IV SA/Po 967/05

IV SA/Po 967/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia medalu oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...]z dnia [...] sierpnia 2005r. Rada Miejska w J. działając na podstawie art. 18 ust 1 i art. 40 ust 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. nr 142 poz . 1591 z poz zm. ustanowiła medal "Za zasługi dla Ziemi J." według wzoru określonego w załącznik nr 1 do uchwały. Nadto określono regulaminowe warunki nadawania medalu jak w załączniku nr 2 do uchwały. W załączniku nr 3 zamieszczono wzór wniosku o jego nadanie. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi J. a zgodnie z §4 uchwały jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłodzenia w dzienniku urzędowym Województwa.
Powyższą uchwałę zaskarżył rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].10.2005r. nr [...] Wojewoda orzekając o nieważności uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Wojewoda argumentował, iż zgodnie z przepisami ustawy z 29.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162 poz. 1126) zmieniono ustawę z dnia 21.12.1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. nr 31 poz 130 ze zm.) przyznając od 1.01.1991r. jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustanawiania własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Uprawnienie to realizowane jest wyłącznie w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki - w przedmiotowej sprawie Gminy J. Postanowienia ustawy określiły szczegółowo tryb podjęcia takiej uchwały. W szczególności po myśli art. 2 i 3 wzory symbolów winny być opracowane zgodnie z zasadami heraldyki weksylologii, miejscową tradycją historyczną i podlegają badaniu oraz zaopiniowaniu przez stosowną komisje, heraldyczną. Jednak formalnym warunkiem skuteczności uchwały jest uzyskanie przez jednostkę samorządu terytorialnego opinii o worach tych symboli od ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z podstawy prawnej przedmiotowej uchwały nie wynika by wzór medalu był opracowany zgodnie z przedstawionymi zasadami i by nadto podlegała badaniu oraz zaopiniowaniu przez stosowną komisję heraldyczną. Uchwała
2
nie zawiera stosownego uzasadnienia które wyjaśniało by na jakiej podstawie prawnej opierał się organ podejmując uchwałę. Rada Gminy nie wstąpiła tez do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaopiniowanie opracowanego wzoru medalu przed podjęciem zakwestionowanej uchwały. Obowiązujący w Polsce porządek prawny wymaga aby organy władzy działały wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W opinii organu nadzoru jedynie przepisy ustawy z dnia 21.12.1978r. o odznakach i mundurach dają Radzie Miejskiej uprawnienie do stanowienia własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli do zakresu którego należy także przedmiotowy medal. Treść medalu należy na podstawie przepisów wyżej wskazanych uzgadniać oraz w szczególności projekt medalu winien być zaopiniowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skoro tego nie uczyniono, to rozstrzygnięcie nadzorcze ma oparcie w przepisach praw materialnego i zgonie z art. 91 ust 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym należało orzec jak w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina J., zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Skarżąca podnosiła, że organ nadzoru nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania w trybie art. 91 ust.l ustawy samorządowej. W ocenie Gminy miało to duży wpływ na wynik postępowania z tego względu, że uchwała nie miała uzasadnienia pisemnego tylko uzasadnienie ustne, i skarżąca została pozbawiona możliwości wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej. Tymczasem podstawą prawną uchwały nie był art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Medal za zasługi nie jest herbem, flagą, emblematem czy insygniami względnie innymi symbolami, które są utożsamiane z pełnioną władzą. Gminy nie mogą być traktowane bardziej rygorystycznie w tego typu sprawach (ustanawiania i nadawania medali, odznak honorowych dla zasługi dla rozwoju swojego terenu), niż inne podmioty takie medale nadające- na przykład za zasługi w działalności państwowej i społecznej, na rzecz rozwoju określonej dziedziny gospodarki, administracji, za zasługi w dziedzinie państwowej lub społecznej, względnie stanowiący wkład w rozwijanie działalności statutowej organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych. Wszystkie te podmioty mogą nadawać odznaki honorowe za wskazane wyżej usługi w oparciu o przepis art. 4 ustawy z
3
