IV SA/Po 962/24

IV SA/Po 962/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 października 2024 r. nr NP-III.4131.1.350.2024.1 w sprawie nieważności § 2 pkt 2 uchwały nr VIII/127/IX/2024 Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Miasta Poznania, oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 24 września 2024 r. Rada Miasta Poznania (dalej również: Rada Miasta; Rada; skarżąca) podjęła uchwałę nr VIII/127/IX/2024 w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Miasta Poznania, oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (dalej również: uchwała). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609) - dalej: u.s.g. oraz art. 32 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) - dalej: u.g.n.
W § 2 ust. 2 tej uchwały Rada Miasta Poznania, ustalając szczegółowe wytyczne dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Poznania na rzecz ich użytkowników wieczystych, postanowiła, że "cenę sprzedaży nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży".
Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu (dalej również: Wojewoda; organ nadzoru) w dniu 1 października 2024 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 października 2024 r. pod poz. 8053.
Następnie Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NP-III.4131.1.350.2024.1 z dnia 24 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), stwierdził nieważność § 2 pkt 2 uchwały nr VIII/127/IX/2024 Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Miasta Poznania, oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Zdaniem Wojewody przepis § 2 pkt 2 uchwały w sposób istotny narusza prawo, gdyż uchwała ta w tym zakresie została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 32 ust. 1b u.g.n., a ponadto stanowi niedozwoloną modyfikację art. 69 ust. 2 u.g.n. Organ nadzoru stwierdził, że art. 32 ust. 1b u.g.n. uprawnia radę gminy jedynie do ustalenia zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Ponadto przepis ten określa przykładowe kryteria, którymi organ stanowiący może kierować się podejmując w tej materii uchwałę. Natomiast sposób ustalania ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej przeznaczonej do sprzedaży użytkownikom wieczystym został szczegółowo określony przez ustawodawcę w art. 69 ust. 2 u.g.n., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że właściwy organ gminy jest obowiązany do jego stosowania przy ustalaniu ceny takich nieruchomości. W ocenie organu nadzoru unormowanie przez ustawodawcę kwestii sposobu ustalenia ceny nieruchomości sprzedawanych ich użytkownikom wieczystym wyklucza kompetencję prawotwórczą rady gminy w tym zakresie. Ponadto podniósł, że na bezwzględne obowiązywanie przepisu art. 69 ust. 2 u.g.n. zwrócono uwagę już w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r. - druk sejmowy nr 3146.
Rozstrzygnięcie to zostało doręczone droga elektroniczną Radzie Miasta Poznania w dniu 24 października 2024 r., a opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 października 2024 r. pod poz. 8622.
W terminowo wniesionej skardze z dnia 25 listopada 2024 r. na to rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Poznania – reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, któremu umocowania udzielił Prezent Miasta Poznania na podstawie uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2024 r. nr X/178/IX/202 powierzającej wykonanie uchwały o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze – zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1b u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że ustalone w § 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 24 września 2024 r. wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych wykraczają poza ustawowe upoważnienie, a ponadto stanowią niedopuszczalną modyfikację art. 69 ust. 2 u.g.n.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis art. 32 ust. 1b u.g.n. został wprowadzony z dniem 31 sierpnia 2023 r. przez art. 3 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1463) - dalej: ustawa zmieniająca.
Zdaniem strony, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określone, wskazując jedynie, że mają być one szczegółowe. Skarżąca odwołała się w tym względzie do uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, stwierdzając, że "szczegółowe wytyczne sprzedaży" wyraźnie rozróżniają "wymiar należności z tytułu nabycia" oraz warunki płatności, np. płatność w ratach; skoro zaś warunki płatności obejmują np. płatność ratalną, to "wymiar należności" odnosi się do sposobu ustalenia ceny.
Według skarżącej, o tym, że "szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych" dotyczą oprócz warunków płatności przede wszystkim "wymiaru należności", czyli sposobu ustalania ceny, świadczy także brzmienie przepisów epizodycznych, gdzie w art. 198i ust. 1 u.g.n. zawarto, analogiczne jak w art. 32 ust. 1b u.g.n., upoważnienie dla odpowiedniej rady albo sejmiku, aby w drodze uchwały określiła w terminie do 31 grudnia 2023 r. "szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych". W tym względzie strona odwołała się do poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczącego art. 198i oraz art. 198h u.g.n.
Zdaniem skarżącej, "zapis, jaki został zawarty w § 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Poznania z 24 września 2024 r. mieści się w pojęciu »szczególnych wytycznych sprzedaży«, o których mowa w art. 32 ust. 1b". Według strony, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia racjonalność ekonomiczna, o której mowa w art. 32 ust. 1b pkt 3 u.g.n., a tym samym "Rada Miasta Poznania miała w ramach przepisu art. 32 ust. 1b kompetencje do określenia ceny sprzedaży nieruchomości w ramach, które stanowią szczegółowe wytyczne sprzedaży".
Ponadto strona powołała się na fakt, że Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę nr VIII/127/IX/2024, której projekt został przygotowany i przedłożony przez organ wykonawczy, to jest Prezydenta Miasta Poznania. W projekcie uzasadnienia do uchwały, jak również w uzasadnieniu podjętej już uchwały "wprowadzenie zapisu § 2 pkt 2 uzasadniono właśnie względami ekonomicznymi". Skarżąca przywołała fragment uzasadnienia projektu tej uchwały.
Zdaniem skarżącej, w takich warunkach nie sposób zatem uznać, że "zapis § 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Poznania stanowi naruszenie art. 69 ust. 2 u.g.n.", gdyż "zapis ten w żaden sposób nie modyfikuje zasad w tym przepisie określonych, który dopuszcza sprzedaż nieruchomości po cenie równej jej wartości na dzień zawarcia umowy sprzedaży".
Ubocznie skarżąca powołała się również na to, że Rada Miasta Poznania podjęła na postawie art. 198i ust. 1 u.g.n. uchwałę nr XCIV/1814/VIII/2023 z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w trybie przepisów epizodycznych ustawy o gospodarce nieruchomościami (uchwała ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r. pod poz. 12016). Strona zauważyła, że § 2 tej uchwały ustalono cenę sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, a postanowienie ten nie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Skarżąca podniosła także argument, że utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spowoduje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych, których dotyczy uchwała z dnia 5 grudnia 2023 r. oraz uchwała z dnia 24 września 2024 r.
Przy takiej argumentacji strona stwierdziła, że organ nadzoru niezgodnie z prawem stwierdził nieważność § 2 pkt 2 uchwały z dnia 24 września 2024 r. W jej ocenie, wskazanie, że cenę sprzedaży wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej ustala się w wysokości równej wartości nieruchomości określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży mieści się we wskazaniu "wymiaru należności z tytułu nabycia" i nie narusza bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, tj. art. 69 ust. 2 u.g.n. Nie prowadzi bowiem do naruszenia określonych w tym przepisie ogólnych warunków ogólnych sprzedaży, to jest "widełek", w jakich jednostka samorządu terytorialnego może się poruszać ustalając cenę, a jednocześnie uwzględnia zasady racjonalności ekonomicznej i dbałości o własne bezpieczeństwo finansowe.
Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Organ nadzoru, odnosząc się do argumentacji skarżącej, podkreślił bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 69 ust. 2 u.s.g., co oznacza, że przepis § 2 pkt 2 uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację art. 69 ust. 2 u.g.n. Podniósł, że na bezwzględne obowiązywanie omawianego przepisu zwrócono uwagę także w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r.
Wojewoda stwierdził, że do uchwały podjętej na podstawie art. 32 ust. 1b u.g.n. nie sposób jest zastosować (nawet odpowiednio) art. 198i ust. 1 u.g.n., który to przepis został umieszczony w dziale VIa u.g.n., gdyż inaczej sytuacja wygląda w przypadku sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem uchwały wydanej na podstawie art. 32 ust. 1b u.g.n., bowiem w tej sytuacji ustawodawca nie wymusza na gminie, będącej właścicielem nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste, sprzedaży tych nieruchomości. Według organu, z uwagi na odmienność tychże regulacji wszystkie argumenty oparte na brzmieniu art. 198i ust. 1 u.g.n. nie mogą uzasadniać stanowiska skarżącej. Ponadto dodał, że organ nadzoru dokonuje badania legalności uchwały wyłącznie z oparciem się na zasadzie legalności, co oznacza, że inne kryteria (tu: kryterium gospodarności) nie może być brane przez organ nadzoru pod uwagę.
Organ nadzoru zauważył także, że skarżąca zamiennie posługuje się pojęciami "wytyczne sprzedaży" oraz "warunki sprzedaży", które to pojęcia nie są jednak tożsame. W tym względzie Wojewoda odwołał się do definicji słownikowej tych pojęć.
