IV SA/Po 980/24

IV SA/Po 980/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 29 września 2023 r. nr LII/471/23 w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XVII/132/16 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Odolanowa w rejonie ulic: Krotoszyńskiej, Gimnazjalnej i Strzeleckiej 1. stwierdza nieważność uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Odolanów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów Nr LII/471/23 z dnia 29 września 2023 r. w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy i Miasta Odolanów Nr XVII/132/16 z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Odolanowa w rejonie ulic: Krotoszyńskiej, Gimnazjalnej i Strzeleckiej.
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) Wojewoda zaskarżył w całości powyższą uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów Nr LII/471/23 z dnia 29 września 2023 r., zwaną dalej "Uchwałą" i wniósł o stwierdzenie nieważności tej Uchwały w całości.
Na sesji w dniu 29 września 2023 r. Rada Gminy i Miasta Odolanów podjęła uchwałę Nr LII/471/23 w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XVII/132/16 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Odolanowa w rejonie ulic: Krotoszyńskiej, Gimnazjalnej i Strzeleckiej. Uchwała w formie elektronicznej została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 5 października 2023 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wlkp. z dnia 24 października 2023 r. pod pozycją 9298.
Podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." Zdaniem Wojewody analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że nie można z nich wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez Radę Gminy i Miasta Odolanów uchwały w sprawie częściowego uchylenia uchwały w sprawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda wskazał, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z ww. przepisów upoważniając radę gminy wyłącznie do uchwalenia planu (opcjonalnie jego zmiany) nie daje zarazem żadnych podstaw prawnych do uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Skarżącego, co prawda ustawa o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady, to jednak nie może stanowić on wyłącznej podstawy władczych rozstrzygnięć organu stanowiąco-kontrolnego gminy, bowiem jest on ogólną normą kompetencyjną wymagającą uszczegółowienia w zakresie proceduralnym. Przyjęte przez organ planistyczny rozwiązanie należy zatem uznać za niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, że w uzasadnieniu do uchwały w sprawie uchylenia planu Rada nie wykazała zaistnienia szczególnej potrzeby takiego działania, ograniczyła się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że na skutek zmiany sytuacji faktycznej terenu, obowiązujący plan miejscowy dla części obszaru stał się nieaktualny oraz powołała się na wyrok NSA z 29 stycznia 2020r. Wojewoda odniósł się do tego wyroku wskazując, że nie odpowiada on stanowi faktycznemu w sprawie niniejszej. Formułując uprawnienie do autokontroli, NSA wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Dalej wskazano, że tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących przy tym możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania. W przypadku Uchwały Rady Gminy i Miasta Odolanów należy uznać, że brak aktualności uchwały w sprawie planu nie może stanowić podstawy do podjęcia działań w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób pełny i kompleksowy regulują kwestie aktualizowania aktów planistycznych stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego - w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 up.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.). Nie bez znaczenia pozostaje również systemowy charakter aktu planistycznego jakim jest plan miejscowy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaledwie ostatnią czynnością trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że przyjęte w uchwale Rady Gminy i Miasta Odolanów regulacje świadczą o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala bowiem na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać.
Rada Gminy i Miasta Odolanów w odpowiedzi na skargę Wojewody wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że identyczna sytuacja i uchwała była przedmiotem rozważania tut. Sądu w sprawie IV SA/Po 486/22, gdzie w wyroku z dnia 6 grudnia 2022r. Sąd przychylił się do stanowiska Gminy. Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest identyczny i polega na podjęciu uchwał o uchyleniu w części obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej Rada argumentowała, że w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 736/18, należy stwierdzić, że czym innym jest zmiana planu albo jego uchwalenie gdzie jest przewidziana taka procedura, a czym innym jest uchylenie planu. Stanowisko wyrażona w rozstrzygnięciu o braku podstawy prawnej a poprzez to procedury planistycznej przewidzianej w ustawie, nie ma oparcia w ustawie o planowaniu przestrzennym i jest wykładnią tej ustawy contra legem. Ustawa ta bowiem nie przewiduje w ogólne procedury do uchylenia planu, ale nie wynika z tego wniosek o niedopuszczalności takiego uchylenia. Zdaniem organu przypomnieć należy, że na początku orzecznictwo potwierdzało możliwość uchylenia planu, następnie zaś taką możliwość kwestionowało, a obecnie dopuszcza. Różne mogą być motywy takiego rozstrzygnięcia, ale przyjęcie planu i jego zmiana powoduje oczywiście istotne implikacje np. wpływ na prawo własności nieruchomości. Takiego skutku zaś nie ma samo uchylenie planu, nie powoduje ono skutków dla prawa własności np. w postaci renty planistycznej lub ograniczeń w wykonywaniu przez właściciela tego prawa. Z tego też powodu nie ma potrzeby takiej procedury przeprowadzać i nie przewiduje jej ustawa.
