IV SA/Po 979/24

IV SA/Po 979/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Jacek Rejman
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 24 września 2018 r. nr XLIII.311.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa obejmującego obszar położony między ul. Leśną a ul. 8 Marca oraz działki nr 27/35 i 27/42 położone między ul. Wielatowską a ul. 8 Marca 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 3 lit. b, § 23 pkt 1 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego jako KDW; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Złotowie na rzecz skarżącej A. P. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie nr XLIII.311.2018 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa obejmującego obszar położony między ul. Leśną, a ul. 8 Marca oraz działki nr 27/35 i 27/42 położone między ul. Wielatowską a ul. 8 Marca w części opisowej: § 7 pkt 1), § 11 pkt 3) lit. b) oraz § 23 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały,
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 1 ust.2 pkt 7, 9 i 10, art.3 ust 1. w zw. z art. 4 ust 1 oraz art. 6 ust 1 i 2 pkt 1 i 2, art.15 ust.2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego - w zakresie ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce nr 1222/10 drogi wewnętrznej, która będzie pełniła funkcję publiczną czym Rada naruszyła prawnie chroniony interes współwłaścicieli drogi wewnętrznej,
2. art. 7 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przeniesienie na właścicieli działki nr 1222/10 obowiązku Gminy do realizowania zadań związanych z budową i utrzymaniem drogi publicznej mającej służyć ogółowi mieszkańców,
3. art 31 ust. 3 oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady poszanowania ich własności,
4. art.1 i art.8 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przeniesienie na właścicieli działki nr 1222/10 obowiązku Gminy do realizowania zadań związanych z budową i utrzymaniem drogi publicznej mającej służyć ogółowi mieszkańców.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, a to : § 7 pkt 1), § 11 pkt 3) lit. b) oraz § 23 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że ma interes prawny w zaskarżeniu MPZP. Działka gruntu nr 1222/10 zapisana jest w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. . Obecnie pozostaje ona we współwłasności 6 podmiotów:
1. Powiat Z. w udziale [...] części,
2. Fundacja w udziale [...] części,
3. T. H., w udziale [...] części,
4. A. i M. małżonkowie P. w udziale [...] części na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej,
5. M. i M. U. w udziale [...] części na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej,
6. M. M. w udziale [...] części,
7. M. C. w udziale [...] części.
W skarżonym Planie działka gruntu nr 1222/10 oznaczono jako KDW czyli drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna wraz z ul. Leśną i ul. Złotą tworzy skrzyżowanie. Ponadto, droga wewnętrzna łączy się z drogą pieszo-rowerową 3Kx prowadzącą obecnie do pięciu budynków wielorodzinnych, których mieszkańcy chcąc skrócić dojście do terenów usługowych 3U i 4U będą się poruszać po całej długości. Ciąg pieszo-rowerowy łączy się także z terenem Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego – kompleksem kształcenia zawodowego na poziomie technikum i branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogolnego w liceum ogólnokształcącym, w tym dla dorosłych oraz branżowa szkoła II stopnia. W Centrum prowadzone są też kursy kwalifikacyjne. Jest to jedna z większych szkół ponadpodstawowych w Złotowie.
Zdaniem skarżącej przyjęte w uchwale rozwiązanie polegające na utworzeniu drogi wewnętrznej jest przekroczeniem władztwa planistycznego gminy i stanowi naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w istotny sposób narusza interes prawny wszystkich współwłaścicieli drogi, w tym skarżącej. Wytyczenie drogi pozbawia skarżącą możliwości swobodnego i zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania znacznej części działki. Ruch na początku drogi wewnętrznej spowodowany przez mieszkańców korzystających z budynków usługowych będzie naruszał prawo własności wszystkich współwłaścicieli drogi, nie tylko właścicieli dwóch działek usługowych. Skarżąca wskazała, że działka gruntu 1222/10 w obecnie obowiązującym planie stanowi drogę wewnętrzną KDW i prowadzi do 10 nieruchomości (tereny 3U, 4U, 1MN i 2MN). W pierwszej kolejności do dwóch działek obejmujących tereny zabudowy usługowej, następnie do 8 działek stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżącej zgodnie z aktualnie obowiązującym planem w § 11 pkt 3 lit.b zawarte są postanowienia niezgodne z prawem wskazujące, że dojazd do terenów usługowych 3U i 4U odbywa się "wyłącznie z terenu KDW". Dalej w § 23 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu KDW, przeznaczenie – droga wewnętrzna pieszo-jezdna