Ponadto organ podkreślił, że "upoważnienie z art. 32 ust. 1b u.g.n. powinno być rozumiane jako umożliwiające gminie korzystanie z prawa do bycia równoprawnym uczestnikiem obrotu prawnego tak co do decyzji o sprzedaży nieruchomości, jak i co do ceny oraz warunków jej zbycia, z tym że uprawnienie to powinna ona wykonywać w granicach zakreślonych prawem, tzn. kierować się przy określaniu zasad kwalifikowania nieruchomości do sprzedaży i szczegółowych wytycznych sprzedaży - przesłankami z art. 32 ust. 1b pkt 1-6 u.g.n., a zasady i wytyczne formułować tak, aby organ wykonawczy mógł ustalić cenę mieszczącą się w granicach określonych w art. 69 ust. 2 u.g.n. w przypadku nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej". Zaznaczył, że przepis art. 32 ust. 1b u.g.n. adresowany jest m.in. do rady gminy, której zadaniem jest określenie "zasad przeznaczania do sprzedaży" oraz "szczegółowych wytycznych sprzedaży", z kolei art. 69 ust. 2 u.g.n. adresowany jest do podmiotu, który ustala cenę nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu (w przypadku nieruchomości samorządowych - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego). Mamy więc do czynienia ze zróżnicowaniem kompetencji organów na każdym z etapów sprzedaży (pierwszym dotyczącym określenia zasad i warunków sprzedaży, drugim - dotyczącym ustalenia konkretnej ceny, za jaką nieruchomość zostanie faktycznie sprzedana).
Organ nadzoru zwrócił także uwagę na uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/BK 286/24, stwierdzając, że podziela pogląd, z którego jednoznacznie wynika, że rada nie jest uprawniona do ustalenia ostatecznej ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, gdyż to leży w gestii organu wykonawczego. Dodał, że na aprobatę zasługuje również wyjaśnienie mechanizmu pozwalającego wynegocjować cenę miedzy stronami umowy w taki sposób, by zminimalizować wysokość pomocy publicznej udzielanej w ramach limitu de minimis.
W takiej sytuacji podtrzymał stanowisko, że Rada "ustalając mocą § 2 ust. 2 uchwały »cenę sprzedaży nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej (...) w wysokości równej wartości nieruchomości określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży«[,] dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 69 ust. 2 u.s.g., a ponadto przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji".
Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. pełnomocnik Rady Miasta podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Ponadto podniósł, że w ocenie skarżącego względy racjonalności ekonomicznej przemawiają za takim ukształtowaniem zasad ustalania ceny jak w kwestionowanej uchwale. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że wymóg prowadzenia negocjacji z nabywcą gruntu gminnego będącego w użytkowaniu wieczystym jest realizowany w drodze zakwestionowania operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości na dzień sprzedaży.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jak to wynika z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Poza tym Sąd wyjaśnia, że zawarty w skardze wniosek dowodowy był bezprzedmiotowy, bowiem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzygnął zatem sprawę na podstawie jej akt. W związku z tym Sąd przeanalizował treść rozstrzygnięcia nadzorczego oraz sporne postanowienia zakwestionowanej uchwały w kontekście całości stanowisk wyrażonych przez strony postępowania w pismach procesowych, wraz z załącznikami.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej było w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 października 2024 r., stwierdzające nieważność § 2 pkt 2 uchwały nr VIII/127/IX/2024 Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Miasta Poznania, oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru, wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest prawidłowe, bowiem zasadnie przypisuje Radzie Miasta Poznania istotne naruszenie prawa w związku z wprowadzeniem regulacji zawartej w § 2 pkt 2 uchwały z dnia 24 września 2024 r.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g. wykształciło się stanowisko, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przez sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Natomiast do istotnych wad (naruszeń prawa), których wystąpienie – w przeciwieństwie do naruszenia nieistotnego, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. – skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu (uchwały), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Chodzi zatem o wydanie aktu (uchwały) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania uchwały czy też naruszenie procedury jej wydania. Tylko takie, istotne naruszenie prawa – czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy (patrz: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7598/21 i 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1358/22 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest źródłem obowiązującego prawa na obszarze działania organu, którą ją podjął (patrz: art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z art. 7 i art. 94 Konstytucji wynika zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże organów. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Zatem charakter normatywny uchwały przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jest niedopuszczalne, by przepisy prawa miejscowego wykraczały poza unormowania ustawowe (por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 235/21, dostępny jw.).