Dalej organ wskazał, że stanowisko Wojewody należy zakwestionować oprócz argumentów typowo wynikających z wykładni językowej i nawet celowościowej wymienionej wcześniej, to nie do przyjęcia jest podstawowa teza wyrażona poprzednio przez organ w sprawie wyroku wskazano w pkt 1 uzasadnienia, a obecnie zmieniona. Poprzednio organ argumentował o konieczności przeprowadzenia procedury planistycznej w przypadku uchylenia planu, której brak miał skutkować wadliwością decyzji. Obecnie argument Wojewody sprowadza się do braku podstawy prawnej tej uchwały.
Taka wykładnia przez analogię i contra legem jest niedopuszczalna. Jak wcześniej wskazano, zmiana albo nawet uchwalenie planu ma inne skutki od uchylenia planu. Zmiana planu oznacza zastąpienie pewnych uregulowań planu innymi albo usunięcie pewnych zapisów, ale wewnątrz danego aktu prawnego. Całkowite uchylenie danej uchwały nie można więc traktować jako zmiany planu. Trzeba sobie bowiem uzmysłowić, że zmiana planu lub jego uchwalenie rodzi określone konsekwencje co do funkcji i przeznaczenia terenu, jak również dalsze implikacje w postaci zmiany wartości gruntu, ograniczeń możliwości zabudowy i korzystania, tak samo zmiana planu. Należy wiec wówczas przeprowadzić procedurę planistyczną, aby mieszkańcy i właściciele terenów mogli np. zgłosić uwagi i zastrzeżenia. Natomiast samo uchylenie planu polega na powrocie terenu do ogólnych zapisów ustawy o planowaniu przestrzennym. Po drugie, samo uchwalenie planów nie jest obowiązkowe.
Wreszcie należy podnieść zdaniem organu, że obecnie sporządzanie miejscowych planów poza przypadkami określonymi w prawie nie jest obowiązkowe. Argument ten wynika z art. 4 ustawy o planowaniu, który stanowi że przeznaczenie terenu następuje w planie oraz z art. 14 ust, 7, który stanowi: "Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.". Dalej z w/w wyroku NSA wynika: "Jeżeli zatem został już uchwalony plan miejscowy nie oznacza to, że gmina w ramach swych kompetencji decyzyjnych nie może uchylić porządku planistycznego, który wynikał z planu i przejść na porządek ustawowy regulowany przepisami u.p.z.p. Do tego natomiast prowadzi zaskarżona uchwała o uchyleniu planu miejscowego.
W zakresie zaś argumentu dotyczącego braku podstawy prawnej organ wskazał, że nie reguluje takiej procedury, ponieważ jej uregulowanie z uwagi na skutki jakie powoduje nie miałoby najmniejszego sensu. Uchylenie planu nie rodzi skutków dla zmiany funkcji i przeznaczenia terenu i następuje powrót do ogólnego reżimu prawnego ustawy o planowaniu. Uchylenie następuje na podstawie ogólnych przepisów o samorządzie gminnych i ustawy o planowaniu, bo przyjęcie założenia, że organ który uchwalił uchwałę, nie ma kompetencji do jej uchylenia nie jest do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje tutaj odrębnej procedury.
Końcowo wskazano, że oznaczałoby to jedynie działanie jednokierunkowe polegające na możliwości przyjęcia i zmiany planu, ale już nie do jego uchylenia. Argumentacja organu sprowadza się tutaj do wymienienia przepisów dotyczących uchwalania, zmiany planu i wskazania, że nie ma konkretnego przepisu pozwalającego na uchylenie. Podczas gdy z powołanego powyżej orzecznictwa wynika teza, że taka możliwość jest dopuszczalna. Zwłaszcza w tym kontekście jest nieracjonalny argument powołujący się na art. 34 ustawy o planowaniu, który mówi o uchyleniu planów na skutek uchwalenia nowego - co jest oczywistą konsekwencją uchwalenia nowego planu. Idąc dalej również organ nadzorczy nie miałby kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu planu, które to stwierdzenie de facto prowadzi do tego samego skutku tj. eliminacji z obrotu prawnego uchwały o planie i powrót do ogólnego reżimu ustawy o planowaniu - ponieważ nie ma w ustawie o planowaniu przestrzennym przepisu pozwalającego na uchylenie planu. Po drugie, organ który uchwalił plan, tracił by kompetencje do eliminacji z obrotu prawnego uchwały którą podjął. Takie rozumowanie byłoby niebezpieczne pod kątem skutków dla całości samorządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej “P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3
§ 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr LII/471/23 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 29 września 2023 r. w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XVII/132/16 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Odolanowa w rejonie ulic: Krotoszyńskiej, Gimnazjalnej i Strzeleckiej, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 września 2023 r. pod poz. 9298. Z treści zaskarżonej Uchwały wynika, że Rada Gminy uchyliła uchwałę Nr XVII/132/16 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Odolanowa w rejonie ulic: Krotoszyńskiej, Gimnazjalnej i Strzeleckiej w części dotyczącej fragmentu działki o nr ewid. 424/4 – położonej w obrębie ewidencyjnym miasta Odolanów (§ 1 Uchwały).
Podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Wielkopolskiego
z 18 listopada 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Jak wskazuje analiza wniesionej skargi oraz odpowiedzi organu na skargę istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy Rada Gminy ma kompetencję do uchylenia obowiązującego planu zagospodarowania w części dotyczącej jedynie poszczególnych działek objętych planem miejscowym.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że działanie Rady Gminy, która podjęła Uchwałę o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, w niniejszej sprawie, nie było podyktowane wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a więc nie podlegało ocenie, pod kątem ewentualnego skorzystania z uprawnień autokontrolnych), jak również nie zostało wywołane zmianami ustawowymi, wymuszającymi ingerencję w treść obowiązującego planu.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu Uchwały uchylającej plan miejscowy dla części obszaru, przeprowadzona analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy i Miasta Odolanów doprowadziła Gminę do wniosku, że plan miejscowy z 25 maja 2016 r. stał się nieaktualny. W następstwie uchylenia planu przeznaczenie terenów, jak również pozostałe ustalenia planu nie będą miały zastosowania, wyłączając ustalenia wynikające z przepisów odrębnych. Dalej Gmina uzasadniała, że uchylenie planu w odróżnieniu od jego zmiany oznacza definitywne wyeliminowanie jego treści z obrotu prawnego, jest więc różne od zmiany plany uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się do treści art. 14 u.p.z.p. Gmina wnioskowała, że ustawodawca co do zasady nie przewidział na danym terenie obowiązku sporządzenia planu i powierzył tą decyzję w ramach władztwa planistycznego danej gminie. Zdaniem Gminy, prócz uchwał przewidzianych w ustawie o uchwalaniu i zmianie planu nie jest wykluczone, aby gmina w ramach swojego władztwa planistycznego uchyliła porządek określony planem. Na potwierdzenie stanowiska Gmina przywołała wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 736/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 486/22. W tym drugim wyroku WSA w Poznaniu oddalił skargę Wojewody na uchwałę Rady Gminy Odolanów o uchyleniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu miasta Odolanów przy ul. Bartosza, przy czym z uwagi na brak pisemnego uzasadnia nie ma możliwości zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy i stanowiskiem Sądu, który legł u podstaw wydania tego wyroku.
W tym miejscu, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podkreśla, że wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. (II OSK 736/18, dostępny CBOSA) zapadł w innym stanie faktycznym niż to wynika z okoliczności niniejszej sprawy. Zaskarżona uchwała o uchyleniu uchwały w sprawie planu została podjęta w ramach instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnoszącej się do aktów prawnych i czynności organów administracji publicznej podjętych przed 1 czerwca 2017 r., której celem było spowodowanie zmiany lub uchylenia uchwały przez organ, który ją podjął. Wniesienie wezwania umożliwiało i uruchamiało proces samokontroli uchwały przez właściwy organ. Taka czynność nastąpiła w objętej kontrolna NSA sprawie i na skutek wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w całości, Gmina podjęła, zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego, uchwałę bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury planistycznej uregulowanej w art. 14-20 u.p.z.p., co NSA uznał za dopuszczalne. Stanowisko to podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, tak samo jak zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1956/20) oddalającym skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Nr XI/124/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie uchylenia uchwały z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętej na skutek uwzględnia skargi (w trybie autokontroli) na uchwałę z 7 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Rada Gminy Strzałkowo zapoznawszy się ze treścią skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę z dnia 07 marca 2019 r., nr IV/50/2019 i uznawszy ją za zasadną podjęła 12 grudnia 2019 r. zaskarżoną w tej sprawie uchwałę nr XI/124/2019 w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu prawa miejscowego w całości by nie wywoływał skutków prawnych do czasu ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego przez Sąd. Co więcej, WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 06 sierpnia 2020 r. stwierdził nieważność uchwały z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na istotne naruszenie trybu uchwalenia uchwały. Zdaniem Sądu w powyższej sprawie, konsekwencją uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z powyżej opisanych powodów, oraz brakiem - co do zasady - obowiązku uchwalenia planu na danym terenie, jest zdaniem Sądów zastosowanie trybu administracyjnych decyzji ustalających warunki zabudowy. Jeżeli zatem został już uchwalony plan miejscowy nie oznacza to, że gmina w ramach swych kompetencji decyzyjnych nie może uchylić porządku planistycznego, który wynikał z planu i przejść na porządek ustawowy regulowany przepisami u.p.z.p. Do tego bowiem prowadzi zaskarżona uchwała o uchyleniu planu miejscowego.
