IV SA/PO 965/24

IV SA/Po 965/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a i 5b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 października 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. T., utrzymało w mocy odmowną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 12 lipca 2024 r. o warunkach zabudowy ([...]).
Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 24 marca 2023 r. (data wpływu do organu), uzupełnionym 2 maja 2023 r., P. T. (dalej jako "Inwestor" lub "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na części działki o nr ewid.[...] [oznaczonej we wniosku nr [...] – uw. Sądu], obręb P., gmina S..
Decyzją z 23 czerwca 2023 r. Burmistrz odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy.
Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestora, SKO – decyzją z 23 sierpnia 2023 r. – uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 04 grudnia 2023 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, z analogicznym uzasadnieniem.
Wskutek odwołania Inwestora, SKO – decyzją z 12 marca 2024 r. – uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Przywołaną na wstępie decyzją z 12.7.2024 r. Burmistrz po raz trzeci odmówił Inwestorowi ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wskazując, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występuje jakakolwiek zabudowa, a więc nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., zaś powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby w sposób istotny na sprawę.
W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Inwestor, reprezentowany przez ad A., zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w szczególności przez uznanie, że nie istnieją przesłanki do powiększenia obszaru podlegającego analizie urbanistycznej oraz że teren podlegający analizie i sąsiadujące z nim działki mają charakter rolniczy, leśny i sąsiadują ze zbiornikiem wodnym, podczas gdy albo zostały one zabudowane budynkami jednorodzinnymi, albo zostały dla nich ustalone warunki zabudowy dla takich właśnie budynków.
Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 12.7.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 16.10.2024 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że organ I instancji trzeci raz odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Uchylając poprzednie decyzje, SKO wskazywało m.in., że należy szczegółowo uzasadnić brak możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej, że jak wynikało z zarzutów odwołania i dołączonych doń decyzji, Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części sąsiedniej działki nr [...] (decyzje z 14.3.2023 r., [...] i [...]). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ponownie wyznaczył minimalny obszar analizowany, wskazując, że jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Powiększenie obszaru nie wpłynęłoby w istotny sposób na sprawę. W obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy, nie ma zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani pozostałych parametrów zabudowy. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., choć spełnia pozostałe warunki (z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.). Następnie organ II instancji podniósł, że w sierpniu 2024 r. WSA w Poznaniu uchylił szereg decyzji SKO w sprawach dotyczących sprzeciwu tego samego Inwestora od decyzji uchylających decyzje organu I instancji i przekazujących sprawy do ponownego rozpoznania (dotyczących tej samej działki), w których to decyzjach SKO wskazywało na możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego i na wydane przez Burmistrza pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...]. W ślad za tymi wyrokami organ II instancji podkreślił, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych wymiarach, zaś jego poszerzenie może nastąpić wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę, co musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego i być szczegółowo umotywowane. Wyłącznym powodem nie może być powoływanie się na okoliczność, że w innej sprawie (o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr [...]) organ I instancji takiego poszerzenia dokonał, i to do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki, skoro organ I instancji uzasadnił przyczyny odmiennego procedowania w obu sprawach. Wyznaczanie obszaru analizowanego w odległości równej 15-krotności frontowej granicy (inwestowanej części) działki nie jest praktyką godną upowszechniania. Nie można przy tym mówić o "utrwalonej praktyce" rozstrzygania ww. spraw, a nawet o tożsamym stanie faktycznym i prawnym ze sprawami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]. W związku z powyższym, zdaniem SKO, zarzuty pełnomocnika Skarżącego w zakresie możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, jak również w zakresie wydawanych przez organ pozytywnych warunków zabudowy, nie mogły zostać uwzględnione. Nie sposób bowiem pominąć stanowiska WSA w Poznaniu zawartego w wyrokach dotyczących tej samej działki, z wniosku tego samego inwestora i gdy uzasadnienia decyzji obu instancji były praktycznie tożsame. Ponadto w uzasadnieniu weryfikowanej obecnie decyzji, Burmistrz obszernie przedstawił swoje stanowisko w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wydawanych dotychczas decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. SKO – jak dalej podkreśliło – nie znalazło podstaw, aby zgodnie z żądaniem Inwestora rozszerzać obszar analizowany w celu ujęcia zabudowanych działek znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego. "Nie można tym samym uznać przesłanych przez pełnomocnika odwołującego dokumentów w postaci 2 zdjęć tablicy informacyjnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] [...] i 5 map geodezyjnych z zaznaczonym obszarem, który na podstawie aktualnych przepisów powinien podlegać analizie urbanistycznej celem [wykazania] istnienia w obszarze analizy urbanistycznej zabudowy typu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto jak wynika z analizy mapy, działka nr [...] znajduje się w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 16.10.2024 r., P. T., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na:
1. nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentacji fotograficznej i kartograficznej nadesłanej przez stronę, a wskazującej na bliskość zabudowy jednorodzinnej, tożsamej z tą, która została zawnioskowana przez stronę, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że nie istnieje przesłanka do rozszerzenia obszaru objętego analizą urbanistyczną na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdy w rzeczywistości istnieją obiektywne przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego oraz wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy,
2. nieprzeprowadzenie indywidualnej analizy wszystkich okoliczności sprawy - wynikające z przyjęcia, że w oparciu o treść wyroków WSA (sygn. akt od IV SA/Po 399/24 do IV SA/Po 406/24) brak jest konieczności dalszej wnikliwiej analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co spowodowało niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że w tym konkretnym postępowaniu wymaganym byłoby poszerzenie aż 15-krotnie obszaru podlegającego analizie urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie inna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje w odległości 160 m od terenu podlegającemu analizie, przy czym szerokość frontu działki, która stanowi podstawową jednostkę do obliczenia obszaru analizowanego, wynosi 20,5 m, co oznacza, że minimalny obszar (3 x szerokości frontu działki) wynosi 61,5 m2, a do objęcia analizą urbanistyczną innych zabudowań wystarczy jedynie przyjęcie mnożnika 8 x szerokości frontu działki, tj. 164 m – co oznacza, że organ musiałby przyjąć jedynie mnożnik 2,5-krotnie większy niż minimalny dopuszczalny przez u.p.z.p.,
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Burmistrza z 12.7.2024 r., przy czym w sytuacji prawidłowego rozpatrzenia sprawy, organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji lub orzec co do meritum sprawy zgodnie z wnioskiem strony, a powyższe naruszenie doprowadziło w konsekwencji do powielenia naruszeń organu I instancji, tj.:
1. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i błędnym ustaleniu, że:
a) w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki powiększenia obszaru, który będzie podlegał analizie urbanistycznej w celu ustalenia czy przedmiotowa działka spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w zakresie kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy – tymczasem zwiększenie tego obszaru spowodowałoby objęcie analizą istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i działek, które uzyskały decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenia budowlane na zabudowę o tym charakterze, co w efekcie spowodowałoby ustalenie, że wnioskowane warunki zabudowy spełniają przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym spowodowałoby wydanie decyzji pozytywnej,
b) bezpodstawnym uznaniu, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powodowałoby kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, kiedy to takie wadliwe uznanie wynika z przyjęcia minimalnego obszaru analizy, natomiast racjonalne działanie w zakresie planowania przestrzennego nakazywałoby przyjęcie, że wniosek strony jest zgodny z dotychczasowym kierunkiem rozwoju danego terenu urbanistycznego,
c) teren podlegający analizie i sąsiadujące z nim działki mają charakter "rolniczy, leśny oraz sąsiadują ze zbiornikiem wodnym" – gdy w rzeczywistości działki sąsiadujące z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, uzyskały pozwolenie na budowę budynków o takim charakterze oraz zostały ustalone dla nich warunki zabudowy dla właśnie takich budynków – co oznacza, że wnioskowane warunki zabudowy wpisują się w dotychczasowy ład przestrzenny danego obszaru – a zatajenie tych informacji przez organ jawi się jako celowe działanie o charakterze obstrukcyjnym,
d) obowiązujące na danym obszarze studium zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia przeprowadzenie inwestycji zgodnie z zamierzeniem strony, co rzekomo uniemożliwia organowi wydanie decyzji pozytywnej – natomiast studium jako akt administracyjny wewnętrznie obowiązujący nie może powodować ograniczenia prawa własności przysługującego stronie,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., polegające na działaniu organu I instancji w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracji, co objawia się wydawaniem różnych decyzji dot. ustalenia warunków co do działek o identycznych parametrach, sąsiadujących ze sobą, położonych w tym samym obszarze – kiedy to strona postępowania administracyjnego powinna oczekiwać uzyskania zbliżonych decyzji administracyjnych w zbliżonych stanach prawnych,
III. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i radykalnej zmianie swojego orzeczenia, na podstawie decyzji organu I instancji (która nie uległa zmianie) jedynie wobec treści orzeczenia WSA w Poznaniu z 22.8.2024 r. (sygn. akt m.in. IV SA/Po 404/24) – który nie wiąże stron w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, że WSA orzekał w sprawie dot. innej części terenu objętego wnioskiem, tym samym oceniał inny stan faktyczny niż w niniejszej sprawie
– Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z wyszczególnionych w skardze dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz z załączonych do skargi 8 zdjęć – celem udowodnienia: istnienia w najbliższym sąsiedztwie zabudowy podobnej jak ta, co do której został złożony wniosek przez stronę; istnienia przesłanek do poszerzenia analizowanego obszaru uzasadnionych wymogami zachowania ładu przestrzennego; zachowania ciągłości urbanistycznej w przypadku wydania decyzji pozytywnych; braku logiki przy przyjęciu minimalnego obszaru analizy urbanistycznej z uwagi na dalsze powstawanie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w sąsiednim obszarze; naruszenia przez organy w związku z wydawaniem decyzji negatywnych zasad zachowania ładu przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 3 stycznia 2025 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów: 1) udostępnionej geodecie A. J. informacji (publicznej) z 14.11.2024 r., 2) wniosku Skarżącego z 17.9.2024 r. (o udostępnienie informacji publicznej), 3) decyzji odmownej z 11.10.2024 r. dotyczącej tej informacji, 4) odwołania Skarżącego od ww. decyzji – w celu udowodnienia: niekierowania się przez Burmistrza postanowieniami studium w zakresie wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych inwestorów, a dotyczących działek rolnych znajdujących się w odległości 130 m od innej zabudowy pozwalającej na dokonanie analizy urbanistycznej; nieuzasadnionej odmowy udzielenia stronie informacji publicznej dot. warunków zabudowy na działce nr [...]; traktowania Skarżącego w sposób odmienny od innych inwestorów.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. pełnomocnik Skarżącego, ad.M., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz powołał się na argumentację zawartą w wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 102/22, WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 522/22, a także w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 401/19 i 3192/14. Ponadto podkreślił, że obszar analizowany powinien być wyznaczony wokół całej działki, a nie poszczególnych wskazanych we wnioskach parcel składających się na tę działkę. W ocenie Skarżącego, z przywołanych orzeczeń sądowych wynika, że w ramach analizy urbanistycznej należy uwzględnić także zabudowę wprawdzie jeszcze nie oddaną do użytkowania, ale już powstającą. W przeciwnym razie dojdzie do podważenia zasady zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). Pełnomocnik Skarżącego powołał się ponadto na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2666/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 października 2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 12 lipca 2024 r. ([...]) odmawiającą P. T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] [oznaczonej w niniejszej sprawie jako parcela / budynek nr [...]], obręb P., gmina S..
Przyczynami wydania decyzji odmownej było stwierdzenie przez organy braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym, wyznaczonym w tej sprawie w podstawowym (minimalnym) rozmiarze – która to okoliczność nie była sporna pomiędzy stronami – oraz brak podstaw do poszerzenia tego obszaru, co Skarżący od początku kwestionował i co stanowiło oś sporu w tej sprawie.
W związku z tym należy w pierwszej kolejności podkreślić okoliczność znaną Sądowi w nin. składzie z urzędu – i mocno akcentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – że w analogicznych sprawach z wniosków Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla podobnych (w istocie takich samych) inwestycji lokalizowanych na poszczególnych parcelach zaprojektowanych w obrębie tej samej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. P. , gm. S.), w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu zapadły już następujące prawomocne wyroki uwzględniające sprzeciwy Skarżącego od decyzji SKO uchylających odmowne decyzje Burmistrza i przekazujących sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (zwane też dalej zbiorczo "Wyrokami WSA"):
- z 8.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 399/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 8.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 400/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 8.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 401/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 8.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 403/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 22.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 404/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 22.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 405/24 [dot. parceli / budynku nr [...]];
- z 22.8.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 406/24 [dot. parceli / budynku nr [...]].
W konsekwencji wypada zgodzić się ze "zdroworozsądkowym" stanowiskiem SKO wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wprawdzie dany wyrok wiąże w danej konkretnej sprawie organ, którego decyzja została uchylona (a także, dodajmy, pozostałe organy i sądy orzekające później w tej sprawie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.), "ale nie sposób pominąć stanowiska WSA w Poznaniu w ww. wyrokach skoro dotyczyły tej samej działki z wniosku tego samego inwestora, a uzasadnienia decyzji obu instancji były praktycznie tożsame".
