IV SA/Po 982/25

IV SA/Po 982/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. i P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 17 września 2025 roku nr [...] przyznał niezawodowej rodzinie zastępczej: K. i P. W. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka O. K. ur. [...] na okres:
- od dnia 12.08.2025 r. do dnia 31.08.2025 r. w wysokości [...] zł;
- od dnia 01.09.2025 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko niezawodowej rodziny zastępczej, nie dłużej niż do ukończenia 18. roku życia, tj. do dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 08 września 2025 r. K. i P. W. (dalej jako: skarżący) zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka O. K. umieszczonej w niezawodowej rodzinie zastępczej.
W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 12 sierpnia 2025 r. (sygn. akt [...]) dziecko O. K. została umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej prowadzonej przez skarżących. Organ I instancji wyjaśnił, że dziecko faktycznie zostało umieszczone w ww. rodzinie zastępczej od dnia 12 sierpnia 2025 r. Okoliczności wymienione wyżej organ I instancji ustalił na podstawie oświadczenia strony.
W konsekwencji organ stwierdził, że skarżącym przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości wskazanej na wstępie. Ustalono, że świadczenie za 20 dni sierpnia i wrzesień 2025 roku zostanie wypłacone po uprawomocnieniu się decyzji, tj. po 14 dniach od momentu otrzymania decyzji organu I instancji. Pozostałe świadczenia będą wypłacane do dnia 25-go każdego miesiąca za dany miesiąc.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. w sprawie o sygn. akt: [...] małoletnia O. K. i W. K. zostały zabezpieczone w rodzinie skarżących, która w tym czasie została wstępnie zakwalifikowana na rodzinę zastępczą niezawodową i była w trakcie szkoleń. Małoletnia O. K. została zabezpieczona w rodzinie skarżących postanowieniem Sądu Rejonowego od dnia 03.01.2025 r. (postanowienie z dnia 03.01.2025 r.), a małoletnia W. K. została zabezpieczona w rodzinie od dnia 29.03.2025 r. (postanowienie z dnia 10.04.2025 r.).
Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na każde dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na jego utrzymanie od dnia faktycznego umieszczenia/zabezpieczenia dziecka. Zdaniem skarżących ustawa nie uzależnia prawa do wypłaty świadczenia od ukończenia przez rodzinę zastępczą szkolenia ani od formy postępowania sądu, także zabezpieczenie tymczasowe daje podstawę prawną do wypłaty świadczeń.
W ocenie skarżących odmowa przyznania świadczenia za wcześniejsze miesiące narusza zatem art. 80 ust.1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę praworządności (art. 6 k.p.a).
Skarżący argumentowali, że dzieci faktycznie przebywały w ich rodzinie zastępczej niezawodowej w sporym okresie i ponoszone były na nie wszystkie koszty utrzymania, edukacyjne i zdrowotne itd. Zdaniem skarżących organ winien, więc przyznać świadczenie począwszy od dnia zabezpieczenia małoletnich O. i W. K. na mocy postanowienia Sądu.
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia na utrzymanie dzieci za okres od dnia 03 stycznia 2025 r. na małoletnią O. K. oraz od dnia 29 marca 2025 r. na małoletnią W. K., a więc od faktycznego momentu zabezpieczenia dzieci w rodzinie zastępczej niezawodowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2025 r., znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia 03.01.2025 r. sygn. akt [...] udzielił z urzędu zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że umieścił z dniem 3 stycznia 2025 r. małoletnią O. K. u kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową w osobach K. i P. W., zobowiązując te osoby do odbycia szkolenia dla rodzin zastępczych organizowanego przez PCPR w [...] w terminie 6 miesięcy. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 12.08.2025 r. (sygn. akt [...]) dziecko O. K. została umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej u skarżących.
Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie przez organ I instancji początkowej daty przyznania świadczenia. Wyjaśniono, że w ocenie organu I instancji świadczenie to należy się od dnia wydania przez sąd powszechny postanowienia o umieszczeniu dziecka rodzinie zastępczej niezawodowej. Natomiast w ocenie skarżących datą początkową przyznania świadczenia winna być data wydania postanowienia zabezpieczającego o powierzeniu pieczy nad dzieckiem.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota [...]zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej (kwota podana zgodnie z pkt 1 lit, b obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2024 r. (M.P.2024.230)).
Zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka.
Organ II instancji argumentował, że zasadą jest, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3. Organ wskazał, że faktyczne umieszczenie oznacza, że orzeczenie sądu jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Chodzi o sytuację, w której dziecko rzeczywiście w rodzinie zastępczej przebywa. Orzeczenie sądu oznacza zaś takie rozstrzygnięcie, które podleganie dziecka pieczy innych osób, niż rodzice dziecka, czyni legalnym. Orzeczenie polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1411/11, CBOSA).
Za orzecznictwem organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w trybie art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c. stanowi art. 109 k.r.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy).
Kolegium wskazało, że jakkolwiek w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2025 r. (powinno być 3 stycznia 2025 r. – uw. Sądu) Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", lecz sformułowaniem "umieścić małoletnią u kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową", to jednak orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. W postanowieniu tym jednak Sąd Rejonowy w K. nie wskazał podstawy prawnej jego wydania.
W przekonaniu organu II instancji bezsprzecznie w omówionym wyżej postanowieniu o zabezpieczeniu powierzono odwołującym sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem i zobowiązano te osoby do kontynuowania szkolenia dla rodzin zastępczych. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13. WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, CBOSA). Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku osób i małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo funkcję rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., stosuje się odpowiednio przepisy art. 80-82, art. 86-87 ustawy, a więc przepisy dotyczące prawa do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ww. ustawy, świadczenia i dodatki przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej.
Kolegium wskazało, że organ I instancji znając treść postanowienia z dnia 10 kwietnia 2025 r. (powinno być 3 stycznia 2025 r. – uw. Sądu) nie musiał sięgać do innych środków dowodowych by ustalić, że małoletnia O. K. już przed ostatecznym rozstrzygnięciem o umieszczeniu jej w niezawodowej rodzinie zastępczej u skarżących faktycznie u nich przebywała i została w tej rodzinie na mocy tego postanowienia umieszczona.
Zdaniem SKO organ I instancji przedwcześnie uznał, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej należy się dopiero od daty wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia.
Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ I instancji powinien mieć na uwadze powyższe wskazania, przede wszystkim z uwzględnieniem powyższych okoliczności zawartych w uzasadnieniu decyzji. Organ nie ustalił dostatecznie stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a, Działanie organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie stanowiło również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ I instancji winien ustosunkować się do wszystkich okoliczności zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzje powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera braki i uchybienia, które nie uniemożliwiają organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, a prawidłowe rozstrzygniecie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ I instancji, rozpatrując wniosek skarżących naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań organu II instancji, które organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni (organ uzupełni postępowanie dowodowe o wskazanie czy podstawę wydania przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia z dnia 10 kwietnia 2025 r. (powinno być 3 stycznia 2025 r. – uw. Sądu) sygn. akt [...] stanowi art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o.). Przy czym, przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia będzie wyłącznie kwestia dotycząca początkowej daty, od której skarżącym powinno być przyznane ww. świadczenie.
Od powyższej decyzji SKO w [...] z 3 listopada 2025 r., nr [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący. Nie przytoczyli żadnej argumentacji na jego poparcie. Załączyli kopię wniosku jaki złożyli do Sądu Rejonowego w K. z 18 listopada 2025 r.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się zasadny.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W przedmiotowej sprawie wniesiony został właśnie taki sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2025 r., znak: [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 17 września 2025 r., nr [...], w przedmiocie przyznania niezawodowej rodzinie zastępczej: K. i P. W. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka O. K. ur. [...] na okres:
- od dnia 12.08.2025 r. do dnia 31.08.2025 r. w wysokości [...] zł;
- od dnia 01.09.2025 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko O. K. niezawodowej rodziny zastępczej, nie dłużej niż do ukończenia 18. roku życia, tj. do dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie.
