II SA/Rz 1519/24

II SA/Rz 1519/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 4 pkt 18, art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 września 2024 r. nr SKO.415/328/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nr BI.6733.1.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej G. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 30 września 2024 r. nr SKO.415/328/2024, wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 23 marca 2023 r. A. Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr [...] w miejscowości L.
Decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr BI.6733.1.2023 Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Organ I instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą z [...] czerwca 2007 r. nr [...] nie został dla niego określony obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uwzględnieniu dokumentów załączonych do wniosku oraz dokonaniu wizji lokalnej, przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki wpisano w ustalenia decyzji. Organ I instancji podniósł, że wobec spełnienia przez inwestora przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", należało ustalić lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: A. K., G. F., K. B., R. W., M. B., M. B1., S. D., B. W., J. W., M. W. oraz I. M. Strony zakwestionowały poprawność wydanego przez Wójta rozstrzygnięcia.
Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odesłaniami A. K., G. F., K. B., R. W., M. B., M. B1., S. D., B. W., J. W., M. W. oraz I. M.
Prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2024 r. II SA/Rz 87/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2023 r. nr [...].
W ocenie Sądu, skarga J. W. podlegała uwzględnieniu, gdyż Organ odwoławczy – mimo iż w treści zaskarżonej decyzji obszernie odniósł się do kwestii indywidualnego interesu prawnego i wykazał brak tego interesu w stosunku do wielu odwołujących się – w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej J. W. nie przeprowadził żadnej analizy, uznając a’priori że Skarżący, tak jak i inni odwołujący się od decyzji organu I instancji, nie ma interesu prawnego w jej zaskarżeniu, gdyż nie był uczestnikiem postępowania przed organem I instancji, a jego działka leży daleko poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd zauważył, że organ odwoławczy, odmawiając odwołującym się od decyzji organu I instancji, interesu prawnego pozwalającego na udział w postępowaniu, poddał badaniu zasięg planowanej inwestycji, pod kątem jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Analiza ta jednak, jak podkreśla organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, prowadzona była pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny nieruchomości odległych, nie zaś bezpośrednio przylegających do działki inwestora. Nie sposób zatem przyjąć, że analiza ta w stosunku do działki Skarżącego pozostanie niezmienna, wykluczając istnienie interesu prawnego po stronie Skarżącego.
Sąd wskazał, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. W opisywanej sprawie Organ odwoławczy badając zakres oddziaływania na działki sąsiednie podkreślił, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu zamyka się w granicach działki nr [...] tj. działki inwestycyjnej. Zdaniem Sądu pozostaje zatem wątpliwość czy zakres oddziaływania planowanej inwestycji na tereny nieruchomości sąsiednich – przekładający się na kwestię istnienia interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - był badany szeroko, w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, czy jedynie w zakresie oddziaływania przekraczającego dopuszczone prawem normy. Dla ustalenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej istotnym jest czy inwestycja w ogóle oddziałuje na jego nieruchomość, gdyż wtedy w jego interesie jest, aby oddziaływanie to nie przekraczało norm dopuszczalnych prawem – zyskuje zatem podstawę materialnoprawną do domagania się konkretnych czynności organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 30 września 2024 r. nr SKO.415/328/2024:
I. po rozpatrzeniu odwołania A. K., G. F., K. B., R. W., M. B., M. B1. i J. W. – utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji;
II. po rozpatrzeniu odwołania S. D., B. W., M. W. oraz I. M. – umorzyło postępowanie odwoławcze.
Kolegium wskazało, że pismem z 18 sierpnia 2023 r. wezwano wznoszących odwołanie do przedłożenia dokumentu (aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny lub inny dokument) potwierdzającego posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Dokumenty potwierdzające legitymowanie się interesem prawnym przedłożyli: G. F., K. B., R. W., M. B., M. B1., J. W. Kolegium podało, że M. W. oraz I. M. nie przedłożyli żadnych dokumentów, natomiast A. K. poinformowała o zmianie adresu. Z kolei S. D. przedłożył dokument, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest B. D., natomiast B. W. przedłożyła dokument, z którego wynika, że właścicielem działek nr [...] oraz [...] jest T. W. Wobec powyższego, skoro S. D., B. W., M. W. oraz I. M. nie wykazali interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, to zaszła konieczność umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego ich odwołaniami.
