IV SA/Po 966/25

IV SA/Po 966/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
M. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 sierpnia 2025 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z 3 marca 2025 r. nr [...] (Z. Z.) w przedmiocie opłaty planistycznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.
Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z 2 lutego 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" - część A w [...], ustalając w § 24 uchwały 30% stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Uchwała weszła w życie 24 marca 2021 r.
Umową sprzedaży zawartą 31 grudnia 2021 r. aktem notarialnym rep. A nr [...] M. T. dokonał zbycia nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanych w dniu zbycia w księgach wieczystych nr [...] i [...] Nieruchomości te stanowiły własność M. T. w dniu wejścia w życie planu miejscowego.
Pismem z 12 stycznia 2024 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] zawiadomił M. T. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanych w dniu zbycia w księgach wieczystych nr [...] i [...]
Ustalono, że ww. nieruchomości znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 3MW/U, natomiast do czasu wejścia w życie obowiązującego planu, nieruchomości nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r., nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem II.AG10.ag - teren aktywności gospodarczej - produkcja, dystrybucja towarów, handel masowy, bazy, składy itp., położony w rejonie o przewadze funkcji aktywności gospodarczej w strefie pośredniej - intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego.
Postanowieniem z 1 marca 2024 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w toczącym się postępowaniu i zobowiązał do sporządzenia opinii określającej wartości rynkowe ww. nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Biegły przedłożył operat szacunkowy z 7 maja 2024 r. z którego wynikało, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość rynkowa nieruchomości wynosiła [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu miejscowego - [...] zł. Na podstawie operatu organ obliczył wzrost wartości nieruchomości, który wyniósł [...] zł. Opłata planistyczna na poziomie 30% ww. wartości wyliczona została na poziomie [...] zł.
Pismem z 17 czerwca 2024 r. organ I instancji powiadomił pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych w sprawie dowodów i materiałów. Pełnomocnik strony pismem z 5 lipca 2024 r. przedstawił stanowisko w sprawie, kwestionując ustaloną w operacie szacunkowym wartość rynkową nieruchomości, zarówno w zakresie wartości obliczonej według stanu przed jak i po uchwaleniu planu miejscowego. Odpis pisma organ doręczył biegłemu z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutów strony. W odpowiedzi, pismem z 23 lipca 2024 r. biegły przedstawił wyjaśnienia w sprawie.
Pismem z 8 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony przedstawił stanowisko strony co do zebranego materiału dowodowego, zgłaszając dodatkowe uwagi do operatu szacunkowego, wnosząc jednocześnie o zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego biegłego. Przedmiotowe pismo przekazano biegłemu z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutów strony. Pismem z 6 września 2024 r. biegły ustosunkował się do stanowiska strony i przedłożył wyjaśnienia, podtrzymując ustalenia zawarte w operacie szacunkowym z 7 maja 2024 r.
Organ I instancji poinformował stronę o uzupełnieniu materiału dowodowego, zaś pełnomocnik strony pismem z 1 października 2024 r. przedstawił stanowisko co do uzupełnionego materiału dowodowego, raz jeszcze wnosząc o zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Wobec przekazana stanowiska strony biegłemu, rzeczoznawca pismem z 22 listopada 2024 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia.
Po otrzymaniu zawiadomienia o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie, pełnomocnik strony pismem z 20 grudnia 2024 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponowił wniosek o zlecenie nowego operatu szacunkowego.
Decyzją z 3 marca 2025 r. nr [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 24 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 2 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r., poz. [...]), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] orzekł pobrać w wysokości [...] zł jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zapisanej w dniu zbycia w księgach wieczystych nr [...] i [...], oznaczonych w dniu zbycia w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 07, działki nr [...] i [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - część A w [...] (pkt 1); zobowiązał do wniesienia opłaty jak w pkt 1 p. M. T. (pkt 2).
Organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania i stwierdził, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek uchwalenia planu miejscowego "[...]" część A w [...], nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ wskazał, że w toku postępowania pełnomocnik strony wniósł zarzuty do operatu szacunkowego, zakwestionował ustalone w operacie wartości rynkowe nieruchomości zarówno przed jak i po planie i wskazał, że wartość rynkowa nieruchomości w dniu ich sprzedaży, czyli po wejściu w życie planu miejscowego, wynosiła [...] zł, a nie jak wskazano w operacie [...] zł, co potwierdza umowa sprzedaży z 31 grudnia 2021 r. Zdaniem pełnomocnika, to właśnie ta cena odzwierciedla najlepiej wartość rynkową nieruchomości. Różnica w wartości działek budzi wątpliwości strony co do prawidłowości sporządzonej wyceny. Organ przywołał również zarzuty pełnomocnika strony w zakresie szczegółowego sposobu oraz metod wyceny przedmiotowych nieruchomości, w tym w szczególności wyboru transakcji porównawczych sprzed wejścia w życie planu oraz wyliczenia przyjętego współczynnika korygującego K.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie, ale również opracowanie tego operatu na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwiłby organowi dokonanie jego analizy i oceny w ramach oceny całości materiału dowodowego. Brak takiego kontroperatu nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Organ stwierdził, że w toku postępowania strona nie przedstawiła takiego kontroperatu. Tym samym uznano zarzuty strony za pozbawione doniosłości.
