IV SA/Po 987/13

IV SA/Po 987/13 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Grażyna Radzicka
Izabela Bąk-Marciniak
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2060/14 - Wyrok NSA z 2016-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję organu II instancji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji co do ustalenia terminu wykonania urządzeń wskazanych w pkt 1 ppkt "a" i "b" oraz pkt 2 decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia [...]2 marca [...] r., nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego W. P. kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt albo organ I instancji) działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej pr. wod.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał w pkt 1 K. G. (dalej inwestor) właścicielowi działek o numerach geodezyjnych dz. nr [...] i [...], położonych w miejscowości M. gmina [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] należącej do W. P. przez:
a) wykonanie urządzeń - sieci kanalizacji deszczowej pozwalającej na zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych z terenu działek o nr geod. (dz. nr [...]) zgodnie z obowiązującymi przepisami pr. wod.,
b) zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w obrębie swojej działki, przez wykonanie drenażu zbierającego w/w wody z odprowadzeniem do zbiornika retencyjnego a jej nadmiar odprowadzany do rowu gminnego lub nadmiar wywożony przez specjalistyczne firmy,
c) prowadzenie stałego monitoringu zainstalowanych urządzeń przez sprawdzanie ich drożności, czyszczenie piaskowników oraz wykonywanie zaleceń wskazanych w pozwoleniu wodno prawnym wydanym przez uprawnione organy.
W pkt 2 decyzji ustalony został termin wykonania powyżej wymienionych obowiązków na 25 czerwca 2013 r.
W pkt 3 inwestor zobowiązany został do niezwłocznego wykonania betonowej rynienki murku oporowego lub nasypu ziemnego uniemożliwiającego bezpośredni przepływ wody w kierunku działki nr [...].
W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie ustalając, że przyczyną naruszenia stanu wody na działce nr [...] są działania właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz działania właściciela działki nr [...]. Z powodu utwardzenia i zabudowania działek o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], brak konserwacji całego odcinka rowu [...] na działce [...] następuje zalewanie tej działki.
Odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 r. zostało wniesione przez W. P. (dalej odwołujący) pismem z [...] kwietnia 2013 r.
Odwołujący wyjaśnił, że nie zgadza się z decyzją z [...] marca 2013 r. dlatego, że nie przewiduje ona natychmiastowego rozebrania urządzeń służących do nielegalnego wprowadzania wód do gruntu oraz do wód gruntowych z terenu własności gruntowej inwestora, na działkę nr [...]. Organ I instancji powinien podjąć w pierwszej kolejności działania zapobiegające zmianom na gruncie odwołującego, które powstały na skutek zmiany stosunków wodnych. Zmiany powstałe na działce należącej do odwołującego są konsekwencją udzielenia pozwoleń na budowę na działkach sąsiednich.
Zdaniem odwołującego, nakaz zawarty w pkt b decyzji z [...] marca 2013 r. stoi w sprzeczności z twierdzeniem zawartym w dowodzie z opinii biegłego przedstawionym w "Orzeczeniu technicznym w sprawie działań właścicieli nieruchomości w obr. M., gm. [...]". W pkt [...] na stronie [...] biegły stwierdził: "... istnieje konieczność uzupełnienia sieci urządzeń infrastrukturalnych o sprawny system odwodnienia kanalizacją deszczową, działającą niezależnie i skutecznie dla zainteresowanych stron. Temat powinien być realizowany wspólnie z systemem odwodnienia drogi powiatowej i drogi gminnej oraz odbudową rowu melioracyjnego co stworzy warunki do pełnej regulacji stosunków wodnych". Zdaniem odwołującego, nie będzie zmian na Jego gruncie tylko wtedy, gdy przestaną na niego napływać wody powierzchniowe jak i podziemne wynikające z niewłaściwie przeprowadzonej inwestycji sąsiedzkiej.