Na poparcie tego stanowiska wypada odwołać się także do argumentacji natury stricte prawnej, bazującej na właściwej wykładni art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, w myśl którego istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13.10.2016 r., II OSK 2164/15; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, pozostałe orzeczenia sądowe przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl;). Innymi słowy, choć co do zasady mocą wiążącą objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie, to jednak powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (zob. np. wyroki NSA: z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; z 25.11.2020 r., II FSK 1935/18; z 11.2.2021 r., II OSK 3450/19). W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może więc pośrednio rozciągać się także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Albowiem ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88; por. też wyrok NSA z 16.5.2017 r., II OSK 2326/15).
W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyroki NSA: z 25.2.2014 r., II GSK 1939/12; z 17.11.2015 r., II OSK 575/14; z 14.9.2016 r., I FSK 328/15; z 10.5.2019 r., I OSK 1651/17; z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; z 14.7.2020 r., I OSK 2904/19).
W świetle powyższych uwag moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów administracji publicznej oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna (tj. kwestia mająca w danej sprawie znaczenie prawne) kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA: z 12.1.2017 r., II GSK 2380/15; z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; por. także J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. o sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Zarówno w sprawach, w których zapadły Wyroki WSA, jak i w sprawie niniejszej, wspólną kwestią o znaczeniu prawnym pozostawało zagadnienie zasadności oczekiwanego przez Skarżącego poszerzenia obszaru analizowanego.
Wobec tego wypada zauważyć, że w związku z tym zagadnieniem w Wyrokach WSA – dotyczących, jeszcze raz podkreślmy, decyzji w sprawie warunków zabudowy na częściach tej samej działki (nr ewid. [...]), wydanych po rozpatrzeniu wniosków tego samego inwestora (Skarżącego), złożonych w tym samym dniu (24.3.2023 r.) – zostało sformułowanych szereg ocen prawnych, które Sąd w niniejszym składzie podziela, które mają znaczenie również w niniejszej sprawie.
I tak, w wyrokach tych trafnie zauważono, że skoro Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; zwanej dalej w skrócie: "ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r." lub "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p. w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu sprzed tej nowelizacji – co zasadnie skonstatował też organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sprzed nowelizacji stanowił, że: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela sposób wykładni cytowanego przepisu przyjęty w Wyrokach WSA, zgodnie z którym "zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA)" [zob. wyrok NSA z 15.6.2023 r., II OSK 2146/20].
Nie ulega wątpliwości, że słuszność takiego kierunku wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w ww. brzmieniu, znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie, potwierdzają zmiany wprowadzone następnie przez ustawodawcę w treści tego przepisu ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r. – w ogóle wykluczające możliwość poszerzania obszaru analizowanego ponad wymiary podstawowe (minimalne) oraz ograniczające maksymalny zasięg tego obszaru do promienia o długości 200 m wokół terenu planowanej inwestycji. Oczywiście, powyższe zmiany normatywne nie znajdowały wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie, co wszakże nie oznacza, że ich wprowadzenie przez ustawodawcę nie mogło stanowić jednego z argumentów przemawiających za przyjęciem wyżej przedstawionego sposobu wykładni art. 61 ust. 5b u.p.z.p. w analizowanym brzmieniu (sprzed nowelizacji dokonanej przez zm.u.p.z.p.), a także za – niesłusznie krytykowanym przez Skarżącego – "brakiem poszerzenia" obszaru analizowanego. W ocenie Sądu wyłącznym powodem mającym uzasadniać ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie (dotyczącej części działki nr [...]) nie może być samo powołanie się na okoliczność, że w innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy (na terenie części działki nr [...]) organ I instancji takiego poszerzenia dokonał – i to, jak podano w odwołaniu, do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki (co, notabene, należy traktować jako eksces lokalizacyjny, aniżeli godną powielania praktykę) – skoro organ I instancji przekonująco przedstawił w motywach swej decyzji uzasadnione przyczyny odmiennego procedowania w obu ww. sprawach.