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo odpowiednia rada albo sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego ustalają, odpowiednio w drodze zarządzenia albo uchwały, zasady przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, kierując się w szczególności: 1) potrzebami społeczności lokalnej oraz interesem publicznym, w tym potrzebą zapewnienia rezerw terenów na realizację celów publicznych i pod budownictwo mieszkaniowe; 2) ładem przestrzennym; 3) racjonalnością ekonomiczną; 4) stanem realizacji postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, w tym celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste; 5) okresem pozostałym do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste; 6) potencjałem inwestycyjnym nieruchomości gruntowej na potrzeby realizacji celów publicznych, budownictwa mieszkaniowego lub celów użyteczności publicznej.
Należy przypomnieć, że przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 31 sierpnia 2023 r. - patrz: art. 3 pkt 5 lit. b i art. 17 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1463).
Tą samą nowelizacja zmieniano również brzmienie art. 69 u.g.n., zgodnie z którym: cenę nieruchomości gruntowej niewykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, ustala się jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży (ust. 1 zd. pierwsze); cenę nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży (ust. 2); jeżeli dotychczas nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, właściwy organ ustala cenę, o której mowa w ust. 1 i 2, przyjmując stawkę procentową określoną w art. 72 ust. 3 stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.
Przedmiotem sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest przede wszystkim rozumienia zakresu delegacji zawartej w art. 32 ust. 1b u.g.n. oraz charakteru przepisu art. 69 ust. 2 u.g.n. Dla prawidłowej wykładni i zastosowania tychże przepisów istotne jest uwzględnienie założeń i mechanizmów wprowadzonych nowelizacją z dnia 26 maja 2023 r. sformułowanych w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy IX.3146). W tym zakresie Sąd w dalszej części uzasadnienia odwoła się do ogólnych wyjaśnień i poglądów przedstawionych w przywołanym przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/BK 286/24 (dostępnym jw.).
Trafnie WSA w Białymstoku zauważył, że reforma nie przymusza samorządów do wyzbywania się majątku, a sam projekt respektuje standardy samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Widoczne jest to zwłaszcza gdy chodzi o rozwiązania przewidujące pozostawienie w wyłącznej gestii samorządów określanie w drodze negocjacji ceny gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym a wykorzystywanych przez użytkownika do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc takich, z których jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje dochód. Należy bowiem zauważyć, że o ile w przypadku nieruchomości tzw. niekomercyjnych, czyli niewykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, cena ustawowa jest sztywna i wynosi dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży (art. 69 ust. 1 u.g.n.), o tyle w przypadku nieruchomości tzw. komercyjnych ustawodawca zdecydował się na "widełkowe" ukształtowanie ram ceny ustawowej, tj. jako nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Z uzasadnienia projektu nowelizacji (przywołany druk IX.3146) wynika, że ustawodawca uczynił to, aby powiązać ustalenie ceny sprzedaży gruntu na rzecz przedsiębiorcy z zasadami udzielania pomocy de minimis, co jest wynikiem m.in. zgłaszanych od 2014 r. przez Komisję Europejską zastrzeżeń do poprzedniego brzmienia art. 69 u.g.n. W konsekwencji, w odniesieniu do tych gruntów wprowadzono "widełkową" cenę ustawową, kompensując ewentualną pomoc publiczną (tj. różnicę między ceną sprzedaży a wartością rynkową) stosownymi dopłatami tak, aby ustalona przez strony w warunkach swobody negocjacyjnej cena oraz świadczenie kompensujące niedozwoloną pomoc publiczną (dopłata) prowadziły do osiągnięcia efektu ekwiwalentności - zbliżenia do "rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości". Całokształt powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że założeniem ogólnym ustawodawcy jest umożliwienie użytkownikom wieczystym nabycia gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym (zarówno niewykorzystywanych, jak i wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej), które do tej pory nie uległy przekształceniu. Niemniej jednak, aby nie tworzyć sytuacji przymusu wyzbywania się majątku publicznego "umożliwiono organowi publicznemu działanie jak normalnemu uczestnikowi obrotu gospodarczego", tyle że w ramach ustawowo określonych zasad sprzedaży gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Zasady te, jak wskazał prawodawca, pretendują do "jednolitych, transparentnych, równych oraz celowych z punktu widzenia prawidłowej gospodarki" (patrz: uzasadnienie - druk sejmowy nr IX.3146).
Zdaniem Sądu, w zawartym w art. 32 ust. 1b u.g.n. sformułowaniu "zasady przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych" chodziło o zakreślenie ram prawnych, w których powinien poruszać się publiczny właściciel nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Natomiast szczegółowe wypełnienie tych ram należy do kompetencji organów właściwych według art. 32 ust. 1b u.g.n. Z kolei sam mechanizm dopłat (kompensacji) został uregulowany w art. 69a i art. 70 u.g.n.