Odwołujący zażądał przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych zgodnie z przebiegającą siecią rowów odwadniających ustaloną w ewidencji gruntów. Pierwotny przebieg rowów gwarantował należyte odwodnienie tego terenu oraz drogi powiatowej, a rów ten włączony był w system odnogi wschodniej Kanału [...]. W przypadku niemożliwości odtworzenia zasypanych rowów odwołujący zażądał zastosowania takiego rozwiązania, które skutecznie będzie zapobiegać napływowi wód z terenów sąsiednich na teren działki nr [...] i który skutecznie będzie odwadniał ten teren.
Odwołujący jednocześnie wyjaśnił, że zagłębienie na Jego terenie leży wewnątrz działki, w odległości ok. 10 - 12 m od granic działek sąsiadów, tj. dz. [...] (a wg mapy ewidencyjnej działki nr [...],[...] i [...]). Tak usytuowane zagłębienie, w odległości ponad 10 m od granic sąsiadów nie może być odbiornikiem dla ich wód ściekowych, bez Jego zgody.
Odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 r. zostało wniesione również przez inwestora, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 7, 77 §1, 80 kpa przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego jak i wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w szczególności zignorowanie korzystnej dla odwołującego opinii [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Delegatura w [...],
2) art. 8 kpa w zw. z art. 130 kpa przez nieprawidłowe zakreślenie terminu wykonania decyzji,
3) art. 10 §1 kpa oraz art. 79 kpa przez niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nieinformowaniu o przeprowadzonych dowodach,
4) art. 80 kpa przez ustalenie ważnej okoliczności, tj. że wykonanie operatu wodno prawnego trwa około 3 miesięcy bez podania dowodu który umożliwił organowi ustalenie tej informacji,
5) art. 77 pr. wod. przez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.
Inwestor powołując się na art. 138 kpa wniósł o uchylenie decyzji z [...] marca 2013 r.
Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2013 r.
SKO czyniąc ustalenia faktyczne w sprawie wskazało, że właściciel działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w M., przez utwardzenie ich powierzchni, przy jednoczesnym braku infrastruktury dla skutecznego odwodnienia terenu, spowodował, że większość wchłanianej do tej pory do gruntu wody płynie w kierunku dz. nr [...], której właścicielem jest odwołujący, powodując zmianę istniejących stosunków wodnych. Drugą przyczyną zalewania nieruchomości [...] jest niedrożność znajdującego się na niej odcinka rowu [...].
Ustalenia w zakresie działań prowadzonych przez inwestora i ich negatywnych skutków dla nieruchomości nr [...] nie są kwestionowane, sporna pozostaje kwestia rozwiązania tego problemu. W okolicznościach opisanych w art. 29 ust. 2 pr. wod., organ może nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - czego domaga się odwołujący, przez odtworzenie pierwotnego przebiegu rowu [...] (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Zdaniem Kolegium, ustalenia organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie nie noszą cech dowolności i znajdują uzasadnienie w ocenie zarówno opinii biegłego, jak i ustaleniach oględzin i innych dowodach, a zgromadzony materiał dowodowy czyni zadość wymaganiom z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania W. P. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji oraz materiału sprawy wynika wyraźnie, że przywrócenie stanu poprzedniego przez odtworzenie pierwotnego przebiegu rowu [...] nie jest możliwe - teren, po którym przebiegał dawny rów jest utwardzony i zainwestowany. Według obecnego stanu faktycznego rów melioracyjny oznaczony [...] przebiega na skraju działki [...], będącej własnością odwołującego.
W toku prowadzonego postępowania kilkakrotnie była formułowana ocena, że stan odwodnienia działki nr [...] ulegnie znacznej poprawie również na skutek wyczyszczenia rowów. Czynności w tym zakresie zostały podjęte przez działającą na tym terenie spółkę wodną jednakże sporny rów nie został udrożniony w całości, ponieważ odwołujący nie wyraził na to zgody.