obsługująca tereny 1MN i 2MN. Nie wymieniono w nim terenu 3U i 4U. Paragraf ten pozostaje w sprzeczności z § 11 pkt 3 lit.b. Nadto zgodnie z § 18 pkt 1 i 2 planu, działki które przylegają do drogi wewnętrznej zostały oznaczone jako tereny 3U i 4U i przeznaczone do zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokalizacji usług wyłącznie z zakresu administracji, oświaty, kultury i opieki zdrowotnej. Zmiana planu 24 kwietnia 2024 r. rozszerzyła o inne usługi podstawowe takie jak: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100 m kw, gastronomii, zdrowia, urody, sportu i rekreacji oraz pracownie artystyczne, biura projektowe oraz praktyki prawnicze. Ty samym Gmina zaplanowała lokalizację obiektów użyteczności publicznej mających służyć mieszkańcom z wjazdem i wejściem poprzez działkę osób prywatnych. Co więcej, w ostatniej zmianie uchwały poszerzyła katalog możliwych do lokalizacji usług ignorując argumentację, iż osoby prywatne będą utrzymywały drogę publiczną. Działka gruntu nr 1222/10 będzie służyć miejscowym potrzebom. Działka w ponad 1/3 długości biegnie przy granicy z działkami usługowymi – terenem 3U po jednej stronie i terenem 4U po drugiej (60 m przy długości całej działki ok 189 m). Od drugiej strony drogą tą będą poruszać się piesi i rowerzyści, wybierając najkrótsze dojście do lokali usługowych. Droga, która ma być drogą wewnętrzną w praktyce poza mieszkańcami domów jednorodzinnych będzie wykorzystywana przez osoby trzecie korzystające z obiektów usługowych. Droga wewnętrzna łączy się z ciągiem pieszo-rowerowym prowadzącym do jednej z największych szkół ponadpodstawowych w Złotowie. Dalej skarżąca wskazała, że obecni współwłaściciele drogi wewnętrznej – wszystkie osoby fizyczne i fundacja, są zgodni co do zrzeczenia się odszkodowania. Miejscowy plan powinie być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Było to wielokrotnie akcentowane Gminie, że droga ta winna być drogą gminną. Pozostawienie planu w niezmienionym kształcie stanowi nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też spowoduje złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruncie prywatnym daje jakiekolwiek prawo do korzystania z niego przez inne osoby niż właściciele. Za zmianą przeznaczenia drogi na drogę gminną przemawia także fakt, iż ul.Złota, która znajduje się naprzeciwko tej drogi i tworzy z nią skrzyżowanie, została oznaczona w sąsiednim planie jako droga gminna. Brak jest uzasadnienia dla różnicowania tych dwóch dróg. Przy ul. Złotej nie są zlokalizowane żadne tereny usługowe. Co więcej, zmiana z KDW na KD-D jest możliwa bez zmiany parametrów drogi, to jest jej szerokości. Ulica Złota także posiada szerokość 8 metrów.
Skarżąca zwróciła też uwagę na linię orzeczniczą, która wyraźnie sprzeciwia się planowaniu i budowie systemu komunikacji w oparciu o drogi prywatne.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił przeprowadzoną procedurę planistyczną, a odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi uznał, że są one bezzasadne. W szczególności nie zgodził się z zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego. W opinii organu wskazanie w tym miejscu drogi publicznej w dużo większym stopniu ingerowałoby we własność nieruchomości. Organ zapewnił, że projektując plan, wyważył interes publiczny oraz prywatny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.1685, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w części. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Złotowie nr XLIII.311.2018 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa obejmującego obszar położony między ul. Leśną, a ul. 8 Marca oraz działki nr 27/35 i 27/42 położone między ul. Wielatowską a ul. 8 Marca w części opisowej: tj. § 7 pkt 1), § 11 pkt 3) lit. b) oraz § 23 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały,
Jeżeli chodzi o kwestie formalne, to Sąd nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu, która z resztą nie była przedmiotem zarzutów skargi.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu MPZP. Działka gruntu nr 1222/10 zapisana jest w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. . Obecnie pozostaje ona we współwłasności 6 podmiotów:
1. Powiat Z. w udziale [...] części,
2. Fundacja w udziale [...] części,
3. T. H., w udziale [...] części,
4. A. i M. małżonkowie P. w udziale [...] części na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej,
5. M. i M. U. w udziale [...] części na prawach wspólności małżeńskiej majątkowej,
6. M. M. w udziale [...] części,
7. M. C. w udziale [...] części.
W skarżonym Planie działka gruntu nr 1222/10 oznaczono jako KDW czyli drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna wraz z ul. Leśną i ul. Złotą tworzy skrzyżowanie. Ponadto, droga wewnętrzna łączy się z drogą pieszo-rowerową 3Kx prowadzącą obecnie do pięciu budynków wielorodzinnych.