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 49).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.
Dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę ponownie organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Tego natomiast w niniejszej sprawie ze strony organu odwoławczego zabrakło.
Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy podkreślić, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd uznał za zasadne uwzględnić sprzeciw, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanych w sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; CBOSA).
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana – organ ten wskazał tylko, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części. SKO za kwestię wymagającą wyjaśnienia przyjęło "wskazanie, czy podstawę wydania przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt [...] stanowi art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o.". Jednocześnie organ odwoławczy nie dostrzegł, że sam wyjaśnił już kwestię charakteru spornego postanowienia Sądu Rejonowego w K.. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 3 stycznia 2025 r., sygn. akt [...], w przedmiocie udzielenia z urzędu zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że umieścić z dniem 3 stycznia 2025 r. małoletnią O. K., ur. [...] w kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową w osobach K. i P. W., zobowiązując te osoby do odbycia szkolenia dla rodzin zastępczych organizowanego przez PCPR w [...] w terminie 6 miesięcy. Drugiej z sióstr - W. K. - dotyczy postanowienie SR w K. z 10 kwietnia 2025 r., które SKO błędnie przytacza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sprawie dotyczącej O. .
Dalej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika: jakkolwiek w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2025 r. (powinno być 3 stycznia 2025 r. – uw. Sądu) Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", lecz sformułowaniem "umieścić małoletnią u kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową", to jednak orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. Dalej Kolegium wskazało, że sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. w zw. z § 1 k.r.o. W istocie Kolegium nie kwestionowało podstawy prawnej do przyznania świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka O. K. w niezawodowej rodzinie zastępczej, tylko okres początkowy, od którego świadczenie to winno być przyznane.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał zaś, że organ I instancji znając treść postanowienia z dnia 10 kwietnia 2025 r. (powinno być 3 stycznia 2025 r. – uw. Sądu) nie musiał sięgać do innych środków dowodowych by ustalić, że małoletnia O. K. już przed ostatecznym rozstrzygnięciem o umieszczeniu jej w niezawodowej rodzinie zastępczej faktycznie u skarżących przebywała i została w tej rodzinie umieszczona na mocy tego postanowienia.
W tak ustalonych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy nie sposób nie dostrzec, że organ II instancji sam przesądził o podstawie prawnej spornego postanowienia Sądu Rejonowego w K., jak i o fakcie umieszczenia dziecka w rodzinie skarżących w dacie wskazanej w postanowieniu z 3 stycznia 2025 r. Nie zaistniała więc potrzeba, aby organ I instancji ponownie, za organem odwoławczym, powielał powyższe ustalenia. Ponadto w ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy czyniąc przedmiotowe ustalenia, nie wykroczył poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Ustalenia powyższe zostały dokonane przez SKO na podstawie akt administracyjnych sprawy zgromadzonych przez organ I instancji.
Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których - w ocenie tego organu - nie mogło skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a.
Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.
Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, jakich naruszeń prawa procesowego dopuścił się organ I instancji. Przytoczenie naruszonych – zdaniem Kolegium – przepisów postępowania bez ich odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy jest niewystarczające do przyjęcia, że organ I instancji działał z naruszeniem przepisów postępowania o jakich mowa w art. 138 2 k.p.a.
Z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynika także jaki zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie i jakie konkretnie okoliczności wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Poza granice określone w art. 136 § 1 k.p.a nie wykraczają działania mające polegać na poruczonym organowi I instancji w zaskarżonej decyzji SKO uzupełnieniu postępowania dowodowego o wskazanie czy podstawę wydania przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia z dnia 3 stycznia 2025 r. sygn. akt [...] stanowi art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. Co więcej, analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy udzieliła już pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Z akt administracyjnych sprawy wynika także od jakiej daty dziecko - O. faktycznie została umieszczona u kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową.
Powtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną wszczętą wnioskiem skarżących. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie.
Organ odwoławczy – mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w CBOSA).
W konsekwencji - wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się organu odwoławczego od obowiązku wydania decyzji merytorycznej.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.