W świetle tych przyczyn nie ma – zdaniem Sądu – istotnego znaczenia okoliczność podniesiona w rozpatrywanej tu skardze (na s. 3), że "do objęcia analizą urbanistyczną innych zabudowań wystarczy jedynie przyjęcie mnożnika 8x szerokości frontu działki tj. 164 m – co oznacza, że organ musiałby przyjąć jedynie mnożnik 2,5 krotnie większy niż minimalny dopuszczalny przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Istotne znaczenie ma natomiast to, że uczynienie zadość żądaniu Skarżącego wymagałoby powiększenia – i to znacznego, bo ponad dwuipółkrotnego (dokładnie: 2,67) – promienia obszaru analizowanego, bez dostatecznego uzasadnienia w innych dobrach prawnie chronionych niż sam interes Inwestora "poszukującego" w szerokim sąsiedztwie już nawet nie tylko zabudowy podobnej do zamierzonej, ale w ogóle jakiejkolwiek.
Odnosząc się zaś do tych przyczyn, wypada stwierdzić, że Burmistrz w sposób uprawniony powołał się m.in. na różną charakterystykę urbanistyczną działek nr [...] oraz nr [...], wynikającą w szczególności z odmiennych ustaleń co do przeznaczenia tych działek określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (zwanego dalej Studium"). Jest poza sporem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże bezpośrednio jedynie organy danej gminy. Wbrew zarzutom skargi, z żadnego fragmentu uzasadnienia decyzji zarówno Burmistrza, jak i SKO, nie wynika, aby organy te przypisywały Studium inny charakter, a w szczególności aby jego ustalenia stanowiły (bezpośrednią) podstawę orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to wszakże, iż ustalenia studium nie mogą wpływać na prawa i obowiązki jednostek lub innych podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej w sposób pośredni. W ocenie Sądu w niniejszym składzie trafnie wskazano w Wyrokach WSA, że jednym ze sposobów takiego właśnie, pośredniego oddziaływania studium w indywidualnej sprawie może być dopuszczalność powołania się przez organ lokalizacyjny na ustalenia studium – tak jak w kontrolowanej sprawie – w charakterze jednego z argumentów mogących uzasadniać nieposzerzanie obszaru analizowanego.
W ocenie Sądu, każde poszerzenie obszaru analizowanego w stosunku do wymiaru podstawowego (minimalnego) – choćby "tylko" około 2,5-krotne, jak wskazuje Skarżący – stanowi odstępstwo od zasady stosowania takiego właśnie, podstawowego wymiaru, a zatem wymagałoby szczególnego uzasadnienia. Takowego zaś – jak wskazano powyżej – nie sposób dopatrzeć się w niniejszej sprawie.
Już w Wyrokach WSA słusznie podniesiono, że skoro w danej sprawie organ II instancji uważał – tak jak w kontrowanej sprawie uważało SKO we wcześniej wydawanych przez siebie decyzjach (kasatoryjnych) – że istnieją powody uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary przyjęte przez organ I instancji, to powinien był te powody wnikliwie i wyczerpująco przedstawić, zamiast oczekiwać od organu I instancji szczegółowego uzasadnienia braku możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Najpewniej pomne takich wskazań, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło, że nie znalazło podstaw, aby zgodnie z żądaniem Inwestora rozszerzać obszar analizowany w celu objęcia zabudowanych działek znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego (jak np. działka nr [...]).
Z taką oceną organu lokalizacyjnego wypada się zgodzić.
Natomiast w świetle wyczerpująco przedstawionych przez SKO motywów zaskarżonej decyzji nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ ten, odwołując się w swych rozważaniach do Wyroków WSA, nie przeprowadził indywidualnej analizy wszystkich okoliczności sprawy.