Skarżąca w styczniu 2023 r. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta Złotowa o zmianę miejscowego planu - zaskarżonej uchwały, poprzez zmianę przeznaczenia drogi z wewnętrznej na drogę publiczną. Dnia 6 czerwca 2023 r. odbyło się posiedzenie Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Złotowie na którym rozpatrywano wnioski o zmianę planu. O posiedzeniu Komisji, ani o możliwości wzięcia w nim udziału Skarżąca nie została poinformowana. W posiedzeniu wzięli udział przedstawiciele innych podmiotów, które także złożyły wnioski o zmianę planu. W protokole z posiedzenia Komisji w pkt 2) zapisano: "brak zgody na zmianę drogi wewnętrznej KDW na drogę publiczną KD" oraz "konieczna obsługa terenów 3U i 4U z drogi wewnętrznej". Ostatnie zdanie stanowi w ocenie skarżącej istotę problemu i wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę oraz wadliwość uchwały.
Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. Burmistrz Miasta Złotowa odpowiedział skarżącej, iż tereny 3U i 4U przylegają także do drogi publicznej - ul. Leśnej i "hipotetyczny wzmożony ruch na tej drodze dotyczyć będzie tylko niewielkiego odcinka działki 1222/10". Burmistrz zasugerował, iż problem rozwiąże zmiana wjazdu na tereny usługowe z ul. Leśnej. W ostatnim akapicie pisma wskazano, że w projekcie zmiany planu ujęty zostanie zapis, aby dostęp do działek o przeznaczeniu 3U i 4U odbywał się z drogi gminnej - ul. Leśnej. Następnie dnia 9 lutego 2024 r. Burmistrz ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projekt zmiany planu. Od pracowników urzędu skarżąca dowiedziała się, że odstąpiono od pomysłu obsługi terenów 4U i 3U z ulicy Leśnej i droga pozostanie drogą wewnętrzną. Rada dnia 24 kwietnia 2024 r. podjęła uchwałę nr LXXVI.503.2024 o zmianie planu odrzucając wniosek od zmianę przeznaczenia drogi wewnętrznej na drogę publiczną.
Działka gruntu nr 1222/10 w obecnie obowiązującym planie stanowi drogę wewnętrzną KDW i prowadzi do 10 nieruchomości (tereny 3U, 4U, 1MN i 2MN). W pierwszej kolejności do dwóch działek obejmujących tereny zabudowy usługowej, następnie do 8 działek stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z §18 pkt 1) i 2) planu działki, które przylegają do drogi wewnętrznej zostały oznaczone jako tereny 3U i 4U i przeznaczone do zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokalizacji usług wyłącznie z zakresu administracji, oświaty, kultury i opieki zdrowotnej. Zmiana planu z dnia 24 kwietnia 2024 r. rozszerzyła o inne usługi podstawowe takie jaki: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100 m2, gastronomii, zdrowia, urody, sportu i rekreacji oraz pracownie artystyczne, biura projektowe oraz praktyki prawnicze.
W § 11 pkt 3) lit. b) zaskarżonej uchwały postanowiono, że dojazd do terenów usługowych 3U i 4U odbywa się "wyłącznie z terenu KDW".
Dalej, w § 23 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania dla trenu KDW, przeznaczenie — droga wewnętrzna pieszo - jezdna obsługująca tereny 1MN i 2MN. Nie wymieniono w nim terenu 3U i 4U. Paragraf ten pozostaje w sprzeczności z § 11 pkt 3) lit. b).
Pojęcie "drogi wewnętrznej" wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Dotyczący takich dróg przepis art. 8 ust. 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r. stanowił, że: "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Od 21 września 2022 r. przepis ten otrzymał następujące brzmienie: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi". Jednocześnie z tym dniem dodany został do art. 8 u.d.p. ust. 11, zgodnie z którym: "Droga wewnętrzna przeznaczona wyłącznie do ruchu: 1) osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo 2) pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego – jest drogą rowerową". Przy czym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi (a także finansowanie tych zadań) należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p.).
