IV SA/Po 983/12

IV SA/Po 983/12 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2013-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Anna Jarosz /sprawozdawca/
Donata Starosta /przewodniczący/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1924/13 - Wyrok NSA z 2014-05-13
II OSK 1942/13 - Wyrok NSA z 2015-03-31
II OZ 145/13 - Postanowienie NSA z 2013-03-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art.  51 ust. 3 pkt 2, art. 42
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. R., E. R. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. u. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) nakazał inwestorom E. i K. R. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny (...) położonej w P., gm. S., przy ul. P. (...).
Powyższą decyzję wydano na podstawie następującego stanu faktycznego.
W dniu (...) r. pracownicy PINB przeprowadzili na terenie nieruchomości położone przy ul. P.(...) w P. oględziny, podczas których ustalono, że inwestorzy realizują budynek mieszkalny jednorodzinny a do całkowitego zakończenia budowy pozostało ocieplenie i otynkowanie ścian zewnętrznych, uzupełnienie pokrycia dachu i wykończenie tarasu. Inwestorzy realizowali przedmiotowy budynek w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia (...) r. Decyzja ta została w wyniku postępowania wznowieniowego, uchylona decyzją Starosty Poznańskiego z dnia (...) r., jednocześnie organ odmówił wydania decyzji pozwolenia na budowę. Ustalono także, że przedmiotowa budowa prowadzona jest bez nadzoru kierownika budowy, oraz nie jest prowadzony dziennik budowy. W trakcie prowadzonego postępowania B. Z. wyjaśniła, że od grudnia (...) r. K. R. nie prowadzi budowy domu.
Ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę, PINB postanowieniem z dnia (...) r. na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych, nakazał wykonać zabezpieczenie określone w sentencji oraz przedłożyć inwentaryzację oraz ocenę techniczną ww. budynku.
Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli inwestorzy.
Postanowieniem z dnia (...) r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) wniosła B. Z.
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2006 r., II SA/Po 410/06 WSA w Poznaniu skargę odrzucił.
Kolejnym postanowieniem z dnia (...) r. PINB nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce.
Decyzją z dnia (...) r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. PINB nakazał inwestorom do dnia (...) r. wykonać roboty budowlane określone w sentencji tej decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli inwestorzy oraz B.Z. W odwołaniu inwestorzy zawarli wniosek o zawieszenie wykonania robót budowlanych do momentu ustalenia spraw własnościowych.
Postanowieniem z dnia (...) r. WWINB zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy w Poznaniu, dotyczącego przeniesienia własności przedmiotowej działki.
W dniu (...) r. wpłynęło do organu pismo B. Z. wraz z kserokopią postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt XII 1742/04 zawierającego klauzulę wykonalności o umorzeniu postępowania w sprawie o wykup gruntu.
W związku z faktem, że ustały przyczyny uzasadniające dalsze zawieszenie postępowania WWINB postanowieniem z dnia (...) r. podjął z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji PINB z dnia (...) r.
Decyzją z dnia (...) r. WWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie postanowieniem z dnia (...) r. PINB ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce..
Decyzją z dnia (...) r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał inwestorom wykonanie określonych w sentencji decyzji robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na przedmiotowej działce w terminie 3 miesięcy.
Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania od powyższej decyzji WWINB decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje PINB.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 579/11 WSA w Poznaniu oddalił skargę E. i K. R. na decyzje WWINB z dnia (...) r. i poprzedzającą ją decyzje PINB z dnia (...) r.
Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r. przez pracowników PINB ustalono, że decyzja tutejszego organu z dnia (...) r. nie została wykonana przez inwestorów.
Stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: w przypadku niewykonania obowiązku – nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Niewykonanie przez inwestorów robót budowlanych mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami – co stanowiło treść sentencji decyzji z dnia (...) r. – przesądza o konieczności nakazania jego rozbiórki. Wnika to z faktu, że nałożenie innych –przewidzianych w powyższym przepisie obowiązków – nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych w przypadku jego wykonania spowodowałby pozostawienie przedmiotowego budynku w obecnym stanie, zamiast doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego byłby w odniesieniu do przedmiotowego budynku niewykonalny, ponieważ obiekt ten powstał od podstaw w ramach jednego projektu inwestycyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy podnieśli, że nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową nieruchomością , a co za tym idzie nie mają możliwości prawnych do jej wykonania.
Decyzją z dnia (...) r. nr (...) WWINB na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy budynku mieszkalnego, którego inwestorami są odwołujący, a właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek jest M.Z. Budynek realizowany był na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu unieważnienia, przez Sąd Okręgowy w Poznaniu, wydział XII cywilny wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. umowy darowizny – akt notarialny z dnia (...) r. na rzecz odwołujących udziału we współwłasności działki nr (...) położonej w P. Wobec powyższego inwestorzy w dniu wydania decyzji pozwolenia na budowę nie legitymowali się tytułem prawnym do dysponowania przedmiotową nieruchomością.
Sporny obiekt został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało uchylone, zatem podstawą orzekania są przepisy art. art. 50 i 51 p.b.. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę i decyzją z dnia (...) r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożył obowiązki mające doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Organ I instancji słusznie wskazał, że w niniejszym przypadku nakazanie zaniechania dalszych robót spowodowałoby pozostawienie budynku w takim stanie, w jakim znajduje się obecnie, a więc w stanie niezgodnym z przepisami prawa. Z przedłożonej do akt sprawy inwentaryzacji oraz oceny technicznej jednoznacznie wynika, że istniała możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych, których zobowiązani nie wykonali. Również niecelowe byłoby doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ jak słusznie podniósł organ I instancji, sporny budynek powstał od podstaw, zatem doprowadzenie go do stanu poprzedniego i tak oznaczałoby rozbiórkę całego obiektu.