Zresztą taki zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że – wbrew sugestiom autora skargi – okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy są bliźniaczo podobne do faktycznych i prawnych uwarunkowań spraw, w których zapadły Wyroki WSA. Dość powiedzieć, że projektowana parcela nr [...], będąca przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, sąsiaduje niemal bezpośrednio (przez projektowaną drogę wewnętrzną) z projektowaną parcelą nr [...], której dotyczył prawomocny wyrok tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po 405/24.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że również one nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności należy zauważyć, że w ocenie Sądu:
- kontynuacja parametrów zabudowy odnosi się do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym (verba legis: "działka sąsiednia [...] jest zabudowana" – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a nie do mogącej dopiero (potencjalnie) powstać w przyszłości, na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (o warunkach zabudowy lub o pozwoleniu na budowę). Nie może zatem stanowić dostatecznej podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego sam fakt wydania dla okolicznych (dalej położonych) działek decyzji o warunkach zabudowy, a nawet wydania pozwoleń na budowę;
- podobnie nie stanowi dostatecznej podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego zamiar objęcia jego granicami działek, na których roboty budowlane są już prowadzone, ale nieukończone. Uwzględnieniu w ramach analizy urbanistycznej podlega bowiem wyłącznie zabudowa legalna [jak to podkreślono np. w wyroku NSA z 9.5.2023 r. o sygn. akt II OSK 1329/20: "poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (vide przykładowo wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2013/19)"]. Tymczasem do momentu nie tylko faktycznego, ale i formalnoprawnego zakończenia budowy (robót budowlanych) nie wiadomo, jaka zabudowa (w jakim kształcie / o jakich gabarytach) finalnie powstanie i czy będzie miała ona przymiot legalności. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że: "Poza kwestią, że podlegająca analizie zabudowa musi być legalna, zasadniczą cechą jest jej występowanie w obszarze, dopiero bowiem wówczas możliwe jest skonfrontowanie zrealizowanych obiektów z planowanym. Tym samym zabudowa musi być już zrealizowana, nie zaś w budowie, [...] aby mogła stanowić odniesienie do zabudowy objętej warunkami zabudowy. U.p.z.p. chroni i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego. Jak stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby dokonać oceny spełnienia tych wszystkich kryteriów budynek musi występować w przestrzeni. Ocenie podlega bowiem nie dokumentacja i cały proces inwestycyjny w tym aspekcie, lecz zabudowa zrealizowana wypełniająca przestrzeń urbanistyczną" (zob. wyrok NSA z 5.12.2024 r., II OSK 766/22);
- nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji może wyjątkowo obejmować nie całą działkę budowlaną, lecz – tak jak w kontrolowanej sprawie – jej wyodrębnioną (liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) część (por. np. wyroki NSA: z 24.5.2018 r., II OSK 1634/16; z 17.7.2019 r., II OSK 1881/18; z 23.4.2020 r., II OSK 1693/19; z 19.10.2023 r., II OSK 1965/23; por. też wyrok NSA z 2.7.2024 r., II OSK 1272/23). Wówczas, konsekwentnie, obszar analizowany wyznacza się wokół i od linii rozgraniczających ową wyodrębnioną część działki (tu: parcelę nr [...]) – stanowiącą w takim przypadku "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – a nie od granicy całej działki (tu: działki nr [...]). Nieprzypadkowo w ww. przepisie użyto określenia "teren", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, czyli "teren" objęty wnioskiem, a nie "działka budowlana" lub "działka ewidencyjna" objęta wnioskiem;
- statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie zapobiega "rozlewaniu się zabudowy" wokół zabudowy już istniejącej, ma natomiast przeciwdziałać powstawaniu "wysp zabudowy" – z którą to sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku powstania, w obecnych (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO) uwarunkowaniach faktycznych, planowanej zabudowy na działce nr [...]. Oczywiście nie oznacza to, że taka zabudowa nie będzie mogła powstać na tym terenie w przyszłości, gdy np. istniejąca obecnie w dalszej okolicy zabudowa się bardziej "rozleje" lub zostanie uchwalony plan miejscowy zawierający odpowiednie ustalenia;
- niezrozumiały jest zarzut rzekomego "zatajenia przez organ" faktu zabudowywania sąsiednich działek, skoro wszelkie budynki uwidocznione są na, dostarczonych przez Inwestora, mapach stanowiących załącznik graficzny do analizy oraz decyzji.
W konsekwencji jako pozbawione istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało ocenić dowody zawnioskowane w skardze i w toku postępowania sądowego. Dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie uznał potrzeby przeprowadzenia ww. dowodów w tej sprawie, zwłaszcza że nie pojawiły się w niej żadne wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie.
Jedynie ubocznie Sąd zauważa, że już pierwszy rzut oka na materiały (mapy) przesłane przez Skarżącego pokazuje, że oczekiwałby on przyjęcia do analizy obszaru wyznaczonego według frontu całej działki, podczas gdy we wniosku wyraźnie wskazywał on wydzieloną (znacznie mniejszą) część działki.
Końcowo Sąd zaznacza również, że kwestie podnoszone przez Skarżącego w piśmie procesowym z 3.1.2025 r., w tym zarzucana "nieuzasadniona odmowa udzielenia stronie informacji publicznej", nie stanowi przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.