21.12.1978r. o odznakach i mundurach. Tam procedura nie przewiduje, ani opinii właściwego ministra, ani opinii komisji heraldycznej. Art. 4 nie wskazuje organu, który miałby ustalać medale, czy odznaki honorowe za zasługi dla rozwoju gminy lub powiatu. Praktyka przyjęła, że podstawą uchwał stanowiących takie odznaki i medale są ogólne przepisy kompetencyjne- art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej. Wojewoda tej praktyce nie oponował przy podejmowanie uchwał przez Gmina G., Gmina Z., Powiat W., Powiat N.. Zmiana stanowiska Wojewody przy nie zmienionym stanie prawnym jest dla skarżącej niezrozumiała.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wolne jest od wad, które pociągałyby za sobą konieczność jego uchylenia w rozumieniu art. 148 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności organ nadzoru niewadliwie dokonał wykładni przepisów wskazanych w kwestionowanym rozstrzygnięciu, w tym i postanowień ustawy z 21.12.1978r. o odznakach i mundurach. Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy stanowi iż jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy, insygnia i inne symbole. Ustęp 2 omawianego przepisu wskazuje, iż wzory symboli przedstawionych wyżej ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, nadto wymagają one zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który wykonując powierzone mu zadania powołuje organ opiniodawczo - doradczy w zakresie tych spraw - Komisję Heraldyczną (art. 2a ust. 1 i art. 3 ust.3 ustawy o odznakach i mundurach). W tej sprawie rzecz się sprowadza do tego, czy medal wprowadzony uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. "za zasługi dla Ziemi J." mieści się w pojęciu zdefiniowanym przez ustawę o odznakach i mundurach w art. 3 ust. 2 i 3, a w szczególności czy jest on emblematem czy innym symbolem. Otóż na gruncie języka polskiego słowo symbol oznacza przedmiot, znak zastępujący, reprezentujący, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widoczny znak czegoś, zwłaszcza niewidzialnego. Emblemat zaś oznacza godło, oznakę, atrybut, symbol
4
władzy - berło, zwycięstwa- wawrzyn itp. Z kolei "medal" to między innymi krążek z metalu, ozdobiony po jednej stronie lub po obu reliefem wykonany dla uczczenia wybitnej osoby, upamiętnienia ważnego wydarzenia, prestiżowa nagroda, odznaczenie przyznawane za wybitne osiągnięcia w jakiejś dziedzinie, na przykład za uratowanie życia, za męstwo, za pracę naukową. Odznaczenie to wyróżnienie honorowe, między innymi w postaci medalu nadawane przez władze państwowe, instytucje społeczne, naukowe za szczególne osiągnięcia w różnych dziedzinach pracy zawodowej czy społecznej (por. "Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych" Władysława Kopalińskiego www.slownik-online.plA "Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka Wydawnictwo Naukowe PWN sp. z o.o. Warszawa wydanie 8 1993r. t. II np. s.132, 485, Słownik języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego Wydawnictwo Naukowe PWN sp. z o.o. Warszawa 1996r., t. V i VI). Niewadliwie zatem organ nadzoru odznaczenie w postaci medalu zdefiniował jak oznak wyróżniający nagrodzonego za szczególnie aprobowaną społecznie działalność. Także w ocenie Sądu w zakresie przedmiotowym symbolu zdefiniowanego w art. 3 omawianej ustawy znajduje się zarówno odznaczenie jak i medal. Z kolei "symbol" jest "istotą wieloznaczności". Przenosząc definiowanie owych pojęć na projekt objęty uchwałą nr [...]Rady Gminy J. zauważyć należy, iż jakkolwiek na rewersie zamieszczono napis: "za zasługi dla Ziemi J.", to awers zawiera wpisany w okrąg wizerunki reprezentacyjnych budowli miasta (pałaców, kościołów) nad którymi góruje herb miasta. Projekt odwołuje się zatem do takich elementów, które winny być w ocenie sądu także ustanowione zgodnie z zasadami heraldyki, miejscową tradycją historyczną, a jego wprowadzeni w życie winno być poprzedzone procedurą jak dla innych wzorów, o których mowa w art. 3 ustawy, nie jest to bowiem odznaka honorowa, której definicja zawarta jest w art. 4 ustawy w ust. 1-5. Z resztą co do tego ostatniego obydwie strony postępowania były zgodne iż przedmiotowy medal nie mieści się w zakresie tam przedmiotowo określonym. Reasumując, skoro Gmina -a co było okolicznością niesporną w tej sprawie - nie wyczerpała trybu określonego dla emblematów i innych symboli, to podjęta uchwała JEDYNIE W OPARCIU o normy kompetencyjne zawarte w art. 18 i 40 ustawy samorządowej z pominięciem postanowień ustawy z 21.121.1978r. o odznakach i mundurach narusza obowiązujący
5
porządek prawny w stopniu uzasadniającym podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew też twierdzeniu Rady zarzucanemu naruszeniu proceduralnemu nie można przyjąć intensywności, która w sposób kwalifikowany wpłynęłaby na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Taki stan rzecz prowadzi zgodnie z art. 151 do oddalenia skargi.
Zauważyć także należy, iż w omawianej ustawie o odznakach... normodawca pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego we wskazanym zakresie. Kompetencja ta jednak została ustawowo ograniczona wymogiem uzyskania opinii. Celem wprowadzenia takiego wymogu było zapewnienie zachowania w skali całego kraju odpowiedniego ładu między innymi w zakresie heraldyki, czyli zapobieganie wprowadzeniu i stosowaniu szeroko pojętych wzorców medali symboli, naruszających reguły heraldyki, weksylologii, z pominięciem miejscowej tradycji historycznej. Taki cel może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej przepisami opinii właściwego ministra. Generalnie przyjmuje się, że przepis art. ust. 3 nakłada wymóg uzyskania opinii pozytywnej. Organem opiniodawczo - doradczym ministra jest w przedmiotowym zakresie Komisja Heraldyczna. Członkom takiej komisji obowiązujący porządek prawny stawia wysoki próg wymogów, jakim muszą oni sprostać; chodzi tu zarówno o wymogi merytoryczne jak i etyczne, co dodatkowo wzmacnia z jednej strony poprawność interpretacyjną organów orzekających, a z drugiej pogląd aprobowany także przez ten skład orzekający, co do bezwzględnego wymogu opinii tego ciała.
/-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski