IV SA/Po 988/24

IV SA/Po 988/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 8, art. 15 ust. 2-3, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 7 ust. 1 pkt 3-5
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 115, par. 134 pkt 1, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 18 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 28 listopada 2023 r. nr LXXVI/467/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lotyń – rejon ul. Polnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie zwrotu: "przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce,", b) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b w zakresie zwrotu: "przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu,", c) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c w zakresie zwrotu: " , przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych"; 2. zasądza od Gminy Okonek na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 28 listopada 2023 r. Rada Miejska w Okonku (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXVI/467/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lotyń - rejon ul. Polnej (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").
Pismem z 04 grudnia 2024 r. (IR-XI.0552.91.2023.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, "tj. w zakresie: wyrazów § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c uchwały:
- «przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce»,
- «przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu»,
- «przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych»",
a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 06 grudnia 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 28.11.2023 r.), w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c Uchwały wprowadzono nakaz zapewnienia, w granicach terenu objętego planem, odpowiednio:
- na terenie 1MNW – nie mniej niż dwóch miejsc postojowych dla pojazdów osobowych na jeden lokal mieszkalny, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce,
- na terenie 2PP – nie mniej niż jednego miejsca postojowego dla pojazdów osobowych na pięciu zatrudnionych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu,
- na terenie 2PP – placu manewrowego i placu postojowego dla pojazdów ciężarowych lub rolniczych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych.
Wojewoda podkreślił, że granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu muszą zostać określone na tyle precyzyjnie, aby możliwe było dokładne określenie terenu, który zostanie objęty projektem danego planu. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Okonku z dnia 22 lutego 2022 r. nr XLVII/320/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Lotyń - rejon ul. Polnej" zakres obszaru objętego planem miejscowym został ograniczony do wybranych terenów położonych w miejscowości Lotyń i przedstawiony na załączniku graficznym do uchwały. Analiza treści zaskarżonej Uchwały i jej załącznika graficznego pokazuje, zdaniem Wojewody, że częściowo w zakresie wskazanym w jej § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c przedmiotem uchwalonego Planu są także tereny, które wykraczają poza obszar objęty jego granicami ("dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce", "dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu", "dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych"). W piśmie z 01 sierpnia 2024 r. Burmistrz Okonka (dalej jako "Burmistrz") wyjaśnił, że Plan stanowi korektę ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Obejmuje swym zasięgiem duży zakład produkcyjny i rolny, a wprowadzenie wskaźnika w odniesieniu wyłącznie do obszaru objętego Planem skutkowałoby brakiem możliwości realizacji inwestycji ze względu na niemożność spełnienia wskaźników parkingowych. Stąd przy bilansowaniu miejsc parkingowych dopuszczono uwzględnienie miejsc położonych poza obszarem bezpośrednio objętym Planem miejscowym. Odnosząc się do tych stwierdzeń, Wojewoda podniósł, że zawarcie w ustaleniach m.p.z.p. regulacji, których zakres obowiązywania wykracza poza granice obszaru objętego tym planem, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnienia Burmistrza w żaden sposób nie uzasadniają faktu objęcia ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza jego granicami. Już przed podjęciem uchwały o przystąpieniu organ wykonawczy gminy powinien przeprowadzić odpowiednie analizy, na podstawie których oceniłby, czy brany pod uwagę obszar jest wystarczający, aby uchwalony na jego obszarze plan pozwalał na racjonalne kształtowanie struktur nim objętych oraz odpowiadał wymogom ustawowym. Gdyby okazało się to niemożliwe – winien wnioskować do rady gminy o zmianę uchwały o przystąpieniu i ponowić prowadzoną procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie. W analizowanym przypadku nie można uznać, iż objęcie uchwałą o przystąpieniu tylko fragmentów istniejących zakładów uzasadnia wprowadzenie do planu ustaleń, które odnoszą się do obszarów nim nie objętych nawet jeśli wprowadzone są one na zasadzie dopuszczenia. Niedoszacowanie wielkości obszaru, który należało objąć uchwałą o przystąpieniu, aby móc w jego granicach uchwalić plan miejscowy, nie może stanowić podstawy do obchodzenia przepisów prawa.