Nie ulega wątpliwości, że droga wewnętrzna może być w konkretnym przypadku (np. w sytuacji, gdy stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego) drogą publicznie (ogólno-) dostępną – przez co nie staje się jeszcze "drogą publiczną" w technicznoprawnym znaczeniu. W świetle bowiem definicji legalnej takiej drogi – w myśl której drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (zob. art. 1 u.d.p.) – dla uznania danej drogi, dostępnej każdemu, za drogę publiczną, niezbędne jest jej formalne zaliczenie do jednej z kategorii takich dróg (wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p.).
W § 11 pkt 3) lit. b) zaskarżonej uchwały wskazano, że dojazd do terenów usługowych 3U i 4U odbywa się "wyłącznie z terenu KDW". Gmina zatem planując lokalizację obiektów użyteczności publicznej umożliwiła każdemu wjazd i wyjazd poprzez działkę osób prywatnych, które będą utrzymywały tą drogę wewnętrzną. Powyższe stanowi w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę naruszenie zasady proporcjonalności i istotę prawa własności, przysługującego skarżącym. Wprowadzony zapis nie został należycie uzasadniony, a raczej odmowa zmiany zapisu nie została w sposób przekonujący wyjaśniona. Nie prawdą jest także powoływana przez organ teza, że droga wewnętrzna nie łączy się z żadna drogą publiczną. Bowiem łączy się ona z ulicą Leśną.
Należy pamiętać, że : "Drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem."
Jak wskazuje skarżąca droga wewnętrzna łączy się z ciągiem pieszo-rowerowym prowadzącym do jednej z największych szkół ponadpodstawowych w Z.. Na drogę będą wjeżdżać klienci usług wszelkiego rodzaju pojazdami oraz będą po niej poruszać się piesi. Obszar, który obejmuje plan jest obecnie szybko rozwijającą się częścią miasta. Bezpośrednio za tą działką powstaje osiedle budynków wielorodzinnych. Blisko 200 mieszkań na Osiedlu" wybudowanych przez H. sp. z.o.o. Kolejne 120 mieszkania to inwestycja przy ul. [...] realizowana przez P. sp. z o.o. ([...]) Zakładając, że każdy lokal mieszkalny zostanie zasiedlony średnio przez dwie osoby, w tej części miasta zamieszka około 640 mieszkańców. Dalej należy zauważyć, że dnia 30 października 2023 r. doszło do sprzedaży na rzecz H. Sp. z.o.o. działki nr 1222/24 pod zabudowę wielorodzinną. Jest do działka o powierzchni 1,1140 ha, na której można spodziewać się kolejnych 200 lokali mieszkalnych. W niedalekiej przyszłości na obszarze objętym planem zamieszka ponad tysiąc mieszkańców, co stanowi 1/18 populacji całego miasta. Złotów bowiem liczy około 18 tys. mieszkańców. Ponadto droga wewnętrzna łączy się z terenem 3Kx - tereny komunikacji pieszo-rowerowej, które prowadzą do osiedla realizowanego przez P. sp. z o.o. oraz dalej do istniejących trzech budynków wielorodzinnych przy ul. 8 Marca wybudowanych przez "[...]" M. J. i M. K. s.c. oraz kompleksu szkolnego [...]. Dla uczniów i mieszkańców tych osiedli najkrótsza droga pieszo-rowerowa do usług na ternie 3U i 4U będzie prowadzić przed drogę wewnętrzną prywatnych osób.
Na uwagę zasługuje, że w § 23 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania dla trenu KDW, przeznaczenie — droga wewnętrzna pieszo - jezdna obsługująca tereny 1MN i 2MN. Nie wymieniono w nim terenu 3U i 4U. Paragraf ten pozostaje zatem w sprzeczności z §11 pkt 3) lit. b), w którym postanowiono, że dojazd do terenów usługowych 3U i 4U odbywa się "wyłącznie z terenu KDW".
Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażone wcześniej w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, które sprzeciwia się zapewnieniu obsługi komunikacyjnej za pomocą dróg wewnętrznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 705/55, z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 33/20, z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 904/21).
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Kr 904/21 wyjaśniono, że "zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostępu do drogi publicznej, nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art. 7. ust. 1. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30.06.2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20". Jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Te natomiast powinny obsługiwać nieruchomości prywatne.
W tym miejscu należy także zaakcentować, że nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).
Podzielając przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych, Sąd stwierdził nieważność planu w zaskarżonym zakresie tj. w części dotyczącej § 11 pkt 3 lit. b, § 23 pkt 1 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały (w części dotyczącej terenu oznaczonego jako KDW) o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. W zakresie zaskarżonego § 7 pkt 1, z uwagi na cofnięcie skargi Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art.161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O kosztach, na które składa się w niniejszej sprawie wpis od skargi orzeczono jak w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.