Nie budzi zatem zastrzeżeń organu odwoławczego obowiązek nałożony w decyzji z dnia (...) r. – rozbiórki obiektu. Także adresat obowiązku – E. i K. R. – jest zgodny z prawem. Zgodnie z art. 52 p.b. zobowiązanymi do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 p.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarówno w doktrynie jak i w obowiązującym orzecznictwie, dominuje pogląd, że w trakcie budowy obiektu budowlanego lub jego części, albo wykonywania innych robót budowlanych zobowiązanym do poniesienia kosztów jest inwestor. Natomiast po wybudowaniu obiektu lub po wykonaniu robót nie będących budową, zobowiązanym staje się z reguły właściciel wybudowanego obiektu budowlanego lub obiektu, w którym dokonano robót budowlanych. Zgodnie z opinia prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy, w szczególności, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właścicieli nieruchomości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że obowiązki winny być nakładane na inwestorów, którzy bez zgody właściciela działki obiekt wybudowali.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym trybie art. 51 p.b., organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Nie posiadanie przez zobowiązanych tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nie powoduje braku możliwości prawnych do wykonania rozbiórki. Z akt administracyjnych nie wynika nadto by właściciele działki mieliby uniemożliwiać wejście na teren działki w celu wykonania nałożonego na odwołujących obowiązku.
W skardze E. i K. R. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 52 p.b. przez skierowanie decyzji do inwestorów, w sytuacji, gdy nie władają oni faktycznie nieruchomością, gdyż opuścili przedmiotową nieruchomość w listopadzie (...) r., a decyzja winna zostać skierowania także do właściciela nieruchomości; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na pominięciu przez organ administracyjny faktu, że inwestorzy nie władają faktycznie obiektem budowlanym, w związku z czym nie mają możliwości wykonania nałożonego na nich obowiązku. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że całkowicie nieuzasadnionym jest nakładanie na inwestorów obowiązków wynikających z decyzji w sytuacji, gdy utracili oni tytuł prawny do obiektu (unieważnienie darowizny). Oznacza to, że nie można orzec na mocy decyzji obowiązku wykonania robót budowlanych adresując go wyłącznie do inwestorów, jeśli w dacie orzekania nie posiadają oni takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby im na wykonanie robót we wskazanym przez organ zakresie. Wobec niemożności wykonania wskazanych przez organ robót, dla umożliwienia wykonania tej decyzji powinna ona być skierowana do właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 52 p.b.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 p.b. i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Natomiast w myśl art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że skarżący będący inwestorami przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zrealizowali decyzji z dnia (...) r. nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji tej decyzji w terminie 3 miesięcy. Powyższe wynika z kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r. przez pracowników PINB.
W związku z powyższym niewykonanie przez inwestorów robót budowlanych mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami przesądziło o konieczności rozbiórki tego budynku.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, kto jest podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, skoro inwestorzy, jak twierdzą w skardze, nie władają faktycznie obiektem i w związku z tym nie mają możliwości wykonania nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku.
Wspomniany przepis art. 52 p.b. jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysuniecie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do rozbiórki będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i nie przypadkiem inwestor został wymieniony w przepisie art. 52 p.b. na pierwszym miejscu (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.).
Pogląd, ze w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekty budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, Lex Polonica 354876). Uznać należy w szczególności, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
W niniejszej sprawie nie mamy wprawdzie do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 p.b., bowiem inwestorzy w dniu rozpoczęcia prac związanych z budową przedmiotowego budynku legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia (...) r., jednakże, co wskazano w części fatycznej uzasadnienia ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę decyzją Starosty P. z dnia (...) r., organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 p.b. dotyczącym wykonania nakazanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji i oceny technicznej dotyczącej wykonanych prac budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynika, że istniała możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem i w związku z powyższym decyzją z dnia (...) r. nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Ubocznie zaznaczyć należy, że decyzja ta oraz decyzja WWINB z dnia (...) r. utrzymująca w mocy wspomnianą decyzję została zaskarżona do WSA w Poznaniu, gdzie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. Sąd skargę oddalił.
Obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożono na inwestorów w dniu 30 maja 2011 r., a więc w dacie kiedy już nie legitymowali się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 31 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec powyższego, skoro w dniu nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie wymagały tego przepisy prawa budowlanego), to również organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek rozbiórki tego budynku, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia (...) r., prawidłowo decyzję tę skierował do inwestorów, pomimo, że faktycznie nie władają już przedmiotowym obiektem.
Ponadto wskazać należy, że wspomniany wyżej przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 określa tok postępowania po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obowiązki te zostały wykonane, organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. Jeżeli nie, wydaje decyzję nakładającą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu albo doprowadzenie do stanu poprzedniego.
W świetle powyższego, jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, jedynym prawidłowym rozwiązaniem w niniejszej sprawie było nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych spowodowałby pozostawienie przedmiotowego budynku w obecnym stanie, a więc w stanie sprzecznym z przepisami, natomiast nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, skoro budynek ten powstał od podstaw w ramach jednego procesu inwestycyjnego i tak doprowadziłby do jego rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych i z tego względu Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.