Organ odwoławczy podał, że wnioskowane zamierzenie jest inwestycją publiczną w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Analiza ustaleń Organu I instancji prowadzi do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Wyczerpujący opis przedsięwzięcia z określeniem jego cech charakterystycznych został przedstawiony w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 poz. 2448). Do wniosku dołączono także pismo [....]. S.A. Oddział [...] z dnia 13.03.2023 r. określające warunki przyłączenia stacji do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV. W ocenie Kolegium, Organ I instancji zapewnił przy tym wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie oraz w sposób właściwy zrealizował wymogi postawione w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W toku postępowania Organ I instancji uzyskał również stosowne uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a i pkt 6 u.p.z.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:
1. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 2 lit a) – e) u.p.z.p. poprzez niewskazanie jakiegokolwiek przepisu odrębnego stanowiącego podstawę materialną i tym samym gołosłowne przytoczenie przepisów powielane w każdej sprawie;
2. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy bez wskazania przepisów odrębnych, które to potwierdziłby;
3. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji, na czym polega proces wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze wskazaniem, jakie konkretne przepisy odrębne się analizuje;
4. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania z jednoczesnym sporządzeniem bardzo lakonicznego uzasadnienia;
5. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ, a które może w późniejszym czasie ocenić Trybunał Konstytucyjny w zakresie ich zgodności z przepisami.
6. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jaki interes publiczny wystąpi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której, 27% przesyłu w sieci to treści pornograficzne (między innymi dzieciom, młodzieży) oraz mając na uwadze ogromne uzależnienie dzieci i młodzieży od streamingu stanowi cel publiczny;
7. art. 7, art. 11, art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie wraz z ich uzasadnieniem;
8. art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. poprzez nie określenie w decyzji warunków ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego z uwagi, że takiej analizy nie dokonano tym bardziej, że inwestycja stanowi dysonans przestrzenny;
9. art. 52 ust 2 pkt 2 lit. c) w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska;
10. art. 52 ust 2 pkt 2 lit. c) w związku z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych oraz sektorowych;
11. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie);
12. art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit a), b), d) u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska oraz ochrona interesu osób trzecich;
13. art. 54 pkt 2 lit. b) w związku z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej;
14. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia.
15. art. 52 ust 2 pkt 2 lit. c) w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż określono rzeczywisty wpływ ich wpływu na środowisko w rozumieniu ustawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wnioskiem z 24 marca 2025 r. Stowarzyszenie [...] z/s w K.. zwróciło się o dopuszczenie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgłosiło również Stowarzyszenie [...] z/s w R. (pismo z 27 marca 2025 r.) oraz H. sp. z o.o. z/s w K. (pismo z 27 marca 2025 r.).
W piśmie procesowym z 31 marca 2025 r. Stowarzyszenie [...] z/s w K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji.
Postanowieniami z 23 kwietnia 2025 r. II SA/Rz 1519/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dopuścił Stowarzyszenie [...] z/s w K. oraz Stowarzyszenie [...] z/s w R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Z kolei postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. II SA/Rz 1519/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił dopuszczenia H. sp. z o.o. z/s w K. do udziału w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267).
W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
Skarga została uwzględniona z uwagi na niespełnienie wymogów, wynikających z art. 54 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., gdyż sentencja decyzji lokalizacyjnej pozbawiona była wymaganych przez ww. przepisy elementów rozstrzygnięcia, jak również sporządzona analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zbytnią jej ogólnikowość, nie doprowadziła do wymaganego prawem ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W sprawie nie budziło natomiast wątpliwości, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) – dalej: u.g.n.
W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania.
Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.