"Na marginesie" Skarżący podkreślił, że przepisy § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679) wyznaczają wymagany zakres części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, w którym mieści się zestawienie powierzchni parkingów i określenie układu komunikacji wewnętrznej terenu, w tym w szczególności parkingów, co jest niezbędne do sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowanej przed wydaniem pozwolenia na budowę (lub przyjęciem zgłoszenia) jest zobowiązany do zbadania sposobu i miejsca zapewnienia dla inwestycji wymaganej liczby stanowisk postojowych, zgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Dopuszczenie możliwości lokalizacji miejsc postojowych poza granicami planu stwarza stan niepewności co do faktycznej możliwości ich realizacji w przyszłości. W sytuacji ustalenia przeznaczenia terenów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c Uchwały, w drodze odrębnej uchwały, istnieje możliwość, że plany lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujące te tereny nie będą uwzględniały ustaleń zaskarżonej Uchwały, a ww. tereny uzyskają odmienne przeznaczenie lub staną się niezbędne dla obsługi innej jednostki funkcjonalnej. Wszystko to stwarzać będzie stan niepewności co do możliwości przeznaczenia danego terenu i znacznie utrudniać lub uniemożliwiać organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. i obowiązującymi przepisami przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub przyjęciem zgłoszenia). Istotne jest, aby miejsca postojowe obsługujące teren danej inwestycji miały charakter trwały, gdyż w świetle prawa niedopuszczalna jest sytuacja zapewnienia wymaganych planem miejscowym miejsc postojowych tylko na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. A o takiej trwałości nie możemy mówić, kiedy o warunkach zagospodarowania i zabudowy danego terenu decydować mają dwa odrębnie sporządzane opracowania planistyczne. Ponadto Wojewoda stwierdził brak spójności regulacji planu, który wprowadza nakaz obowiązujący w granicach terenu objętego planem, a zarazem zawiera wytyczne w zakresie zaspokojenia potrzeb parkingowych obejmujące tereny położone poza granicami obszaru objętego planem.
Niezależnie od tego autor skargi zarzucił w jej uzasadnieniu naruszenie § 7 ust. 1 pkt 3-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) w zakresie pominięcia na rysunku Planu, stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały, informacji o układzie współrzędnych, informacji o źródle pochodzenia użytego materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz legendy zawierającej oznaczenia występujące na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W konkluzji Skarżący stwierdził, że "unieważnienie w uchwale omawianych zapisów może w pewnym stopniu ograniczyć parametry zabudowy i warunki zagospodarowania terenu to jednak nie wyklucza zarazem jego wykorzystania zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem".
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi w całości i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu Organ stwierdził, że zaskarżone ustalenia nie zawierają ustaleń mających działać poza terenem Planu. Skoro w wyznaczonym obszarze (w granicach Planu oznaczonych w załączniku graficznym, jak i zgodnie z § 1 ust. 1-3 Uchwały) ustalono zasadę, że należy zapewnić:
a) na terenie 1MNW – nie mniej niż dwa miejsca postojowe dla pojazdów osobowych na jeden lokal mieszkalny, a jedynie dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce, to znaczy, że bilansowanie tych miejsc może obejmować tereny pozostałej działki leżące poza planem – "tego ustalenia nie obejmują zasady terenów leżących poza planem, a wyłącznie dopuszczają wliczanie miejsc poza planem do bilansu miejsc (zresztą na tej samej działce ale poza granicami planu)";
b) na terenie 2PP – nie mniej niż jedno miejsce postojowe dla pojazdów osobowych na pięciu zatrudnionych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu – "analogicznie jednak nie w zasięgu tej samej działki, ale tego samego zakładu (zlokalizowanego na kilku działkach)";
c) na terenie 2PP – plac manewrowy i plac postojowy dla pojazdów ciężarowych lub rolniczych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych – "jak wyżej rozszerzając to o przyległe tereny rolne (należące do tego samego właściciela)".