Sąd zarazem zaznacza, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w przywołanym wyroku co do tego, że dla organu stanowiącego (bądź wojewody) wymienionego w art. 32 ust. 1b u.g.n. wiążące jest "widełkowe" ukształtowanie ram ceny ustawowej, tzn. że te, a nie inne są granicami, w jakich może się on poruszać, wykonując kompetencję z powyższego przepisu. Słuszne jest zarazem stwierdzenie tego Sądu, że natomiast to, jaka będzie ostatecznie ustalona cena negocjacyjna "(ustalona w granicach »widełek« i zgodnie z wytycznymi z uchwały lub zarządzenia z art. 32 ust. 1b u.g.n.) i jak wpłynie ona na wysokość ewentualnych dopłat - będzie zależało od organu wykonawczego". Natomiast sposób ustalania ceny nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, przeznaczonej do sprzedaży użytkownikom wieczystym, został szczegółowo określony przez ustawodawcę w art. 69 ust. 2 i 3 u.g.n.
Sąd zgadza się z organem nadzoru, że przepis art. 69 u.g.n. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że właściwy organ gminy (organ wykonawczy) jest obowiązany do jego stosowania przy ustalaniu ceny nieruchomości. Dlatego też wiążące dla organu wykonawczego określenie sposobu ustalania ceny nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej przeznaczonej do sprzedaży ich użytkownikom wieczystym nie mieści się w normie kompetencyjnej zawartej w art. 32 ust. 1b u.g.n.
W odniesieniu do "szczegółowych wytycznych sprzedaży", o których mowa w art. 32 ust. 1b u.g.n., w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r. prawodawca wskazał na to, że chodzi o "wytyczne dla organu wykonawczego m.in. co do zasad kwalifikowania nieruchomości do sprzedaży", a także "wymiar należności z tytułu nabycia przez użytkownika wieczystego własności gruntu oraz kształtowania innych warunków umowy, takich jak: rozłożenie ceny na raty, płatności w ratach, dopłaty do wartości rynkowej nieruchomości".
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł w projekcie ustawy zmieniającej, iż "akty prawa miejscowego wydawane na podstawie omawianego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 32 ust. 1b u.g.n., nie będą mogły modyfikować warunków określonych w regulacjach ustawowych, w tym w szczególności w art. 69, art. 69a, art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący w zakresie zasad i trybu sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego".
Wymienione w art. 32 ust. 1b u.g.n. "szczegółowe wytyczne sprzedaży" rozróżniają "wymiar należności z tytułu nabycia" oraz "inne warunki umowy", jak np. płatność ratalna. Wskazany w uzasadnieniu ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r. "wymiar należności" – w kontekście wyraźnego zastrzeżenia w projekcie ustawy, że braku kompetencji do modyfikowania warunków określonych w regulacjach ustawowych, w tym w szczególności w art. 69, art. 69a, art. 70 u.g.n. – nie może jednakże oznaczać tego samego, co "wysokość ceny nieruchomości", lecz jedynie kryteria wpływające na "sposób ustalenia jej ceny", uwzględniający np. wysokość udzielania bonifikat od ceny sprzedaży. Zaznaczyć jeszcze przyjdzie, że przepis art. 69 ust. 2 u.g.n., w przeciwieństwie do art. 69 ust. 1 u.g.n., nie zawiera odesłania do przepisów art. 68 i art. 68a. Nie ma to jednak zasadniczego znaczenia, bowiem uchwała, o której mowa w art. 32 ust. 1b u.g.n. obejmuje "zasady przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych" co do wszystkich nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, oddanych w użytkowanie wieczyste - tj. tych, których dotyczy przepis art. 69 ust. 1, jak i tych, o których mowa w art. 69 ust. 2.