W ocenie Sądu w sprawie wykazano, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do argumentów stron kwestionujących realizowanie celu publicznego przez przedmiotową inwestycję należy podkreślić, że sposób wykorzystania urządzeń telekomunikacyjnych, a ściślej społeczna popularność poszczególnych treści dostępnych dzięki usłudze telekomunikacyjnej, a także intensywność korzystania z poszczególnych usług telekomunikacyjnych, nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta służyć ma zapewnieniu łączności, uznawanej bezspornie za cel publiczny. Fakt, że stacje bazowe służą do realizacji również innych celów z zakresu telekomunikacji, a także fakt, że lokalna społeczność sprzeciwia się realizacji przedmiotowej inwestycji, nie widząc w niej inwestycji na rzecz lokalnej społeczności, nie odbierają przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest bowiem zapewnienie łączności. To, w jakim celu łączność ta zostanie wykorzystana przez przyszłych użytkowników urządzeń telekomunikacyjnych, pozostaje poza zakresem oceny w sprawie, tak samo jak to, że lokalna społeczność dostrzega możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w innej lokalizacji, aniżeli zaplanowana przez inwestora. Okoliczności te nie mają znaczenia w kontekście oceny planowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego i nie były powodem uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2024r., II SA/Rz 75/24, dost. baza CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd uwzględnił skargę, podzielając argumenty Skarżącej i dopuszczonych do udziału Stowarzyszeń w kwestii zbyt lakonicznego określenia rodzaju planowanej inwestycji w decyzji organu I instancji, zaaprobowanej przez organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów.
Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja lokalizacyjna wraz z analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu nie spełniają wymogów, wynikających z przytoczonych powyżej przepisów prawa. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 30 stycznia 2024r. II OSK 1122/21, co do tego że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną. Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora, wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Wniosek taki jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie, jednakże nie jest elementem wydanej decyzji. Określenie parametrów anten we wniosku o wydanie decyzji nie jest wiążące dla organów administracji dokonujących kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o decyzję lokalizacyjną - takie związanie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowana wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) - czego w decyzji organu I instancji zabrakło.
Istotnym zagadnieniem prawnym powstającym w niniejszej sprawie, rzutującym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena zmiany stanu prawnego w kwestii wyłączenia radiolinii, emitującej pola elektromagnetyczne z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w ten sposób, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji, dla realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wspomniany § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. przewidywał, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Z powyższego przepisu można wysnuć wniosek, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko.
W ocenie Sądu brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie, co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownych ustaleń.
W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i kąt nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23)
W przedmiotowej sprawie inwestor załączył do wniosku charakterystykę inwestycji zawierającą m.in. planowane anteny sektorowe, ich moc, rysunki obrazujące planowany obiekt oraz kopię mapy zasadniczej, na której przedstawiono granice terenu objętego wniosku, zasięg oddziaływania inwestycji, a nadto umiejscowienie instalacji. W aktach sprawy znajduje się analiza występowania obszaru pól elekromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Organy dysponowały zatem materiałem dowodowym, który pozwalał na przeprowadzenie stosownych ocen w kontekście przepisów szczególnych i określenie parametrów inwestycji.
Tymczasem w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wbrew art. 54 pkt 1 u.p.z.p., pomimo określenia zamierzenia inwestycyjnego jako budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą i kanalizacją kablową Organ ograniczył się do podania ogólnego rodzaju zamierzenia, bez określenia szczegółowych parametrów tej konkretnej inwestycji. Określono jedynie wysokość wieży a jeżeli chodzi o dalsze parametry jej wyposażenia, wskazano jedynie, że będzie to zespół anten sektorowych pracujących w podanych pasmach częstotliwości i zespół anten parabolicznych. Wskazano, że w skład stacji wchodzić będą: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU), a także zasilających i realizujących funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów, umiejscowione w szafach systemowych, umieszczonych przy podstawie wieży oraz elementy torów antenowych.
Takie określenie zakresu planowanej inwestycji nie jest wystarczająco precyzyjnym określeniem rodzaju inwestycji, stosownie do wymogów art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Treść wniosku inwestora zawierała znacznie więcej elementów, niż wydana decyzja, zaś treść wniosku nie jest przecież elementem rozstrzygnięcia. To rolą organu jest ustalenie - oczywiście na podstawie wniosku inwestora - zakresu inwestycji i precyzyjne określenie go w treści decyzji lokalizacyjnej, która jak słusznie wskazano, będzie wiązać organ na kolejnych etapach postępowania.