W powyższych okolicznościach jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 u.p.z.p. należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. W konsekwencji zachowaniu podlega sam akt normatywny, jedynie z innymi regulacjami w porównaniu do aktu sprzed tej zmiany. Natomiast uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa.
Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są stanowiska orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którymi skoro gmina dysponuje autonomią wynikającą z przysługującego jej władztwa planistycznego, to – przy braku regulacji ustawowej – nie można gminie takiego uchylenia uchwały zabronić. Nadto, zasada samodzielności planistycznej gminy i będąca jej elementem zasada fakultatywności uchwalania planu miejscowego skłaniają do przyjęcia tezy, że skoro rada gminy może plan uchwalić, to nie ma przeszkód, by plan uchyliła (A. Brzezińska-Rawa "Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne" Toruń 2019, str. 253 i nast. i przywołane tam orzecznictwo w tym wyr. NSA z 19 czerwca 2012 r, sygn. akt II OSK 852/12; A. Ostrowska "Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Wyd. UMC-S Lublin 2020, str. 176 i nast.; wyr. NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/20, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza gdy przyczyną podjęcia zaskarżonej Uchwały uchylającej plan miejscowy w części co do fragmentu terenu objętego planem, stała się nieaktualność postanowień planu miejscowego, Sąd stanął na stanowisku, że przyjęcie zaskarżonej Uchwały w sposób istotny narusza prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały Nr LII/471/23 Rady Gminy i Miasta Odolanów z 29 września 2023 r. Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 13 lutego 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 819/24, II SA/Po 820/24 i IV SA/Po 821/24, CBOSA).
Zdaniem Sądu prowadzenie polityki przestrzennej gminy stanowi sferę przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak jest ono poddane ograniczeniom ustawowym, dotyczącym nie tylko wynikających z art. 1 ust. 2 zasad, jakie gmina musi uwzględniać w ramach kształtowania przestrzeni, ale również formy, jaka musi być dochowana przy korzystaniu z przysługującego władztwa. W szczególności polityka przestrzenna gminy jest realizowana (przynajmniej do stycznia 2026 r.) poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zasadą wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje przy tym, że podstawowym aktem planistycznym, który kształtuje prawa i obowiązki właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie gminy pozostaje plan miejscowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a jedynie w drodze wyjątku, gdy nie został on uchwalony, zagospodarowanie nieruchomości jest dopuszczalne w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Uzupełniając argumentację, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27 u.p.z.p.). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności.
Konieczne jest ponadto odniesienie się do przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy. Przy czym, regulacja art. 34 u.p.z.p. nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym - jak w niniejszej sprawie - prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego.
Sama procedura uchwalania planów miejscowym jest uporządkowana, przy czym – co warte podkreślenia z punktu widzenia niniejszej sprawy – zgodnie z art. 27 ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Przepis powyższy wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego wymagane jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Innymi słowy, celem art. 27 u.p.z.p. jest zapobieżenie ewentualnym próbom obejścia rygorystycznych przepisów procedury planistycznej w drodze zmiany dwóch szczególnych aktów planowania przestrzennego. Ustawodawca wprost przewiduje, że każda zmiana planu miejscowego wymaga zachowania trybu uchwalania danego aktu, począwszy od zainicjowania procedury w drodze podjęcia uchwały intencyjnej na wniosek uprawnionego podmiotu, przez realizację szczególnych obowiązków informacyjnych, zapewnienie partycypacji społecznej (konsultacje społeczne), współdziałanie z organami opiniującymi i uzgadniającymi projekt, wprowadzanie zmian do projektu, podjęcie właściwej uchwały przez radę gminy, po doręczenie wojewodzie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny legalności aktu i ogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1501/15, CBOSA).
Równocześnie, jak to już wskazano powyżej, jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 u.p.z.p. należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1956/20, CBOSA). "Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313).
