II SA/Rz 1310/21

II SA/Rz 1310/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Maciej Kobak
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 992/22 - Postanowienie NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147, art. 200, art. 205  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28 aa ust. 9
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego J. W. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1310/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi J.W. jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28 aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy Miejskiej [...] za 2020 r.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na tę uchwałę J.W. zarzucił naruszenie przepisów art. 28aa ust. 4 i 9 w zw. z art. 30 ust. 1-3 i art. 31 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w sytuacji, gdy przeprowadzona debata nad raportem o stanie Gminy za 2020 r. i związana z nią ocena działalności Prezydenta wyrażona w zaskarżonej uchwale nie była merytoryczną oceną działalności organu wykonawczego za 2020 r. w zakresie jego ustawowych zadań i kompetencji.
Ponadto przeprowadzona ocena nie miała charakteru kompleksowego lecz odnosiła się do pojedynczych, szczegółowych aspektów działalności, przy jednoczesnym pominięciu wymaganej przez ustawodawcę oceny w zakresie realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy oraz budżetu obywatelskiego.
W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący opiera swoją skargę na art. 101 ust. 1 u.s.g. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 usg). Już pierwsze podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania ingeruje więc w sferę stabilności mandatu organu wykonawczego gminy, pochodzącego z bezpośrednich, demokratycznych i powszechnych wyborów. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawną skarżącego jako osoby pełniącej urząd Prezydenta Miasta [....], co uzasadnia posiadanie przez niego legitymacji skargowej w sprawie.
W art. 28aa u.s.g. przewidziany został obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.
Raport obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu.
Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności.
Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, a mieszkańcy gminy mogą zabierać głos po dokonaniu przewidzianego w ustawie zgłoszenia. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania.
Powołane przepisy wyraźnie wskazują, że pomiędzy debatą nad raportem o stanie gminy a podjęciem przez radę gminy uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu wotum zaufania z tego tytułu zachodzi nie tylko formalny ale przede wszystkim merytoryczny związek.
Wyłączna kompetencja rady gminy do rozpatrzenia raportu o stanie gminy i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu nie może być więc realizowana w warunkach dowolności, lecz wymaga przeprowadzenia rzeczowej debaty nad raportem, której przedmiotem powinno być wszechstronne podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie wynikającym z art. 28aa ust. 2 u.s.g.
Regulacja ta pozostawia organowi wykonawczemu swobodę co do stopnia szczegółowości raportu oraz sposobu prezentacji zamieszczonych w raporcie danych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rada gminy, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie skorzystała z przewidzianego w przepisie art. 28aa ust. 3 uprawnienia do określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. II SA/Rz 1184/20 wskazał, że nie jest przedmiotem uchwały sprawa ogólnego wyrażenia przez radę wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, lecz sprawa udzielenia wotum zaufania z tytułu działalności organu wykonawczego na podstawie treści raportu i wyników debaty nad jego treścią.
Oznacza to, że raport o stanie gminy oraz wyniki obligatoryjnej debaty w toku sesji rady gminy są co do zasady jedynymi podstawami do formułowania przez radę stanowiska w sprawie udzielenia wotum zaufania.
Raport o stanie gminy, debata nad nim oraz uzasadnienie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania muszą zostać skupione wokół zagadnień realizacji ustawowych zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w tym obowiązkowo powinny odnosić się do działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie wykonywania uchwał rady gminy, gminnych polityk, programów i strategii oraz budżetu obywatelskiego.
Przedmiotem kontroli i oceny rady gminy jest działalność wójta - w zakresie wyznaczonym w art. 28aa ust. 2 u.s.g. - tylko w okresie poprzedniego roku kalendarzowego. Oznacza to, że przedmiotem tak raportu jak i debaty oraz ostatecznie oceny wyrażonej w uchwale w sprawie wotum zaufania mogą być tylko te działania lub zaniechania organu wykonawczego w zakresie jego obowiązkowych zadań i kompetencji, które miały miejsce w poprzednim roku kalendarzowym.
W świetle powyższego skarżący wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wg ust. 2 tego artykułu, do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 31 u.s.g., do zadań wójta należy również kierowanie bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz.