Organ podkreślił, że jako prawodawca nie chce, aby poza terenem Planu miejscowego stosować jego ustalenia, ale chce, aby ustalenia tego Planu nie wykluczały sytuacji spełnienia warunków określonych dla terenów objętych skarżoną Uchwałą, także z wykorzystaniem innych terenów, niż objęte ustaleniami Planu. Skarżona Uchwała, choć de iure jest odrębnym bytem prawnym, to stanowi de facto niewielką korektę ustaleń obowiązującego większego planu, wpasowaną w otoczenie, jakim jest duży zakład produkcyjny i rolny na terenie dawnej gorzelni w Lotyniu. Wprowadzenie samego wskaźnika bez kwestionowanych przez Wojewodę zastrzeżeń mogłoby prowadzić do sytuacji, gdy nie byłoby możliwe zagospodarowanie terenu inwestycji z tego powodu, że nie dałoby się spełnić wskaźników parkingowych w obrębie samego terenu. Zakład działa jako całość, podobnie przyległa działka z rezydencją właściciela zakładu. Determinowanie Planem i jego granicami lokalizacji parkingu (taki mógłby być skutek braku kwestionowanych ustaleń) mogłoby prowadzić, przy nadmiernie rygorystycznej interpretacji przepisów w organie administracji architektoniczno-budowlanej (a tak było uprzednio), do nieracjonalnego zagospodarowania terenu — realizacji osobnego parkingu z określonymi parametrami wyłącznie w granicach skarżonej Uchwały. Zdaniem Organu argumentacja Skarżącej, że należało zwiększyć obszar Planu, jest nietrafiona. Zakres zmian w obowiązującym tam m.p.z.p. nie wymagał zwiększania obszaru. Natomiast wskazane w skardze inne nieprawidłowości nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie mają wpływu na funkcjonowanie aktu prawa miejscowego.
W konkluzji autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że kwestionowane ustalenia skarżonej Uchwały – dotyczące dopuszczenia bilansowania miejsc parkingowych w obszarach szerszych niż konkretne tereny oznaczone symbolami 1MNW czy 2PP, w szerszym kontekście, ale w granicach działek funkcjonujących jako określone całości funkcjonalno-użytkowe – nie stanowią wykroczenia ustaleniami poza granice Planu. Ustawodawca nakazał wprowadzić wskaźniki parkingowe po to, aby nie dochodziło do sytuacji, gdy przyległe tereny publiczne, w szczególności drogi, są obciążane parkowaniem pojazdów, wobec braku wynikającego z ustaleń m.p.z.p. nakazu realizacji miejsc parkingowych w odpowiedniej ilości na terenie inwestycji, a nie po to, aby dany teren miał określony wskaźnik parkingowy. Wskaźniki nie mogą więc być celem samym w sobie, ale mają być wyłącznie narzędziem planowania przestrzeni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Okonku wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn zm.; w skrócie "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7 oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 6.4.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 06 grudnia 2023 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LXXVI/467/2023 Rady Miejskiej w Okonku z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lotyń - rejon ul. Polnej - w zaskarżonej części, obejmującej § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c Uchwały w zakresie zwrotów:
- w lit. a – "przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce,"
- w lit. b – "przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Otyniu,"
- w lit. c – " , przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych".
Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 6 grudnia 2023 r. (poz. 11325), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 12 Uchwały), tj. 21 grudnia 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.
Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, tj. w zakresie przytoczonych powyżej zwrotów zawartych w § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. a-c Uchwały, dopuszczających lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem Planu.
W konsekwencji tylko w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Dlatego też kontroli Sądu w tym postępowaniu wymykał się zarzut podniesiony "dodatkowo" w pkt 2 uzasadnienia skargi – dotyczący naruszenia § 7 ust. 1 pkt 3-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) "w zakresie pominięcia na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, informacji o układzie współrzędnych, informacji o źródle pochodzenia użytego materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz legendy zawierającej oznaczenia występujące na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" – jako nie mieszczący się w określonych w petitum skargi granicach przedmiotu zaskarżenia.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".
W kontrolowanej sprawie zarzuty skargi mieszczące się granicach jej przedmiotu zaskarżenia dotyczyły wyłącznie, jak to expressis verbis stwierdzono w skardze, naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W związku z tym należy wyjaśnić, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.3.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.3.2024 r., II OSK 139/23).
A ponieważ m.p.z.p. jest, poza wszystkim, aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
W odniesieniu do m.p.z.p. owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p.
W myśl spornych postanowień § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały ustala się – w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji – [podkr. zaskarżone fragmenty, uw. Sądu] "nakaz zapewnienia, w granicach terenu objętego planem:
a) na terenie 1MNW – nie mniej niż dwóch miejsc postojowych dla pojazdów osobowych na jeden lokal mieszkalny, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na tej samej działce,
b) na terenie 2PP – nie mniej niż jednego miejsca postojowego dla pojazdów osobowych na pięciu zatrudnionych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu,
c) na terenie 2PP – placu manewrowego i placu postojowego dla pojazdów ciężarowych lub rolniczych, przy czym dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych także poza obszarem planu na terenie tego samego zakładu w rejonie ulic Polnej i Pocztowej w Lotyniu, a w przypadku pojazdów rolniczych także na przyległych terenach rolnych".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego Sądu z 9 października 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 563/24 i z 16 października 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 609/24, w których trafnie stwierdzono, że regulacja uchwały planistycznej, która wykracza poza teren objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., stanowi sama w sobie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jest to naruszenie istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczenie możliwości lokalizacji miejsc postojowych poza granicami planu stwarza stan niepewności co do faktycznej możliwości ich realizacji w przyszłości. Jako oczywista jawi się możliwość, że plan (plany) lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujące te tereny nie będą uwzględniały zaskarżonej uchwały, a tereny nieobjęte planem uzyskają odmienne przeznaczenie lub staną się niezbędne dla obsługi innej jednostki funkcjonalnej. Tymczasem miejsca do parkowania powinny być urządzane na terenie inwestycji i muszą mieć charakter trwały.
