IV SA/Po 970/24

IV SA/Po 970/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi "Ś. sp. z o.o." N. sp.k. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] z 26 lipca 2024 r. nr [...] zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla Ś. Sp. z o. o. N. Sp. k. z/s, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z montażem zbiorników na wody opadowe oraz budowę parkingu dla samochodów osobowych na dz. nr ewid. [...], [...] i [...] w obr. Ś. , gm. Ś..
Odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli Ż. C. i M. C..
Decyzją z dnia 24 października 2024 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania konkretnej decyzji stanowią przepisy Prawa budowlanego. Organ przywołał treść przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, podkreślając, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Stąd warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno- budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno- budowlanymi. Zatem zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.
Do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej wynikających z przytoczonego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z przepisu tego wynika, że pozwolenie na budowę musi być bezwzględnie zgodne z zapisami planu miejscowego, by możliwe było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda zauważył, że Starosta [...] wydał swoją decyzję po zbadaniu zgodności zamierzenia z zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia 17 listopada 2000 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. w rejonie ulicy [...] (przy granicy z L.), co wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji. Organ I instancji całkowicie pominął jednak niezwykle istotny fakt, iż w dacie orzekania tj. 26 lipca 2024 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał już nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia 20 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Ś. w rejonie ulicy [...], który ogłoszony został w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 27 czerwca 2024 r. pod pozycją [...] (dalej: plan miejscowy). Uchwała weszła w życie 12 lipca 2024 r. , zgodnie z § 30, w myśl którego uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywała już uchwała Nr [...], a nie uchwała nr [...], na podstawie której orzekał organ.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej: u.p.z.p.), wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jednocześnie w ustępie 2 powyższego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (ochrona praw nabytych). Powyższe oznacza, że z ochrony przewidzianej w ww. przepisach korzystają takie decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały przymiot ostateczności i w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę, które również przed wejściem w życie planu miejscowego uzyskało przymiot ostateczności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1039/13 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 814/14). Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych okresów przejściowych i włączeń. Zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego musi być więc badana na datę wydawania w sprawie decyzji obejmującej swoim przedmiotem zatwierdzenie takiego projektu.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego działki objęte zamierzeniem o nr ewid. [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do planu symbolem 8MN-U - tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług. Jako przeznaczenie podstawowe dla wskazanego obszaru ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe. Pod pojęciem przeznaczenia terenu, zgodnie z § 2 pkt. 6 planu miejscowego rozumieć należy sposób użytkowania lub zagospodarowania działki budowlanej, które zostało ustalone planem jako jedyne. Dla terenów, na których przewidziano więcej niż jedno przeznaczenie terenu, ustalono przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające, na następujących zasadach:
a) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu które zostało ustalone planem jako przeważające, tj. udział powierzchni użytkowej związanej z przeznaczeniem podstawowym musi wynosić co najmniej 50 % powierzchni użytkowej. W przypadku ustalenia przeznaczenia podstawowego, obowiązuje nakaz realizacji tego przeznaczenia, b) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako dodatkowe, tj. udział powierzchni użytkowej związanej z przeznaczeniem uzupełniającym musi wynosić mniej niż 50 % powierzchni użytkowej. W przypadku ustalenia przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza się realizację tego przeznaczenia.
Podkreślono, ze plan miejscowy nie przewiduje na ww. obszarze 8 MN-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ani jako podstawowej ani jako dopuszczalnej) zatem planowana przez inwestora inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania na działkach objętych wnioskiem ze względu na tak podstawową niezgodność z zapisami planu jaką jest dopuszczalna funkcja terenu.
Jednocześnie wyjaśniono, że skoro zaprojektowana inwestycja jest programowo niezgodna z obowiązującym od dnia 12 lipca 2024 r. planem miejscowym w ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnionym było wzywanie inwestora na etapie postępowania odwoławczego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami planu miejscowego, bowiem takowa zmiana musiałaby zasadniczo prowadzić do realizacji inwestycji o innym charakterze. Stąd w przedmiotowej sprawie Wojewoda odstąpił od wezwania inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, ponieważ zakres wskazanych nieprawidłowości związany jest ściśle z zakresem inwestycji określonym we wniosku o pozwolenie na budowę, a przepis ten nie daje uprawnienia do żądania od inwestora zmiany zakresu wniosku o pozwolenie na budowę. Za niezasadne organ II instancji uznał również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z przyczyn wskazanych wyżej.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda ze względu na naruszenie przez organ I instancji art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z 26 lipca 2024 r. Z uwagi na nieprawidłowość, która nie jest możliwa do wyeliminowania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem musiałaby prowadzić do całkowitej zmiany przeznaczenia i charakteru inwestycji, w tym do zmiany wniosku, orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego organ odstąpił od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 k.p.a. Działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a. Regulacja w nim zawarta wyraźnie podkreśla, iż szybkość postępowania stanowi, obok jego prostoty, jeden z podstawowych normatywnych składników sprawności postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu Ś. sp. z o.o. N. sp.k wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zwrot kosztów postepowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 3 Kpa i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb poprzez rozpoznanie odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę
2) art. 8 i 10 Kpa poprzez wydanie decyzji 24 października 2024 r., gdzie organ zastrzegł wydanie decyzji dopiero po upływie tego terminu.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane stronami postępowania oprócz inwestora są osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, czyli w obszarze, w którym planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie.
W ocenie skarżącej odwołanie wnieśli Ż. i M. C., będący właścicielami działki nr [...], obręb Ś.. Natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w odniesieniu do ich działki nie występuje żadne oddziaływanie.
Ponadto w przedmiotowej sprawie organ 24 września 2024 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o tym, że może wydać decyzję niezwłocznie po upływie terminu na załatwienie sprawy czyli po 24 października 2024 r. Zgodnie więc z przywołanym zawiadomieniem decyzja powinna zostać wydana najszybciej 25 października 2024r. Jednakże zaskarżona decyzja została wydana 24 października 2024r. Powyższe naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej oraz miało wpływ na wynik postępowania, gdyż 24 października został złożony przez skarżącą wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego wskazujący na brak legitymacji odwołujących do złożenia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej okoliczność ta miała wpływ na treść zaskarżonej Decyzji, gdyż w przypadku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku postępowanie odwoławcze zostałoby umorzone, a pozwolenie na budowę zostałoby utrzymane w mocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. dalej też jako "P.b."). Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego,
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.
Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.).
Ponadto wyrazem zasady wolności budowlanej jest również przepis art. 35 ust. 4 P.b., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma zatem charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków.
W okolicznościach niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a P.b., który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2022 r., II SA/Ke 911/21, LEX nr 3307446).
Przedmiotem planowanej przez skarżącego inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z montażem zbiorników na wody opadowe oraz budowę parkingu dla samochodów osobowych na dz. nr ewid. [...], [...] i [...] w obr. Ś. , gm. Ś..
W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającą dla jej wyniku była kwestia zgodności określonego we wniosku zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na mocy uchwały Rady Gminy Ś. z dnia 20 czerwca 2024 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Ś. w rejonie ulicy [...], który ogłoszony został w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 27 czerwca 2024 r. pod pozycją [...] (dalej: plan miejscowy), a wszedł w życie 12 lipca 2024 r.
W sprawie bezspornym jest zatem, że w dniu orzekania przez organ I instancji t.j. w dniu 26 lipca 2024 r. obowiązywał nowy plan miejscowy (uchwała Nr [...]). Tymczasem organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę badał zgodność zamierzenia z zapisami nie obowiązującej wówczas już uchwały nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia 17 listopada 2000 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. w rejonie ulicy [...].
W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji. Plan miejscowy stanowi również podstawę do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.
Zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego działki objęte zamierzeniem o nr ewid. [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do planu symbolem 8MN-U - tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług. Jako przeznaczenie podstawowe dla wskazanego obszaru ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe. Pod pojęciem przeznaczenia terenu, zgodnie z § 2 pkt. 6 planu miejscowego rozumieć należy sposób użytkowania lub zagospodarowania działki budowlanej, które zostało ustalone planem jako jedyne. Dla terenów, na których przewidziano więcej niż jedno przeznaczenie terenu, ustalono przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające, na następujących zasadach:
a) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu które zostało ustalone planem jako przeważające, tj. udział powierzchni użytkowej związanej z przeznaczeniem podstawowym musi wynosić co najmniej 50 % powierzchni użytkowej. W przypadku ustalenia przeznaczenia podstawowego, obowiązuje nakaz realizacji tego przeznaczenia, b) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako dodatkowe, tj. udział powierzchni użytkowej związanej z przeznaczeniem uzupełniającym musi wynosić mniej niż 50 % powierzchni użytkowej. W przypadku ustalenia przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza się realizację tego przeznaczenia.
Reasumując wskazać należy, że plan miejscowy nie przewiduje na ww. obszarze 8 MN-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ani jako funkcji podstawowej ani jako dopuszczalnej). Planowana zatem przez inwestora inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania na działkach objętych wnioskiem ze względu na oczywistą niezgodność z zapisami planu jaką jest dopuszczalna funkcja terenu.
Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud., zasadnie organ II instancji, uchylił decyzję Starosty i odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskowanej inwestycji.
W opinii Sądu chybione są zarzuty skargi sprowadzające się do stanowiska, że Ż. C. i M. C. nie są stronami postępowania.
Zdaniem Sądu zarówno organ I jak i II instancji słusznie przyznały odwołującym Ż. C. i M. C. przymiot strony postępowania. Odwołujący są właścicielami budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], zlokalizowanego na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem objętym inwestycją.
Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12, 23 lipca 2015 r. II OSK 3090/13, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 24 sierpnia 2022 r. II OSK 2803/19).
Stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 3.10.2024 r., II OSK 2762/21, LEX nr 3777782).
W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA z: 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, 3 marca 2008 r. II OSK 436/07, 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12).
Z uwagi zatem na potencjalne wystąpienie przesłaniania (określonego w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) należącego do odwołujących budynku mieszkalnego jednorodzinnego uznano ich za stronę postepowania, bowiem wysokość zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewyższa odległość miedzy budynkami.
Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do linii orzeczniczej opierającej się na stanowisku, zgodnie z którym projektowana inwestycja powinna być sprawdzana pod kątem zacienienia (przesłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej działce budowlanej (zob. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, 25 czerwca 2009 r. II OSK 1277/08, 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15, 10 lipca 2019 r. II OSK 2207/17, 23 czerwca 2021 r. II OSK 2738/18, 27 kwietnia 2023 r. II OSK 1259/22).
Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 i 10 k.p.a. Skarżąca nie wykazała, że niemożność zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przeszkodziła jej w dokonaniu konkretnej czynności procesowej. W ocenie Sądu złożony przez skarżącą wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego nie zostałby uwzględniony przez organ II instancji z przyczyn wskazanych powyżej.
Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por.m.in. wyroki NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2619/22; z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; z 4 stycznia 2024 r., II OSK 1876/22).
Reasumując Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni przepisów planu miejscowego, dochodząc do słusznego wniosku, że jego ustalenia w rozpoznawanej sprawie są niezgodne z planowanym przedsięwzięciem. Decyzja Wojewody została przy tym wnikliwie umotywowana, spełniając wymogi wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a., a dokonanej przez organ odwoławczy ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki i obowiązującymi przepisami.
Mając to na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.