Kolejno skarżący wyjaśnił, że [...] maja 2021 r. - stosownie do obowiązku wynikającego z art. 28aa ust. 1 u.s.g. - przedstawił RM raport o stanie Gminy za 2020 r. obejmujący podsumowanie działalności Prezydenta w 2020 r., w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał RM oraz budżetu obywatelskiego.
Nad przedstawionym raportem [...] czerwca 2021 r. została przeprowadzona debata, po zakończeniu której Przewodniczący RM poddał pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).
Z przebiegu debaty nad przedstawionym raportem o stanie gminy wynika, że dokonywane przez organ oceny albo nie odnosiły się do działalności Prezydenta w
2020 r., albo dotyczyły kwestii które nie należą do kompetencji organu wykonawczego gminy, a w niektórych przypadkach nie należą nawet do zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Z przebiegu debaty nad raportem o stanie Gminy za 2020 r. wynika, że podstawę nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania stanowiły następujące okoliczności: krytyczne uwagi co do sposobu prezentacji na sesji rady danych zawartych w przedstawionym raporcie; sytuacja demograficzna w mieście i spadek liczby urodzeń; brak inicjatywy Prezydenta w kierunku skomunikowania miasta; brak wytyczonej drogi rozwoju miasta; wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na lokalizacji hali przeładunkowo - magazynowej odpadów na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [...]; krytyczne uwagi co do poziomu niektórych wskaźników monitorujących Strategię Rozwoju Społeczno - Gospodarczego Miasta; negatywna ocena sprawowania "nadzoru właścicielskiego" nad spółkami miejskimi w kontekście pozwu byłego Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w [...] przeciwko spółce o wypłatę wynagrodzenia za okres zawieszenia w czynnościach, "przegrywania przez spółkę B Sp. z o.o. w [...] przetargów" na odbiór i zagospodarowanie odpadów z terenu gmin powiatu [...] oraz toczące się śledztwa w sprawie omyłkowego złożenia przez w/w spółkę w przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów z terenu Gminy Miejskiej [...] oferty przeznaczonej dla innej gminy; brak zachęty mieszkańców do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy; brak wizji przyszłości dla [....]; okoliczności związane z wyborem Dyrektora Powiatowego Szpitala w [...], z kontynuacją pracy obecnego Dyrektora i umów zlecenia zawieranych z byłym Dyrektorem; sprawy sądowe związane z realizacją inwestycji polegającej na modernizacji stadionu sportowego w [...] Zarówno debata nad przedstawionym raportem o stanie gminy jak i wyrażona w konsekwencji w zaskarżonej uchwale ocena działalności Prezydenta za 2020 r. nie miały charakteru merytorycznej oceny organu wykonawczego w zakresie realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji. W toku debaty formułowane były oceny personalne i polityczne. Ponadto dokonana ocena nie miała charakteru wszechstronnego, odnosiła się bowiem jedynie do pojedynczych, szczegółowych aspektów działalności, przy jednoczesnym nie dokonaniu przez RM wymaganej przez ustawodawcę oceny w zakresie realizacji przez organ wykonawczy w 2020 r. uchwał rady gminy, budżetu obywatelskiego oraz gminnych polityk, programów i strategii. Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania nie miało zatem związku z merytoryczną oceną działalności organu wykonawczego w 2020 r.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący RM Przewodniczący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że w przypadku konfliktu pomiędzy organami samorządu, radę miejską zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 reprezentuje jej przewodniczący.
Wskazał, iż zarzuty stawiane w skardze nie znajdują uzasadnienia. Po przedstawieniu przez Prezydenta Raportu o stanie Gminy, Przewodniczący RM otworzył debatę, w której wzięli udział radni poruszając tematy należące do katalogu spraw przypisanych do zadań samorządu gminy: strategia rozwoju społeczno-gospodarczego, skomunikowanie miasta z resztą kraju (kolej, drogi), tereny pod budownictwo mieszkaniowe, inwestycje miejskie i źródła ich finansowania, ochrona środowiska, gospodarka komunalna, odpady komunalne, budownictwo mieszkaniowe, oświata i edukacja, pomoc społeczna, mieszkania socjalne, bezpieczeństwo zdrowotne mieszkańców, konsultacje społeczne, nadzór właścicielski nad spółkami komunalnymi, bieżące rozwiązywanie problemów mieszkańców, biznesu, sportu.
Przy podejmowaniu uchwały zostały spełnione wymogi art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1- 9 u.s.g. Skarżący skoncentrował się na przytoczeniu wypowiedzi radnych, które jego zdaniem nie dotyczą działalności Prezydenta za 2020 r. lub nie należą do zadań Gminy, pomijając inne ważne głosy dla jego działalności. Podczas debaty RM nie wyszła poza swoje kompetencje zapisane w prawie.
Sprawa wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na lokalizacji hali przeładunkowo - magazynowej odpadów na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [...] należy do kompetencji rady gminy stanowiącej prawo lokalne w zakresie ochrony środowiska (strategie, programy, polityki).
Rada oczekuje zatem od Prezydenta podejmowania decyzji administracyjnych zgodnych z intencją uchwałodawcy i w tym zakresie miała pełne prawo opiniować krytycznie decyzję o wydaniu warunków środowiskowych dla lokalizacji hali, co też uczyniła. Podobnie miała uprawnienie do wyrażania krytycznych uwag co do poziomu niektórych wskaźników monitorujących Strategię Rozwoju Społeczno - Gospodarczego Miasta.
W skardze pominięto krytyczny głos w dyskusji analizujący Raport o stanie Gminy
odnośnie liczby mieszkań socjalnych 2018 r. - 210, 2019 r. - 210, 2020 r. - 210; długości ścieżek rowerowych 2018 r. - 52 km, 2019 r. - 52 km, 2020 r. - 52 km; liczby projektów w zakresie usług dla osób starszych 2020 r. - 0; liczby udostępnionych e-sług dla mieszkańców 2019 r. - 104, 2020 r. - 104, docelowy poziom wskaźnika 500. Zagadnienia te są ujęte w treści gminnych polityk, programów i strategii dla [....] (Strategia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Miasta [...] na lata 2015-2020 z prognozą do roku 2025).
Odnośnie negatywnej oceny "nadzoru właścicielskiego" nad spółkami miejskimi RM wskazała, że trudno się zgodzić z tezą, że nadzór właścicielski nie jest w zasięgu kompetencji Prezydenta w spółkach ze 100% udziałem Gminy [...] (takimi są A i B), bo to Prezydent reprezentuje Zgromadzenie Wspólników. Prezydent nie ustosunkował się do pytania radnego odnośnie woli władz miasta do zorganizowana debaty (wśród mieszkańców) i tego jak zachęcano mieszkańców do włączania się do debaty nad raportem, w sytuacji gdy zasadniczym celem wprowadzonych zmian oraz nowej instytucji wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy było przede wszystkim przyznanie mieszkańcom danej gminy możliwości corocznej kontroli organu wykonawczego gminy.
Nie można zgodzić się z Prezydentem w zakresie w jakim twierdzi, że brak wizji przyszłości dla [...] i brak wytyczonej drogi rozwoju miasta nie podlega ocenie rady gminy, bo ocenie tej podlega działalność organu wykonawczego w roku poprzednim. Plany i zamierzenia podlegają ocenie w kontekście instytucji wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy, bowiem mieszczą się w treści gminnych polityk, programów i strategii dla [...] oraz Strategii Rozwoju Społeczno -Gospodarczego Miasta [...] na lata 2015-2020 z prognozą do roku 2025. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika ponadto, że do zadań wójta należy w szczególności opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Podczas dyskusji zwrócono się do Prezydenta o interwencję w związku z brakiem personelu medycznego, co zagraża bezpieczeństwu zdrowotnemu mieszkańców oraz odniesiono się do złego wyniku finansowego na gospodarce odpadami komunalnymi i oczekiwanej szybszej reakcji Prezydenta.
Okoliczność, że w wystąpieniach radnych pojawiły się pytania dotyczące działalności wójta spoza zakresu informacji objętego wymienionym raportem, nie przekreśla ważności i merytoryczności samej debaty.