W ww. wyrokach tut. Sądu słusznie też podkreślono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu miejscowego (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Ustalenia m.p.z.p. określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) na obszarze objętym tym planem. Z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, i sposobu ich realizacji. W § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) nakazano ustalenie zasad, parametrów i wskaźników, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Nie ulega wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia (zmiany) planu, a jej rolą jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie – na załączniku graficznym – granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu obszar wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Innymi słowy, wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru prowadzone są czynności planistyczne i opracowywany jest projekt lokalnych norm prawnych. Jedynie w odniesieniu do tego obszaru będą obowiązywać uchwalone przepisy prawa miejscowego. Obszar ten musi następnie odpowiadać rysunkowi planu, który zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (por. wyrok NSA z 25.5.2020 r., II OSK 3008/19).
Nadto w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) wskazano, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei przepisy § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679) wyznaczają wymagany zakres części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, w którym mieści się zestawienie powierzchni parkingów i określenie układu komunikacji wewnętrznej terenu, w tym w szczególności parkingów. Powyższe jest niezbędne do sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. W konsekwencji plan miejscowy musi w sposób precyzyjny umożliwiać ustalenie spełnienia przesłanki wymaganej liczby stanowisk postojowych.
Postanowienia planu miejscowego dopuszczające realizację parkingów poza granicami planu uniemożliwiają zgodne z obowiązującymi przepisami wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w szczególności dopełnienie obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej wynikającego wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) – sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.
Wszystko to stwarzać będzie stan niepewności co do możliwości przeznaczenia danego terenu i znacznie utrudniać lub uniemożliwiać organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym i obowiązującymi przepisami przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (albo przed przyjęciem zgłoszenia). Możliwa jest bowiem sytuacja, że ustalenia dwóch sąsiednich planów będą wzajemnie się wykluczać lub przyznawać prawo do skorzystania z tego samego terenu różnym podmiotom, co należy uznać za nieuprawnione. Szczególnie istotne jest, aby miejsca postojowe obsługujące teren danej inwestycji miały charakter trwały, gdyż w świetle prawa niedopuszczalna jest sytuacja zapewnienia wymaganych przez m.p.z.p. miejsc postojowych tylko na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z 14.11.2007 r., II OSK1498/06). O takiej zaś "trwałości" nie możemy mówić w sytuacji, gdy o warunkach zagospodarowania i zabudowy danego terenu decydować mają dwa (lub więcej) odrębnie sporządzane opracowania planistyczne. Również gdy nastąpi zmiana w strukturze własnościowej danych terenów, wymóg trwałości może nie być możliwy do spełnienia.
Taka regulacja, jaką przyjął w niniejszej sprawie lokalny prawodawca, prowadzi do jedynie iluzorycznego spełnienia obowiązku określenia tzw. normatywu parkingowego, przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Odmienne stanowisko Rady Miejskiej i Burmistrza jest nietrafne.
Skoro, jak twierdzą te organy, Uchwała "stanowi de facto niewielką korektę ustaleń obowiązującego większego planu", to korekta ta powinna była być dokonana w tak przestrzennie określony sposób, aby możliwe było spełnienie ustalonego w Planie miejscowym normatywu parkingowego w obrębie terenów objętych Planem. W ocenie Sadu, sporny wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – dotyczący obowiązkowego określenia w planie miejscowym "minimalnej liczby i sposobu realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową" – musi być odczytywany w szczególności w kontekście unormowań art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że ustalenia planistyczne zasadniczo powinny odnosić się do i podlegać urzeczywistnieniu wyłącznie w granicach objętych danym m.p.z.p.
W konsekwencji należy uznać, że wzmiankowany w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. "sposób realizacji miejsc do parkowania" nie może oznaczać dopuszczenia realizacji tych miejsc poza granicami danego planu miejscowego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.