Wszystko to oznacza, że w przypadku nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej wytyczne organu stanowiącego dla organu wykonawczego w zakresie "wymiaru należności z tytułu nabycia" oraz "innych warunków płatności" nie mogą prowadzić do zdeterminowania przez radę gminy konkretnej wysokości ceny sprzedaży, a tym bardziej poprzez wskazanie "sztywnej" wartości stanowiącej górną granicę przedziału z art. 69 ust. 2 u.g.n. Cenę sprzedaży ustala się bowiem w negocjacjach pomiędzy organem wykonawczym a użytkownikiem wieczystym, w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Wskazuje na to wprost ustawodawca w projekcie omawianej nowelizacji, gdzie wyjaśniono, że "celem zawartych w projekcie rozwiązań jest umożliwienie nabycia prawa własności użytkownikom wieczystym gruntów, które nie uległy dotąd uwłaszczeniu z mocy prawa lub na podstawie decyzji administracyjnej. Symetrycznie do zasad przyjętych w pierwszym etapie reformy użytkowania wieczystego projekt będzie uwzględniać reguły udzielania pomocy publicznej. Z wyjątkami opisanymi w dalszej części uzasadnienia projekt będzie recypować obowiązującą już zasadę swobody zawierania umowy między podmiotem publicznym - właścicielem gruntu a dotychczasowym użytkownikiem wieczystym". Ponadto podkreślono, że "zasadnicza zmiana" dotyczy art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), który reguluje sposób ustalania ceny nieruchomości zbywanej na rzecz użytkownika wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej i wyjaśniono, że "zaproponowana w projekcie nowa zasada odpłatności przy nabywaniu nieruchomości przez jej użytkownika wieczystego eliminuje manifestowane przez Komisję Europejską wątpliwości co do zgodności z przepisami o pomocy publicznej. Projekt respektuje zawarty w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej w przypadku podejmowania czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wykorzystywanymi do prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle stanowiska Komisji Europejskiej, stosowanie obowiązującej dotychczas zasady zaliczania kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości gruntowej należnej podmiotowi publicznemu za przeniesienie prawa własności gruntu stanowi korzyść udzielaną przedsiębiorcy przez państwo kosztem środków publicznych. W szczególności sprzeczność ta przejawia się w szacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego z wykorzystaniem matematycznego wzoru, a nie przez zastosowanie metody porównawczej gwarantującej ustalenie najbardziej prawdopodobnej do uzyskania ceny nieruchomości". Według prawodawcy, "regulacja tego rodzaju zapewniająca jednolite na danym obszarze zasady kwalifikowania gruntów do sprzedaży jest szczególnie pożądana wobec spodziewanego wzrostu zainteresowania użytkowników wieczystych skorzystaniem z nowego mechanizmu ustalania ceny gruntu poniżej wartości rynkowej tego gruntu, z równoczesnym poszanowaniem zasad udzielania pomocy publicznej użytkownikom wieczystym będącym przedsiębiorcami. Projekt respektuje również standardy samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje wyraz m.in. w rozwiązaniach przewidujących pozostawienie w wyłącznej gestii samorządów określania ceny gruntu w drodze negocjacji, a także warunków udzielania bonifikat od ceny".
W uzasadnieniu projektu zauważono również, że "powyższe kryteria ustalania ceny sprzedaży gruntów, w tym zwłaszcza gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, w odniesieniu do których właściciel będzie ustalał cenę w wysokości nie wyższej niż wartość nieruchomości określoną na dzień zawarcia umowy sprzedaży potwierdzają, że ustawa nie narzuci samorządom ceny sprzedaży gruntów, pozostawiając właścicielowi wymagany zakres swobody. Jedynie w przypadku gruntów, które nie są wykorzystywane na cele komercyjne, cena sprzedaży będzie miała charakter stały". Ponadto, w odniesieniu do przepisów art. 69a i art. 70 u.g.n. w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "w art. 69a - opisano mechanizm obliczania wartości pomocy publicznej udzielonej w związku z nabyciem nieruchomości od podmiotu publicznego za cenę niższą niż wartość rynkowa, a także określono zasady ustalania oraz uiszczania dopłaty do wartości rynkowej gruntu. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej za dzień udzielenia pomocy publicznej należy uznać dzień zawarcia umowy sprzedaży. Wartością pomocy publicznej udzielanej na podstawie projektowanych przepisów jest różnica między kwotą odpowiadającą wartości gruntu a ceną, którą zapłaci nabywca (sumą co najmniej 20 opłat rocznych ustalonych na podstawie aktualnej wyceny gruntu). W przypadku gdy różnica ta przekroczy dopuszczalny limit pomocy de minimis organ ustali wysokość dopłaty. (...) Przy negocjowaniu ceny jest zatem istotne uwzględnienie aktualnego na dzień zbycia gruntu dostępnego dla danego przedsiębiorcy limitu pomocy de minimis. Jeżeli limit jest już wykorzystany, a przedsiębiorca chciałby uniknąć dopłaty, strony powinny tak ukształtować cenę, aby odpowiadała wartości rynkowej". Wskazano również, że "dodanie ust. 3a w art. 70 wynika z konieczności uwzględnienia wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących zachowania rynkowych warunków transakcji".