W konsekwencji organ I instancji przyjął, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy, jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Wartość nieruchomości według przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu wynosiła [...] zł, a po jego uchwaleniu [...] zł. W wyniku uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, a wysokość jednorazowej opłaty wynosi [...] zł.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik strony w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji w sprawie ustalającej wartość opłaty planistycznej w oparciu o wartość wskazaną w umowie sprzedaży z 31 grudnia 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Pismem z 9 lipca 2025 r. pełnomocnik strony przedłożył opinię Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...] z 4 lipca 2025 r. nr [...]
Decyzją z 29 sierpnia 2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu zasługiwały na uwzględnienie, np. cena z aktu notarialnego, jednakże z uwagi na wskazania nieprawidłowości w operacie szacunkowym przez Komisję Opiniująca należy stwierdzić, ze opłata planistyczna ustalona została na podstawie niepoprawnego operatu szacunkowego, co daje podstawy organowi odwoławczemu do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że przedstawiony przez organ operat szacunkowy z dnia 7 maja 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie może stanowić podstawy do potwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium przytoczyło nieprawidłowości zasygnalizowane w opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...], dostarczonej przez pełnomocnika strony w toku postępowania odwoławczego i wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ musi dysponować poprawnym operatem szacunkowym, który poprawnie określi wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W tym celu organ powinien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zaś przy sporządzaniu operatu biegły powinien zapoznać się z opinią Zespołu Opiniującego przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych. Nowy sporządzony operat musi prawidłowo określić wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pełnomocnik strony złożył sprzeciw od decyzji Kolegium, podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że stanowiąca wycenę nieruchomości opina rzeczoznawcy stanowić będzie podstawę wydania decyzji, w sytuacji, gdy doszło do ustalenia w drodze negocjacji warunków umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości gruntowych, a zwłaszcza ceny, która odzwierciedla faktyczną wartość rynkową nieruchomości, która to wartość winna zostać wzięta pod uwagę przy określeniu wysokości opłaty planistycznej;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dowodów w postaci umowy sprzedaży dokumentującej rzeczywistą cenę rynkową;
- art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję poprzez zawarcie w uzasadnieniu wzajemnie ze sobą sprzecznych podstaw orzekania.
Powołując się na brzmienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zarówno organ I jak i II instancji w sposób nieprawidłowy odmówił przyjęcia ceny określonej w akcie notarialnym jako podstawy ustalenia wartości nieruchomości. Cena ta stanowi zaś najbardziej wiarygodne i obiektywne odzwierciedlenie wartości rynkowej nieruchomości. Organ nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że cena ta została ustalona w sposób nierynkowy lub odbiega od cen stosowanych w obrocie nieruchomościami podobnymi.
Pełnomocnik podniósł również, że organ I instancji oparł zaskarżoną decyzję na niepełnym materiale dowodowym, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazła się jedynie polemika ze stanowiskiem strony. Organ II instancji błędnie wyprowadził ze sporządzonej opinii rzeczoznawców majątkowych wniosek, jakoby analiza rynku lokalnego zawarta w operacie (dotyczącym nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego) jest niekompletna, a po uchwaleniu miejscowego planu przeprowadzona została w sposób właściwy, w sytuacji, gdy w opinii tej wskazano wprost, że analiza rynku została przeprowadzona błędnie zarówno przed uchwaleniem jak i po uchwaleniu planu - co wynika wprost z wniosków końcowych zawartych na stronie 18 opinii.
W oparciu o podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z kolei stosownie do art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kompetencja organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym wymaga odniesienia do treści art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten stanowi podstawę proceduralną działania organu odwoławczego, zakreślając granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji, jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością bezsporną w kontrolowanym postępowaniu jest obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, wynikający z brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ I instancji słusznie wskazał, że to skarżący jest zobowiązanym do wniesienia opłaty z uwagi na zbycie opisanych na wstępie nieruchomości już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem sporu jest podstawa obliczenia opłaty planistycznej, rozumiana jako wartość rynkowa nieruchomości według stanu przed jak i po uchwaleniu planu miejscowego, a w konsekwencji również sama wysokość ustalonej przez organ opłaty planistycznej.
