzutów przez organ odwoławczy oraz wadliwe przyjęcie przez ten organ - w sytuacji, w której skarżący nie został poinformowany o prawie wglądu do akt sprawy - iż skarżący z prawa wglądu do akt nie skorzystał, - ponawia zarzuty zażalenia co do kwestii bezstronności autora raportu,
* formułuje wątpliwość, czy w postępowaniu administracyjnym dokonano oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem europejskim,
* podnosi, powołując się na znowelizowanie przepisów Poś w toku postępowania administracyjnego, jak też na niedoręczenie skarżącemu odpisu wniosku inwestora o stosowanie przepisów dotychczasowych, iż postępowanie o uzgodnienie winno było toczyć się według przepisów nowych.
III. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
I. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji
publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -
Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153,
poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia
kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Przywołane regulacje realizują w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
II. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też utrzymane
nim w mocy postanowienie Wojewody [...], wydane zostały w zgodzie z przepisami
prawa obowiązującymi w dacie ich wydania.
III. Zarzuty skargi są nietrafne.
1. Po pierwsze należy zauważyć, iż w toku postępowania o uzgodnienie planowanej inwestycji z organami ochrony środowiska ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz.954 zpóźn. zm.) znowelizowano, z mocą od dnia 28 lipca 2005 r. (art.25 noweli), art.46 Poś.
Ustawodawca zniósł obowiązek uzgodnienia przez organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy (w niniejszej sprawie jest nim Burmistrz S.) projektu decyzji ustalającej warunki z organem ochrony środowiska (w ramach postępowania wpadkowego, regulowanego art.106 k.p.a., kończącego się postanowieniem), wprowadzając w to miejsce obowiązek uzyskania przez inwestora - już nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
Art. 19 ust.l noweli zawiera jednak normę intertemporalną, zgodnie z którą na wniosek uprawnionego podmiotu postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie noweli, prowadzi się według przepisów dotychczasowych.
Stosowny wniosek inwestora został złożony w niniejszej sprawie (pismo z dnia [...] września 2005 r. skierowane do Ministra Środowiska), stąd postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem (i postępowanie pierwszoinstancyjne) prawidłowo prowadzono w trybie obowiązującym przed nowelizacją.
Złożenie wspomnianego wniosku dopiero na etapie postępowania odwoławczego (co jest równoznaczne z potwierdzeniem przez inwestora prawidłowości postępowania przed organem I instancji), nie jest naruszeniem przepisów prawa.
Nie jest również takim naruszeniem niedoręczenie odpisu tego wniosku skarżącemu, albowiem obowiązku takiego ustawodawca nie przewidział.
2. Prawidłowość sporządzenia raportu nie budzi wątpliwości.
Po pierwsze jego treść odpowiada bardzo szczegółowym wymaganiom określonym w art.52 Poś.
Po drugie raport ten zawiera klarowne wnioski odnośnie przewidywanego wpływu planowanej inwestycji na otoczenie.
Stwierdza się tam bowiem, po szczegółowym przeanalizowaniu potencjalnych zagrożeń stwarzanych przez pole elektromagnetyczne dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi (str.[...] raportu), iż:
- inwestycja zaprojektowana została w taki sposób, aby całkowicie uniemożliwić ludności dostęp do obszarów, w których gęstość strumienia mocy pola elektromagnetycznego jest większa niż wartość 0.1 W/m kw (wartość graniczna określona w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów),
ze względu na wysokość i zasięg tych pól oraz dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu nie ma potrzeby ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania w otoczeniu projektowanej stacji, stacja bazowa nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska (str.2, 3, 15 i 16 raportu).
Ocenę tę podzieliły organy orzekające w sprawie, ustosunkowując się ponadto (w postanowieniu drugoinstancyjnym) do jedynego zarzutu merytorycznego zażalenia.
3. Nietrafnie podnosi skarżący, iż autor raportu jako biegły podlega obostrzeniom wskazanym w art.84§2 k.p.a. Raport nie jest bowiem opinią biegłego, o której mowa w art.84§l k.p.a.
Przeciwko tezie przeciwnej przemawiają zarówno argumenty procesowe jak i merytoryczne.
Po pierwsze, zgodnie z art.84§l k.p.a. o wydanie opinii zwraca się do biegłego organ prowadzący postępowanie (konieczna jest zatem inicjatywa procesowa organu skierowana do osoby trzeciej z punktu widzenia stron postępowania), podczas gdy art.50 ust.l Poś zobowiązuje inwestora, tj. stronę postępowania do przedłożenia raportu łącznie z wnioskiem o wydanie decyzji (inicjatywa procesowa organu skierowana do osoby trzeciej nie występuje).
Po drugie, przeciwko tezie skarżącego przemawia ratio legis sporządzania raportu i uzgadniania inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska.
Art.48 ust.l w zw. z art.46 ust.l i 3 Poś przed nowelizacją zobowiązywał organ orzekający o warunkach zabudowy (organ główny) do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji dotyczącej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należało określić, zanalizować i ocenić bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymagany zakres monitoringu (art.47 Poś).
Umożliwienie rzetelnego zbadania tych kwestii miało zapewnić m.in. przedłożenie przez inwestora raportu, którego zakres ustawodawca szczegółowo zdefiniował (art.52 Poś).
Zobowiązany do przeprowadzenia analizy środowiskowej zobowiązany został zatem organ orzekający o ustaleniu warunków, czyli organ nie wyspecjalizowany w ochronie środowiska.
Gdyby wyłączną podstawą do formułowania przez organ główny konkluzji z postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko miały być samodzielne wnioski organu głównego, to istotnie uzasadnionym a nawet koniecznym byłoby powołanie przez ten organ biegłego z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska.
Poś wskazuje jednakże wyraźnie, iż ocenę środowiskową przeprowadza się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska (art.48 ust.2 pkt 2 Poś).
Poś zobowiązuje zatem organ główny do zasięgnięcia opinii organu wyspecjalizowanego.
W uproszczeniu można stwierdzić, iż swego rodzaju "biegłym" jest sam wyspecjalizowany organ.
Organ ten jest bowiem w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie bez konieczności powoływania biegłego.
W świetle powyższego raport należy traktować nie jako opinię biegłego, ale jako uzupełnienie (część składową) wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uszczegóławiające przedmiot inwestycji.
Jako, iż ustawa nie zawiera w tym przedmiocie żadnych ograniczeń, sporządzającym raport może być sam inwestor lub osoba działająca w jego imieniu.
4. Uchybienie, do którego doszło w postępowaniu przed organem I i II instancji (niepoinformowanie skarżącego o prawie wglądu do akt sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego) nie upoważnia do stwierdzenia, iż w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art.l45§l pkt 4 k.p.a. (niezawinione przez stronę nieuczestniczenie w postępowaniu).
W ocenie Sądu o tym, iż skarżący w postępowaniu tym brał udział przesądza doręczenie mu postanowień organów obu instancji oraz przedstawienie własnego, obszernego stanowiska w sprawie w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.