W tym miejscu wskazać pozostaje, iż uchylenie istniejącego planu miejscowego w ograniczonym zakresie – co miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowi w ocenie Sądu w istocie zmianę obecnie istniejącego planu miejscowego dla tego terenu, gdyż de facto podjętą uchwałą dokonano zmiany w istniejącym planie miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla pojedynczej działki. Mając na względzie przytoczone powyżej rozważania, w każdym takim przypadku podjecie uchwały w tym zakresie wymagało przeprowadzenia stosowniej procedury, zgodnie z art. 27 ustawy. W istocie bowiem skarżoną Uchwałą, w której orzeczono o uchyleniu istniejącej uchwały dotyczącej zmiany planu miejscowego dla określonego terenu spowodowano jego zmianę. Zatem wymagane było poprzedzenie takiej Uchwały przeprowadzeniem stosowniej procedury w tym zakresie.
Podnieść w tym miejscu należy, iż nie do zaakceptowania jest pogląd Gminy, iż skarżona Uchwała nie stanowi zmiany istniejącego planu miejscowego lecz jest jego wyeliminowaniem z uwagi na nieadekwatność rozwiązań w stosunku do obecnie istniejącego stanu faktycznego. Jak powyżej wskazano, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej również. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy – poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanych w ustawie – należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 u.p.z.p. to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. W sytuacji, gdzie Rada Gminy doszła do przekonania, iż postanowienia planu miejscowego są nieaktualne, nie jest ona jednak uprawniona do uchylenia pojedynczych postanowień obowiązującego planu miejscowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 27 ustawy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 06 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 290/08, CBOSA, stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny gminy, iż przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, a w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami. Skoro zatem z uwagi na zastrzeżenia właściciela działki Rada Gminy doszła do przekonania, że zapisane w planie wymagania nie odpowiadają już dzisiejszym warunkom, powinna dokonać redefinicji postanowień tam istniejących w ramach posiadanej samodzielności planistycznej i wówczas podjąć działania zmierzające do zmiany w tym zakresie obecnie obowiązującego planu miejscowego.
Takie stanowisko wyraził także NSA w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3495/18 (dostępny CBOSA), który stwierdził, że regulacje ustawowe pozwalają gminie aktualizować akty planistyczne stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego, w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 u.p.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.).
Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślał NSA z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać.
Dodatkowo zwrócić należy także uwagę na niekonsekwencję w stanowisku prezentowanym przez Gminę, bowiem prezentuje ona pogląd, iż uchylenie planu miejscowego nie wymaga od rady gminy żadnej procedury, podczas gdy w podstawie prawnej skarżonej Uchwały powołano jednakże art. 20 ustawy, który określa wymogi uchwalania przez radę gminy planu miejscowego. Skoro zatem jak wskazano w odpowiedzi na skargę brak jest regulacji dotyczącej uchylenia istniejącego planu miejscowego, to wobec powyższego niekonsekwentne jest powoływanie przez radę w podstawie prawnej przepisu regulującego uchwalanie planu miejscowego, skoro podjęta uchwała nie stanowiła o uchwalaniu planu miejscowego lecz o jego uchyleniu w odniesieniu do określonych działek geodezyjnie wydzielonych.
Finalnie wskazać należy również na skutki, jakie niesie ze sobą działanie Gminy – otóż uchylenie częściowe (punktowe) postanowień planu miejscowego, powoduje, że zagospodarowanie określonych terenów będzie możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dochodzi tym samym do odejścia od zasady, zgodnie z którą aktem planistycznym, który kształtuje politykę przestrzenną pozostaje plan miejscowy, a zagospodarowanie działki odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Taki sposób korzystanie z władztwa planistycznego gminy obniża poziom ochrony prawnej, gdyż w szczególności ogranicza możliwość zapewnienia partycypacji społecznej w procedurze planistyczne oraz może niekiedy prowadzić do zniwelowania prowadzonej polityki przestrzennej.
Jednocześnie prowadzić może do naruszenia wynikających z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, czy wymagań ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, zasad kształtowania przestrzeni publicznych i dalszych wskazanych w tych przepisach, które w sposób bardziej szczegółowy i wszechstronny niż decyzja o warunkach zabudowy określają wymagania zagospodarowania przestrzennego.
Słusznie zatem zauważa Wojewoda w niniejszej sprawie, że to plan miejscowy jest podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego, a decyzje o warunkach zabudowy wydawane są na zasadzie wyjątku, gdy brak jest uchwalonego planu miejscowego, skoro zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 up.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nadto na podstawie art. 62 ust. 1 – 3 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji może zawiesić w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1503/06; z 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10; CBOSA).
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.