Odnosząc się do kwestii wskazania przez organ I instancji terminu, w jakim strona powinna wykonać nakazane jej czynności, Kolegium uznało, że brak jest w przepisach podstawy prawnej upoważniającej organ do oznaczenia takiego terminu. W konsekwencji, strona zobligowana do wykonania nakazu nałożonego wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 pr. wod. decyzją, powinna to uczynić niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję tę przymiotu ostateczności, z uwzględnieniem terminów obowiązujących dla uzyskania wymaganych pozwoleń, w tym przypadku pozwolenia wodnoprawnego.
Nawiązując do odwołania inwestora, zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że działania inwestora nie pozostały bez szkodliwego wpływu na działkę nr [...]. Zmiany na gruncie polegające na utwardzeniu a tym samym uszczelnieniu podłoża przy braku wykonania skutecznego odwodnienia pogorszyły stosunki wodne na spornym terenie. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku gdy obowiązek właściwego utrzymywania rowów melioracyjnych nie jest wykonywany, to zgodnie z art. 77 pr. wod. w zw. z art. 144 pr. wod. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala szczegółowy zakres i termin jego wykonania. O wszczęcie postępowania w tej sprawie Wójt zwrócił się do Starosty Chodzieskiego pismem z [...] stycznia 2012 r. Kolegium wyjaśniło nadto, że inwestor miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z 14 marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił wszystkie strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w jego toku dowodów i materiałów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z [...] sierpnia 2013 r. wniósł W. P., zaskarżając decyzję z [...] maja 2013 r. w całości oraz zarzucając naruszenie:
a) prawa materialnego, tj. art. 29 pr. wod., w szczególności ust. 3 przez jego nieprawidłowe zastosowanie,
b) prawa procesowego, t.j. kpa przez nieuprawnione przyjęcie, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji był bezsporny i niekwestionowany przez skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] maja 2013 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2013 r., o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Skarżący kwestionując poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne podkreślił, że rów melioracyjny nie znajdował się ani nie znajduje się w żadnej części jego przebiegu na działce będącej Jego własnością, kwestionując jednocześnie zmiany ewidencyjne przyjęte przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...] w zakresie rowu [...] Pismo RZSW w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], załączona do niego mapa oraz protokół z [...] marca 2013 r. nie mogą stanowić podstaw do udokumentowania aktualnego przebiegu rowu melioracyjnego, albowiem prowadzą do zmiany stosunków własnościowych na działce nr [...]
oraz działkach z nią sąsiadujących. Dokumenty te pozostają w rażącej
sprzeczności z mapą ewidencyjną działki nr [...] w skali 1 : 2000 przedłożoną
przez skarżącego, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzą natomiast wątpliwości prawidłowe ustalenia organu I instancji przyjęte także przez SKO, że inwestor dokonał utwardzenia powierzchni należących do Niego działek, co spowodowało zmianę stosunków wodnych oraz szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...].
Utrzymując w mocy decyzję z [...] marca 2013 r. Kolegium dopuściło się naruszenia art. 29 ust. 3 pr. wod. przez niezastosowanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 3 pr. wod. i ewentualne zastosowanie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom musi być skuteczne, równoważne do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, a nie jedynie formalne, czy też pozorne, jak w niniejszej sprawie (k. [...] akt sadowych).
W odpowiedzi na skargę z [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia (k. [...] akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Złożona skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z [...] maja 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe zainicjowane podaniem skarżącego dotyczącym naruszenia stanu wody na działce nr [...] w miejscowości M. przez właścicieli przyległych działek. Jak trafnie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, ustalenia dotyczące działań prowadzonych przez inwestora oraz ich negatywnych skutków dla działki o nr [...] nie były kwestionowane. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia rozwiązania tego problemu.
Podstawą prawną podlegającego kontroli rozstrzygnięcia był art. 29 pr. wod. który w ust. 1 pkt 1 stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 pr. wod. wywieść należy ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Z kolei art. 29 ust. 3 pr. wod. stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przywołane unormowanie prawne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, że jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, powinien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 912/2007, lex nr 494839. Zob. też M. Kałużny, Pr.wod. Komentarz, Warszawa 2012, s. 130).