W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ powinien określić w sentencji decyzji lokalizacyjnej wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane" ( tak wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2157/17, publ. CBOSA). W wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2024 r. II OSK 1122/21, publ. CBOSA – NSA wskazał iż: "na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)".
Zauważyć także należy, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została w przedmiotowej sprawie sporządzona dość pobieżnie. Nie zawiera ona dokładnych danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących. Wskazano jedynie, że inwestycja lokalizowana jest na terenach w części zainwestowanych – zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Nie przedstawiono więc dokładnych informacji o tym, co znajduje się w okolicy, w jakiej odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludności i jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych w tych miejscach. Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W sposób ogólny i blankietowy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania, nie odnosząc się do rodzaju inwestycji, jej cech i parametrów, ani nie precyzując jakie otoczenie planowanej inwestycji wzięto pod uwagę. Stwierdzono jedynie, że parametry planowanej inwestycji są zgodne z dopuszczonymi przepisami odrębnymi: w tym rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisko, ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz ustawą Prawo ochrony środowiska. Nie przedstawiono jednak żadnych ustaleń, które doprowadziły Organ do takiego wniosku ani też nie wskazano konkretnych przepisów prawa, która stanowiły podstawę analizy planowanej inwestycji od względem jej zgodności z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona analiza ma w istocie charakter blankietowy bez odniesienia się do konkretnych uwarunkowań planowanej inwestycji. Nie można również nie zauważyć, że w analizie Organ stwierdził, że spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., który to przepis dotyczy przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczającej analizy, o której stanowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w szczególności organ zaniechał przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności analizy w zakresie konfiguracji antenowej projektowanej stacji bazowej (liczba i typ anten, ich moc, częstotliwości, umiejscowienie oraz ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia) oraz rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12.12.2024 r., II SA/Kr 1431/24, LEX nr 3833984).
W ocenie Sądu, szczegółowość ustaleń dokonywanych przez organy administracyjne, zwłaszcza w sprawach, w których interesy stron postępowania są rozbieżne, ma bezpośrednie przełożenie na poziom realizacji zasad postępowania administracyjnego ujętych w art. 8 i art. 11 k.p.a. tj. zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sama prawidłowość postępowania przeprowadzanego przez organ administracyjny, ani sama kontrola prawidłowości wniosku inwestora nie będzie przekonująca dla stron postępowania, jeśli w doręczonych im decyzjach administracyjnych nie zostanie uwypuklone, jakie okoliczności faktyczne organ ten wziął pod uwagę przy wydaniu decyzji. Dlatego wskazanie wszystkich istotnych z punktu odziaływania inwestycji parametrów jest wymagane także w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Reasumując, choć rozwijanie urządzeń łączności publicznej, z której obywatele powszechnie korzystają, jest zgodne z szeroko pojętym interesem społecznym to jednak, mając na uwadze wpływ tych inwestycji na ład przestrzenny, środowisko, zdrowie ludzi, ochronę zabytków, organy powinny dołożyć wszelkich starań, aby zweryfikować, czy dopuszczana inwestycja celu publicznego nie narusza przepisów szczególnych, do czego niezbędne jest określenie istotnych parametrów takiej inwestycji warunkujących jej wpływ na środowisko, takich jak ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Tak jak parametrami charakterystycznymi inwestycji kubaturowych określanych w decyzjach o warunkach zabudowy jest linia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej czy wskaźnik powierzchni zabudowy, tak ww. parametry techniczne są istotnymi parametrami inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bada się nie tylko uwarunkowania planistyczne, zatem czy z punktu widzenia ładu przestrzennego taka inwestycja może powstać, skoro ustawodawca wyraźnie w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje badać m.in. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz w art. 54 u.p.z.p. nakazuje w treści decyzji lokalizacyjnej określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Wymagają tego także zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a), zasada informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych determinujących rozstrzygnięcie (art. 9 k.p.a.) oraz zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku inwestora pod katem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny dostępne dla ludności tj. uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu o dane świadczące o sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących oraz ustalenie istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego oraz ich przeanalizowanie. Dokonana przez organ analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł.