IV SA/Po 972/24

IV SA/Po 972/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 25 października 2023 r. nr LIV/420/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Jabłonnie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie: § 10 pkt 1 lit. j oraz § 18 ust. 1; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej Rakoniewic na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską Rakoniewic (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 24 grudnia 2024 r. (data wpływu do siedziby Sądu), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 25 października 2023 r. nr LIV/420/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Jabłonnie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 3 listopada 2023 r., poz. 9522) - w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. j oraz § 18, a także wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 7 listopada 2023r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: ustawa zmieniająca.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzemieniu obowiązującym w 25 października 2023 r., z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy zmieniającej), w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 10 pkt 1 lit. j zaskarżonej uchwały ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenu produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RZP) 3000 m˛, przy czym zasady podziału działki budowlanej nie dotyczą działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, poszerzenie dróg, dojścia i dojazdy oraz regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami.
W tym względzie skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Wobec tego skarżący stwierdził, że Rada Miejska "wprowadzając do treści planu miejscowego "zapisy stanowiące modyfikację przepisów art. 93 pkt 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa".
W następnej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że w § 18 uchwały dla terenów produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RZP) oraz terenów zabudowy zagrodowej (RZM) ustalono parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i podziału. W tym względzie organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Wojewoda stwierdził, że również w tym przypadku Rada, ustalając zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.
Nadto Wojewoda zauważył, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Rakoniewic, reprezentowana przez Burmistrza Rakoniewic (dalej: Burmistrz), wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmującej § 10 pkt 1 lit. j oraz § 18 ust. 1 pkt 1, a oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Ponadto Burmistrz wniósł o nieobciążanie organu kosztami postępowania ani kosztami zastępstwa procesowego skarżącego i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi uznaje je za zasadne i przychyla się do wniosku Wojewody odnośnie stwierdzenia nieważności § 10 pkt 1 lit. j oraz § 18 zaskarżonej uchwały - z tym zastrzeżeniem, że w jego ocenie nieważność tego ostatniego przepisu powinna być stwierdzona nie w całości, a jedynie w zakresie § 18 ust. 1 pkt 1. Organ zauważył, że zagadnienie podobne do przedstawionego w skardze były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 339/21.
Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały tereny oznaczone symbolem RZM to tereny zabudowy zagrodowej, natomiast oznaczone symbolem RZP to tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy dotyczą terenów użytkowanych rolniczo, a skoro żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do uchwalania w planie miejscowym parametrów podziału nieruchomości dla gruntów rolnych, to sporne postanowienia naruszają przepisy art. 101 ust. 2 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n.
Ponadto podniósł, że z uwagi na to, iż § 18 zaskarżonej uchwały składa się z dwóch ustępów o odmiennym zakresie normowania, z czego pierwszy z nich dzieli się dodatkowo na punkty i litery, żądanie stwierdzenia w całości tego przepisu jest zbyt daleko idące i prawidłowo powinno zostać ograniczone jedynie do § 18 ust. 1 pkt 1 jako jednostki redakcyjnej dotkniętej wadliwością. Dodał, że "za takim rozstrzygnięciem przemawia również zapis zawarty w punkcie 3, gdzie wskazano parametry dla działek związanych z infrastrukturą techniczną".
Organ wniósł o "wzięcie pod uwagę faktu uznania skargi w kontekście rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego i nie obciążanie go tymi kosztami", zwłaszcza że Wojewoda zamiast wnosić skargę do sądu administracyjnego mógł stwierdzić nieważność spornej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., bez inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego i bez angażowania środków finansowych związanych z kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na rozprawie, zgodnie z ogólną zasadą z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. nie jest bowiem dla sądu wiążący.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 25 października 2023 r. nr LIV/420/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. j oraz § 18.
Przepisy te dotyczą odpowiednio: szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem RZP (§ 10), który stanowi teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 3 pkt 2 uchwały) oraz szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (§ 18).
Sąd w ramach badania zgodności tej uchwały z prawem odniósł zakwestionowane postanowienia do przepisów ustawowych i wykonawczych –stanowiących wzorzec kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, z uwzględnieniem przepisów przejściowych.
Przypomnieć należy, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się: 1) tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone symbolami: 1RZM, 2RZM, 3RZM, 2) teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony symbolem: RZP, 3) teren elektroenergetyki, oznaczony symbolem: IE, 4) tereny gruntów ornych oraz upraw, oznaczone symbolami: 1RNR, 2RNR, 3RNR, 4RNR, 5) tereny lasów, oznaczone symbolami: 1L, 2L, 3L, 4L, 5L, 6) tereny zieleni naturalnej, oznaczone symbolami: 1ZN, 2ZN, 3ZN, 4ZN, 7) teren wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczony symbolem: WS, 8) tereny komunikacji drogowej publicznej - drogi dojazdowej, oznaczone symbolami: 1KDD, 2KDD.
W § 10 pkt 1 lit. j uchwały ustalono, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych 3000m m˛, przy czym zasady podziału działki budowlanej nie dotyczą działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, poszerzenie dróg, dojścia i dojazdy oraz regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. Natomiast w § 18 ust. 1 stwierdzono: w pkt 1, że minimalna powierzchnia działki: a) dla terenu RZP: 3000 m˛, b) dla terenów RZM: zgodnie z przepisami odrębnymi; w pkt 2, że minimalna szerokość frontu działki wynosi 16 m, z zastrzeżeniem § 18 ust. 1 pkt 3; w pkt 3, że minimalna szerokość frontu działki dla urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 1 m; w pkt 4, że kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego wynosi od 85° do 100°. Natomiast w § 18 ust. 2 postanowiono, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Jak już to bowiem zostało wspomniane, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 10 pkt 1 lit. j (dotyczący terenu RZP), jak również § 18, który dotyczy w szczególności terenów o przeznaczeniu rolnym, jak wprost wskazane w ust. 1 tereny RZP, RZM. W tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i granicami zaskarżenia.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Idąc dalej, trzeba jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd opowiada się za poglądem, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępnym jw.).
Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145], a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz.1197], do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.).
Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.).
Zgodnie z art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (ust. 2a zd. pierwsze), przy czym warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a).
Z kolei, według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) są gruntami rolnymi są m.in. grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), jak również pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (pkt 6). Z kolei według art. 2 ust. 1 tej ustawy gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2) i pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3).
W odniesieniu do terenów wskazanych w zaskarżonej uchwale, mając na uwadze treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404) I. Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego, należy zauważyć, że następujące oznaczenia obejmują odpowiednio: RNR - teren gruntów ornych oraz upraw, RZM - teren zabudowy zagrodowej, RZP - teren produkcji w gospodarstwach rolnych, L - teren lasu i ZN - teren zieleni naturalnej.
Przewidziane w tej uchwale tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, jak też tereny lasów należy uznać za przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne.
W odniesieniu do zaskarżonych przepisów § 10 pkt 1 lit. j dotyczącego terenu RZP i § 18 [ust. 1] obejmującego przed wszystkim tereny RZP, RNR (z oznaczeniem literowym) i RZM (z oznaczeniem literowym), należy zauważyć, że postanowienia planu wskazują minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek oraz zawierają inne regulacje w ramach zasad podziału lub scalania i podziału nieruchomości zasadniczo o przeczeniu rolnym lub w mniejszym stopniu leśnym.
W szczególności należy podkreślić, że przyjętych w zaskarżonej uchwale zasad podziału nieruchomości nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Rada wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Poza tym trafne są uwagi Wojewody dotyczące kwestii podziału gruntów rolnych na działki o powierzchni powyżej 0,3000 ha z uwagi na brzmienie art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 92).
Sąd wyjaśnia jeszcze, że zasadniczo realizacja urządzeń infrastruktury na terenach rolnych lub leśnych jest dopuszczalna, jeżeli nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów, a zatem gdy nie ma istotnego wpływu na rolnicze lub leśne użytkowanie terenów. W takiej sytuacji teren, przez który infrastruktura będzie przebiegać bądź na którym zostanie zrealizowana będzie mógł być, ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury, użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 144/15 i 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16, dostępne jw.). Chodzi tu w szczególności o przypadki niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane, tj. nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego czy leśnego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania.
Ponadto, w kontekście powyższych przepisów, jak i treści zakwestionowanych postanowień uchwały, obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na wydzielenie z gruntów rolnych działek poniżej 0,3000 ha "pod infrastrukturę techniczną" (§ 10 pkt 1 lit. j. planu) czy też "dla urządzeń infrastruktury technicznej" (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. 3), bowiem w tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga zachowania warunków dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z nieruchomości rolnej lub leśnej, tj. jedynie na cele określone w art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. To samo odnosi się do kwestii dotyczących innych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów.
Podsumowując, zakwestionowane regulacje aktu prawa miejscowego dotyczą przede wszystkim terenów o przeznaczeniu rolniczym, jak też terenów leśnych. Sąd uznał zatem konieczność stwierdzenia nieważności tych postanowień, jako naruszających prawo w stopniu istotnym. Przy tym należy zauważyć, że sformułowanie "zgodnie z przepisami odrębnymi" zawarte w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b, w odniesieniu do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek dla terenów RZM stanowi zwrot odsyłający pozbawiony treści (nowości) normatywnej, którego umieszczenie w planie miejscowym jest zbędne.
Na koniec Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek Wojewoda wystąpił o stwierdzenie nieważności całego § 18 planu miejscowego, to zarzuty skargi dotyczyły w istocie jedynie § 18 ust. 1 tej uchwały. Sąd uznał, nie było podstaw do wyeliminowania całego § 18 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, tj. w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie.
Wniosek taki jest uprawniony ze względu na sformułowanie § 18 ust. 2 uchwały: "Nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości." oraz stanowisko orzecznictwa, że jeżeli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (tj. dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości), to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 480/22, dostępny jw.). Wobec tego Sąd nie znalazł w tej sprawie uzasadnionych prawnie powodów, dla których należałoby stwierdzić nieważność zakwestionowanego planu co do § 18 ust. 2.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. Natomiast co do § 18 ust. 2 planu miejscowego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pkt 2 wyroku, gdyż w tym zakresie skarga Wojewody okazała się niezasadna.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
W odpowiedzi na wniosek organu w zakresie odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że nie znalazł dostatecznych podstaw do odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. statuującej prawo strony skarżącej do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, który pozwalałby na fakultatywne (pozostawione uznaniu sądu administracyjnego) odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części na podstawie art. 206 p.p.s.a. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem (por. uchwała NSA z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 5/99 i postanowienie NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 839/08, dostępne jw.).