Sąd podkreśla również, że nie można przy interpretacji przepisu art. 32 ust. 1b w zw. z art. 69 [pkt 2] u.g.n. w zakresie rozumienia "szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych" odwoływać się do brzmienia tzw. przepisów epizodycznych zawartych w art. 198h i art. 198i ust. 1 u.g.n. Wolą prawodawcy było bowiem "dodanie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nowego działu VIa, zawierającego przepisy epizodyczne dotyczące ograniczonego w czasie roszczenia o nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności gruntu oraz dedykowane dla tego trybu odrębne zasady zbywania m.in. w zakresie przedmiotu sprzedaży, ustalania ceny oraz bonifikat" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy).
Przepisy art. 69 u.g.n. nie mają zastosowania do ustalania ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej wieczystemu użytkownikowi w przypadku realizacji roszczenia, o którym mowa w przepisach działu VIa (w art. 198g-198l u.g.n.), które wprowadzono w dniu 31 sierpnia 2023 r. tą samą ustawą, którą zmieniony został omawiany art. 69. W rozdziale tym określono w art. 198h oraz 198j inne zasady ustalania ceny niż przewidziane w art. 69 u.g.n. (tak: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 69).
W art. 198i ust. 1 u.g.n. zawarto upoważnienie innego rodzaju niż to z art. 32 ust. 1b u.g.n., gdyż przywołane przepisy dotyczyły zasadniczo odmiennej sytuacji, w której wprowadzono ustawowy wymóg określenia, w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r., szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, którym przysługiwało roszczenie o sprzedaż nieruchomości gruntowej (patrz: art. 198g u.g.n.). Odpowiednia rada albo sejmik powinna była określić, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo też zobowiązać, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. owe "szczegółowe warunki sprzedaży" mogły być zatem ustalone przez organ stanowiący bądź też organ wykonawczy upoważniony przez właściwą radę lub sejmik. Przy podejmowaniu takich uchwał lub zarządzeń organy obowiązane były co do wysokości ceny sprzedawanych nieruchomości kierować się przepisem art. 198h ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, jednak nie wyższej niż wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Natomiast według art. 198i ust. 2 u.g.n., w razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio. Swoistą sankcją za brak podjęcia uchwały w tym przedmiocie, tj. w zakresie określenia "szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości", było zatem stosowanie przy ustalaniu ceny sprzedawanej nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego (któremu przysługiwało roszczenie o sprzedaż) takiego sposobu ustalania ceny, jak przewidziany dla nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa, a mianowicie: 1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży, 2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
W tak kształtującej się sytuacji prawnej "szczegółowe wytyczne sprzedaży nieruchomości gruntowych", o których mowa w art. 32 ust. 1b u.g.n., nie mogły zostać utożsamione ze "szczegółowymi warunkami sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych", o których mowa w art. 198i ust. u.g.n. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody co do rozumienia terminu "wytyczne". Wytyczna to "wskazówka określająca sposób działania" (patrz: Słownik Języka Polskiego - https://sjp.pwn.pl/sjp/wytyczna;2541179.html), czyli podstawowe założenie, określające sposób działania, postępowania. Natomiast "warunek" to przede wszystkim "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś" (patrz: https://sjp.pwn.pl/szukaj/warunki.html).
Stąd też argumentacja Rady Miasta, odnosząca się do art. 198i ust. 1 u.g.n. nie mogła przemawiać za zgodności z prawem zakwestionowanego przez Wojewodę przepisu § 2 pkt 2 uchwały z dnia 24 września 2024 r. Wobec tego, niezasadne było też powołanie się przez skarżącą również na to, że Rada Miasta Poznania podjęła na postawie art. 198i ust. 1 u.g.n. uchwałę nr XCIV/1814/VIII/2023 z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w trybie przepisów epizodycznych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieskuteczna okazała się próba podważenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wywodzenie, że "utrzymanie w mocy" tego rozstrzygnięcia spowoduje "nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych, których dotyczący uchwała z 5 grudnia 2023 r. oraz uchwała z 24 września 2024 r.". Sam ustawodawca wprowadził bowiem takie zróżnicowanie w przywołanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu wynikającym z ustawy zmieniającej z dnia 26 maja 2023 r.
Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 32 ust. 1b u.g.n. adresowany jest m.in. do rady bądź sejmiku, których zadaniem jest określenie "zasad przeznaczania do sprzedaży" oraz "szczegółowych wytycznych sprzedaży" dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 69 ust. 2 u.g.n. adresowany jest do podmiotu, który ustala cenę nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu - w przypadku nieruchomości samorządowych, jest to organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ze względu na ustawowe zróżnicowanie kompetencji organów na każdym z etapów sprzedaży, tj. pierwszym - dotyczącym określenia zasad i warunków sprzedaży oraz drugim - dotyczącym ustalenia konkretnej ceny, za jaką nieruchomość zostanie faktycznie sprzedana, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada, sejmik) nie mógł w ramach "szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych" wiążąco określić wysokości ceny sprzedaży nieruchomości. To należy bowiem do organu wykonawczego, który w umowie z użytkownikiem wieczystym nieruchomości wykorzystywanej na cele komercyjne ustali cenę w granicach ustawowo określonych w art. 69 ust. 2 u.g.n.
Dlatego też upoważnienie z art. 32 ust. 1b u.g.n. – jako umożliwiające jednostce samorządu terytorialnego korzystanie z prawa do bycia równoprawnym uczestnikiem obrotu prawnego tak co do decyzji o sprzedaży nieruchomości, jak i co do warunków jej zbycia – nie może jednak powodować określenia wysokości ceny nieruchomości już w uchwale wydanej na podstawie tego upoważnienia. Swoje uprawnienie – jak słusznie zresztą zauważył WSA w Białymstoku w przywoływanym już wcześniej wyroku – gmina powinna wykonywać w granicach zakreślonych prawem, tzn. kierować się przy określaniu zasad kwalifikowania nieruchomości do sprzedaży i szczegółowych wytycznych sprzedaży - przesłankami z art. 32 ust. 1b pkt 1-6 u.g.n., a zasady i wytyczne formułować tak, aby organ wykonawczy mógł ustalić cenę mieszczącą się w granicach określonych w art. 69 ust. 2 u.g.n. w przypadku nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. na to nie pozwala, gdyż nakazuje ustalić cenę sprzedaży wyłącznie w maksymalnej wysokości, odpowiadającej wartości nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Niezasadne było argumentowanie przez Radę, że podjęła uchwałę nr VIII/127/IX/2024, której projekt został przygotowany i przedłożony przez organ wykonawczy, to jest Prezydenta Miasta Poznania, w którym to projekcie uzasadnienia do uchwały, jak również w uzasadnieniu podjętej już uchwały "wprowadzenie zapisu § 2 pkt 2 uzasadniono właśnie względami ekonomicznymi".
Mając to wszytko na uwadze, Sąd w pełni zgodził się z organem nadzoru co do tego, że Rada Miasta, ustalając w § 2 ust. 2 uchwały "cenę sprzedaży nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej (...) w wysokości równej wartości nieruchomości określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży" dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 69 ust. 2 u.s.g., jak również przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji. W istocie, poprzez tak sformułowane wytyczny Rada zastąpiła organ wykonawczy w zakresie ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości wykorzystywanej na cele komercyjne jej użytkownikowi wieczystemu. Ustalenia takiej ceny powinno zaś nastąpić umownie, w wyniku negocjacji pomiędzy właścicielem gruntu reprezentowanym przez organ wykonawczy gminy (tu: Prezent Miasta Poznania) a użytkownikiem wieczystym. W ramach tych negocjacji organ będzie związany granicami ("widełkami") określonymi w art. 69 ust. 2 u.g.n.
Podsumowując, Sąd uznał, że Wojewoda zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność § 2 pkt 2 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. z uwagi na istotne naruszenie prawa. Rada w ramach "szczegółowych wytycznych sprzedaży" w rzeczywistości zdeterminowała wysokość ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, na rzecz jej użytkownika wieczystego, na poziomie maksymalnym wynikającym z art. 69 ust. 2 u.g.n. W ten sposób wadliwe zrealizowała upoważnienie zawarte w art. 32 ust. 1b u.g.n., przekraczając jego granice i naruszając powyższe przepisy. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała w § 2 pkt 2 w sposób niedozwolony – bo przekraczający granice wyznaczone obwiązującym prawem – modyfikuje regulację ustawową zawartą w art. 69 u.g.n. Odwołanie się przez Radę do wskazanego w art. 32 ust. 1b u.g.n. kryterium racjonalności ekonomicznej i dbałości o własne bezpieczeństwo finansowe nie mogło prowadzić do przekreślenia swobody negocjacyjnej właściciela gruntu i użytkownika wieczystego w zakresie ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości, których dotyczy przepis art. 69 ust. 2 u.g.n.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skoro nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru na podstawie art. 148 u.p.z.p., skargę Rady Miasta Poznania należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.