Kierując się art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd nie czyni przedmiotem oceny merytorycznej strony opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W szczególności zatem sąd w kontrolowanym postępowaniu nie przesądza o wartości rynkowej nieruchomości opisanych powyżej i nie dokonuje materialnoprawnej weryfikacji dowodu w postaci operatu szacunkowego z 7 maja 2024 r. Ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy leży w gestii organu, który stosownie do art. 80 k.p.a. ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2013 r. II OSK 829/12, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przedmiotem badania Sądu jest zasadność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., rozumiana jako prawidłowość stanowiska organu wskazującego na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pogląd wskazujący, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw jest instrumentem dotyczącym kwestii procesowych - a mianowicie trafności decyzji kasatoryjnej biorąc pod uwagę przesłanki jej podjęcia, w szczególności zakres niezbędnego postępowania dowodowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2023 r. I SA/Po 345/23).
Kolegium zastosowanie art. 138 § 2 uzasadniło okolicznością wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy, który ze względu na swoje wady nie może stanowić podstawy do obliczenia jednorazowej opłaty planistycznej. Twierdzenie to oparte jest na brzmieniu opinii przedłożonej przez pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z opinii, stan prawny przedmiotu wyceny nie został właściwie zbadany, opisany i udokumentowany na datę określenia i uwzględnienia stanu przedmiotu wyceny. Podniesiono zarzut nieprawidłowego przyjęcia faktycznego sposobu użytkowania działki o nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego. Wskazano również, że analiza rynku lokalnego zawarta w operacie, a dotycząca nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego jest niekompletna. Zespół zakwestionował również realizację wyceny w odniesieniu do dwóch nieruchomości, połączonych w jeden kompleks. W zakresie analiz porównawczych wskazano, że przyjęte w operacie transakcje porównywalne nie spełniają ustawowego kryterium podobieństwa i nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Z tych względów autorzy opinii przyjęli, że przedstawione i opisane w operacie transakcje nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. W konsekwencji autorzy opinii doszli do przekonania, że oszacowane wartości nieruchomości nie mogą stanowić podstawy dla potrzeb określenia wysokości jednorazowej opłaty planistycznej.
Dostrzegając wady operatu szacunkowego, jaki stał się podstawą kwestionowanej decyzji organu I instancji, Kolegium skorzystało z art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Zastrzeżenia wynikające z opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...] stanowią okoliczność uzasadniającą w pełni rozstrzygniecie Kolegium. Z opinii wynika bowiem, że operat pozyskany przez organ I instancji zawierał istotne wady. Dostrzeżone w opinii nieprawidłowości operatu szacunkowego wykluczają możliwość uczynienia go dowodem, w oparciu o który możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Rozstrzygając w przedmiocie odwołania strony Kolegium zrealizowało obowiązek wynikający z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., wskazując na okoliczności wymagające wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że niezbędnym będzie uzupełnienie postępowania, polegające na pozyskaniu nowego operatu szacunkowego, który winien być opracowany z uwzględnieniem zastrzeżeń wyrażonych w opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...].
Z powyższych względów nie sposób przyjąć, że w kontrolowanym postępowaniu został zgromadzony kompletny materiał dowodowy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie nie może zastępować działalności organu I instancji. Zakwestionowanie operatu szacunkowego, który stanowi kluczowy dowód dla celu wydania rozstrzygnięcia, rodzi konieczność ponowienia tej czynności i pozyskania nowego operatu, sporządzonego zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami sporządzania wyceny nieruchomości. Nie sposób przyjąć, że pozyskanie takiego operatu mieści się w kategorii uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym traktuje art. 136 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2024 r. II OSK 2570/23). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r. I OSK 2456/16).
Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że opinia przedłożona przez stronę w postępowaniu odwoławczym pozwala na ustalenie przez organ właściwych wartości nieruchomości, a w konsekwencji na obliczenie wysokości opłaty planistycznej. W opinii zastrzeżono, że zespół nie dokonuje wyceny i nie ustosunkowuje się bezpośrednio do oszacowanej w przedmiotowym operacie wartości. Co więcej, samo zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego nie pozwala na automatyczne przyjęcie, że wartość transakcyjna nieruchomości przyjęta w akcie notarialnym stanowi rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n.
Z tych względów Sąd przyjął, że argumentacja pełnomocnika skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.