IV SA/PO 968/24

IV SA/Po 968/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LXVII/537/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w Żydowie po wschodniej stronie drogi krajowej nr 15 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Czerniejewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miasta i Gminy Czerniejewo (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) w dniu 20 grudnia 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LXVII/537/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego w Żydowie po wschodniej stronie drogi krajowej nr 15 (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 15 maja 2024 r., poz. 4840) - w części obejmującej § 11 pkt 2. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 2, ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona organowi nadzoru w dniu 8 maja 2024 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 24 kwietnia 2024 r.), w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że w § 11 pkt 2 uchwały ustalono w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr 15, z wyłączeniem istniejących zjazdów.
Podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy Czerniejewo (dalej: Burmistrz) w piśmie z dnia 2 września 202.4 r. znak RPI.6721.7.2021.MW wyjaśnił, że omawiany zapis ma na celu ochronę bezpieczeństwa osób i mienia użytkowników drogi i terenów przyległych do niej oraz wynika z korespondencji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Poznaniu.
Według Wojewody, wprowadzenie do planu miejscowego takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż powyższe ustalenia planu stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł, że zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, natomiast szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.
Skarżący stwierdził, że żaden z przepisów tej ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego obowiązku zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg oraz zakazu realizacji zjazdów. Podkreślił w tym względzie, że kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tej ustawy. Wojewoda argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego - w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Ponadto podniósł, że uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.
Wojewoda wskazał również na to, że stanowisko dotyczące sprzeczności postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym.
Na marginesie skarżący zauważył, że "w planie miejscowym możliwe jest jednoznaczne określenie obsługi komunikacyjnej terenów, w zgodzie z intencjami rady gminy i zarządcy drogi, poprzez wskazanie konkretnych rozwiązań i miejsc, gdzie możliwe jest utworzenie zjazdów z poszczególnych terenów, bez konieczności zawierania niezgodnego z przepisami zapisu o zakazie tworzenia nowych zjazdów. Burmistrz, stojąc na straży praworządności, zobowiązany jest w ostateczności wejść w polemikę z organem, który uzależnia uzgodnienie projektu planu od wprowadzenia zapisów niezgodnych z prawem". Dodał, ż uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Przy takiej argumentacji Wojewoda stwierdził, że ustalenie w uchwale zakazu lokalizacji nowych zjazdów na drogę krajową stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność takich uregulowań.
Na koniec skarżący wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza, przekazując skargę wraz z aktami planistycznymi, wniosła o oddalenie skargi w całości i "zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego wg norm przepisanych".
W uzasadnieniu Rada Gminy podniosła, że "zaskarżone przez Wojewodę zapisy planu wynikają z prymatu ochrony bezpieczeństwa osób i mienia zarówno użytkowników drogi, jak i przyszłych ewentualnych korzystających z terenów przyległych do drogi krajowej nr 15". W tym zakresie Rada wyjaśniła, że droga krajowa nr 15 jest zaliczana do dróg klasy G (głównych) i ma wyższą kategorię, jak i wyższą rangę aniżeli drogi niższej kategorii, co prowadzi do sytuacji, że umożliwienie większej liczby bezpośrednich zjazdów z tej drogi powodowałoby utrudnienia w ruchu, jak również mogłoby powodować wypadki drogowe i uszczerbek na zdrowiu, życiu i mieniu dla użytkowników tej drogi.
Rada wskazała także na to, że zarządca drogi - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) już na etapie zbierania wniosków do projektu planu wskazywał, że "obsługę komunikacyjną przedmiotowego terenu należy przewidzieć poprzez układ komunikacyjny dróg lokalnych i dojazdowych z włączeniem do drogi krajowej nr 15 na skrzyżowaniu z ul. Magnolii, które to należy rozbudować o dodatkowy wlot oraz pasy ruchu dla pojazdów skręcających w lewo w kierunku Wrześni i Gniezna na zasadach podanych w Porozumieniu z dnia 6 czerwca 2016 r. zawartym pomiędzy GDDKiA a Gminą Czerniejewo. Wyklucza się możliwość tworzenia bezpośrednich włączeń do drogi krajowej nr 15.".
Ponadto organ zauważył, że GDDKiA postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r. znak O.PO.Z-3.438.119.2021.ep odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na zacytowane przez Radę okoliczności, ze względu na które obsługę komunikacyjną terenu objętego projektem planu należy przewidzieć wyłącznie poprzez ul. Kopernika, bez możliwości włączenia drogi " 4KD-D" do drogi krajowej nr 15. Rada wyjaśniła, że dopiero postanowieniem z dnia 23. marca 2022 r. znak O.PO.Z-3.438.119.2021.1.ep GDDKiA uzgodnił przedmiotowy projekt planu miejscowego, wskazując przy tym w uzasadnieniu do postanowienia, że "wyklucza się możliwość połączenia drogi dojazdowej, oznaczonej symbolem »4KD-D« z drogą krajową nr 15 poprzez teren »3U«, stanowiący istniejący zjazd z drogi krajowej do stacji paliw".
Organ argumentował, że zarządca drogi zarówno we wnioskach, jak również w późniejszej odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego wskazywał na brak akceptacji bezpośrednich nowych zjazdów z drogi krajowej nr 15. Stąd też, mając na względzie prymat ładu przestrzennego jak również zasadę przezorności, zastosowano "omawiany zapis paragrafu 11 pkt 2 uchwały". Stwierdził, że "na poparcie takiego stanowiska wskazują zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych (które nakazują ograniczanie liczby zjazdów z dróg krajowych), jak również wniosek zarządcy drogi krajowej (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) oraz odmowa uzgodnienia (przez zarządcę drogi krajowej - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) i ostateczne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane właśnie przez tę instytucję".
Ponadto Rada zauważyła, że "za poprawnością zapisu par. 11 ust. 2 przedmiotowej uchwały" przemawia również przywołane w odpowiedzi orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Rada Gminy stwierdziła również, że niezrozumiały jest wniosek skarżącego o obciążenie organu administracji kosztami procesu, skoro organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały LXVII/537/24 Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 24 kwietnia 2024 r. w terminie 30 dni, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego względu wniesienie skargi do sądu administracyjnego z naruszeniem powyższego terminu powoduje, że wniosek skarżącego nie powinien zostać uznany za zasadny.
Na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. pełnomocnik procesowy Rady Gminy podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Sąd wyjaśnia, że miał na uwadze, iż skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Czerniejewo z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LXVII/537/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w części obejmującej § 11 pkt 2, który w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy stanowi, że ustala się zakaz lokalizacji nowych bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr 15, z wyłączeniem istniejących zjazdów.
Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Należy zatem do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przy czym należy wyjaśnić, że Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jako wzorca kontroli – w brzmieniu mającym zastosowanie do zakwestionowanej uchwały w dacie jej podjęcia.
Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w tejże części - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.
Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do kwestii dotyczących ustalenia w zakwestionowanym przepisie § 11 pkt 2 planu miejscowego zakazu lokalizacji (realizacji) nowych bezpośrednich zjazdów.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). W świetle art. 28 ust. u.p.z.p. naruszenie prawa musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – jak już wspomniano – stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).
Idąc dalej, Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że zakaz lokalizacji nowych zjazdów, jaki został wprowadzony w § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie stanowi materii, która wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że dalsze uszczegółowienie tych zagadnień znajduje się w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg publicznych.
Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).
Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Poza tym, według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym.
W tym zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można również a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Dla przykładu Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgadza się z poglądem co od konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18 (dostępnym jw.), z przepisu art. 11i ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.
W ocenie Sądu, trzeba mieć jednakże na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie określonych decyzji dotyczących inwestycji drogowych w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zjazdów na danym terenie. Jak już bowiem wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.
Wobec powyższego, w przepisach planu miejscowego nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).
Poza tym warto dodać, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.
Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 5 w zw. z § 143 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP, przepisy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).
Poza tym należy jeszcze zauważyć, że przywołane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 232/19 oraz cytowany w tym orzeczeniu wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18,) nie dotyczy stricte kwestii dopuszczalności wprowadzenia w planie miejscowym generalnego zakazu lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, a przeciwnie - pozytywnie określonego w planie miejscowym sposobu skomunikowania danego terenu z drogą publiczną.
W takiej sytuacji, przywołane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające ze stanowiska zarządcy drogi publicznej - drogi krajowej, wyrażone przez GDDKiA w we wnioskach do projektu planu, jak również w późniejszych postanowieniach dotyczących uzgodnienia projektu planu miejscowego nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym generalnego zakazu lokalizacji zjazdów. Zarządca tej kategorii dróg będzie mógł skorzystać ze swoich kompetencji w razie wystąpienia przez dany podmiot o zezwolenie na lokalizację zjazdu niezgodnego z uwarunkowaniami drogi krajowej nr 15.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanych przepisach planu miejscowego zakazu lokalizacji nowych [bezpośrednich] zjazdów. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie zgodnym z żądaniem skargi, tj. § 11 pkt 2 planu miejscowego. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała prawo w stopniu istotnym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
W odpowiedzi na stanowisko organu w zakresie braku podstaw do uznania za zasadny wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wyjaśnia, że nie znalazł dostatecznych podstaw do odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. statuującej prawo strony skarżącej do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, który pozwalałby na fakultatywne (pozostawione uznaniu sądu administracyjnego) odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części na podstawie art. 206 p.p.s.a. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bowiem pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale, w przekonaniu organu nadzoru, jej sprzeczność z prawem (por. uchwała NSA z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 5/99 i postanowienie NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 839/08, dostępne jw.).