W rozpoznawanej sprawie nałożony został na inwestora obowiązek wykonania określonych urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce należącej do skarżącego. Organy obu instancji przekonująco wykazały, że jest to najprostsza możliwość przeciwdziałania powstałym szkodom przy uwzględnieniu z jednej strony znacznego poziomu zainwestowania nieruchomości należących do inwestora, a z drugiej strony istniejącego konfliktu pomiędzy skarżącym a inwestorem dotyczącego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Przywrócenie stanu poprzedniego przez odtworzenie pierwotnego przebiegu rowu [...] pociągnęłoby za sobą znaczne koszty przy jednoczesnym braku pewności, czy wobec sprzeciwu skarżącego odnośnie udrożnienia znajdujących się na działce nr [...] rowów odniosłoby ono pożądany skutek. Nałożone na inwestora obowiązki pozostają zgodne zarówno z orzeczeniem technicznym opracowanym na potrzeby niniejszego postępowania przez inż. W. S., w której wskazana została konieczność uzupełnienia sieci urządzeń infrastrukturalnych o sprawny system odwodnienia kanalizacją deszczową, działającą niezależnie i skutecznie dla zainteresowanych stron, jak i wnioskami formułowanymi po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości. Wydana przez organ I instancji decyzja nakazująca wykonanie inwestorowi określonych urządzeń mających na celu zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na terenie Jego działek, następnie utrzymana w mocy przez Kolegium, powinna przyczynić się do zapobiegnięcia szkodom występującym na działce skarżącego. Orzekając w niniejszej sprawie sąd miał jednak na uwadze, że dla prawidłowego uregulowania stanu wód na działce nr [...] niezbędne pozostaje odbudowanie i udrożnienie wszystkich znajdujących się na niej rowów których stan techniczny przyczynia się do aktualnych podtopień gruntu.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ I instancji nieprawidłowo w 2 pkt decyzji z [...] marca 2013 r. wyznaczył inwestorowi termin do wykonania wymienionych w pkt 1 decyzji urządzeń. Z przepisu art. 29 pr. wod. nie można wyprowadzić wniosku o konieczności ustalania w decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu terminu wykonania nałożonych obowiązków. Art. 29 pr. wod. nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian i upoważnienia organu do wyznaczenia takiego terminu. Konsekwencją nie wywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania (wyrok WSA w Białymstoku z 24 maja 2012 r., II SA/Bk 116/12, lex nr 1253529, wyrok WSA w Lublinie z 13 lipca 2011 r., II SA/Lu 298/11, lex nr 950572). Kolegium wydając wcześniejszą decyzję z [...] października 2012 r., nr [...], w uzasadnieniu zwróciło uwagę organowi I instancji na brak podstawy prawnej upoważniającej organ do wyznaczenia takiego terminu. Dlatego niezrozumiałym było powielenie tego błędu przez organ I instancji w decyzji z [...] marca 2013 r., a następnie utrzymanie w mocy decyzji Wójta w tym zakresie przez SKO.
Należy w tym miejscu ubocznie zwrócić uwagę, że organ I instancji dnia [...] marca 2013 r. wydał trzy decyzje nakazujące właścicielom poszczególnych nieruchomości, w tym inwestorowi, wykonanie urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce nr [...]. Wszystkim tym decyzjom nadany został ten sam numer, co nie sprzyja względom przejrzystości oraz należytej staranności działania. Każdej decyzji z osobna powinien zostać nadany inny numer ażeby można było je w sposób szybki i precyzyjny odróżnić od siebie.
Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji co do ustalenia terminu wykonania urządzeń wskazanych w pkt 1 ppkt "a i b" oraz pkt 2 decyzji Wójta z dnia [...] marca 2013 r.
W pkt 2 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W pkt 3 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę [...] (...) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ten sposób Sąd, zgodnie z art. 206 p.p.s.a, dał wyraz temu, że skarga została uwzględniona jedynie w części.