Z istoty raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą bowiem wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności wójta gminy. Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (wyrok WSA w Lublinie z 23 marca 2021 r. III SA/Lu 956/20).
Ustawodawca nie sprecyzował kryteriów czy ram, w jakich debata ma się odbywać. Radni nie są profesjonalnym organem, który w sposób syntetyczny musi dokonać analizy poszczególnych zagadnień, lecz mają prawo przedstawić swoje odczucia na temat realizacji zadań prezydenta. Nie zostały wprowadzone również żadne szczegółowe kryteria merytoryczne, ocenne, którymi rada musi się kierować oceniając raport o stanie gminy, a które to kryteria następnie warunkowałyby sposób głosowania (za, wstrzymuję się, przeciw) przez poszczególnych radnych, co wynikowo dawałoby udzielenie lub brak udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu. Więcej, przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych.
Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. II OSK 600/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1064/20). Zatem RM nie naruszyła procedury podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a /art. 57a nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania/.
W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 /tj. na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej/, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności /nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego – art. 94 ust. 1 u.s.g./.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała RM w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia skarżącemu jako Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania. W ocenie Sądu, uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, przez co zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności; u podstaw tego znalazły się przyczyny uwzględnione przez Sąd z urzędu.
Wstępnie należy stwierdzić, że w sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie. Skarga na przedmiotowy akt została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak wynika z powyższego, badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie tego przepisu wiąże się z ustaleniem po jego stronie nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także jego naruszenia, gdyż dopiero ono uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi; zgodnie m.in. z postanowieniem NSA z 22 listopada 2016 r. II OSK 2638/16 - LEX nr 2170793, chroniony prawem interes na którego naruszenie powołuje się skarżący powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.
Skoro w myśl art. 28aa ust. 10 u.s.g. "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta", nie sposób odmówić skarżącemu interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania jako bezpośrednio rzutującą na możliwość sprawowania funkcji Prezydenta Miasta [...] przez okres całej kadencji na którą został wybrany.
Punkt wyjścia do oceny zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 28aa ust. 1 – 9 u.s.g. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1), który obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2), przy czym rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Zgodnie z ust. 4, rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę; w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5), głos w debacie nad raportem mogą także zabierać mieszkańcy gminy (ust. 6) wg zasad określonych w ust. 7 i 8. Stosownie do ust. 9, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że zostały zachowane wszystkie formalne wymogi przewidziane w art. 28aa u.s.g., warunkujące przeprowadzenie głosowania i podjęcie uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla Prezydenta Miasta [...] maja 2021 r. został przez niego przedstawiony Radzie Miejskiej Raport o stanie Gminy Miejskiej [...] za 2020 r., który wg protokołu sesji z [...] czerwca 2021 r. został w tym samym dniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej przesłany radnym (co do Raportu nie zostały przez RM określone wcześniej żadne szczegółowe wymogi go dotyczące). W trakcie wskazanej sesji, po przedstawieniu przez Prezydenta najważniejszych zadań i spraw poruszonych w Raporcie, po wskazaniu przez Przewodniczącego RM iż nie wpłynęły zgłoszenia mieszkańców do udziału w debacie oraz że radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, przeprowadzona została debata w której udział wzięło 7 radnych (łącznie z Przewodniczącym RM). Po wystąpieniach radnych głos ponownie zabrał Prezydent Miasta [...] odnosząc się do zadawanych pytań i uwag, po czym z uwagi na wyczerpanie listy mówców, Przewodniczący zamknął debatę nad Raportem, przechodząc do przeprowadzenia głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Przy 23-osobowym składzie RM w [...] i rozkładzie głosów "za" - 11, "przeciw" – 6 i "wstrzymujących się" – 3, uchwała w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania nie została podjęta wobec braku bezwzględnej większości głosów "za" ustawowego składu rady gminy.
Wg normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Dla rady gminy wynika z niej nie tylko obowiązek rozpatrzenia raportu, ale także by podejmowana "z tego tytułu" uchwała była w sposób niewątpliwy powiązana z rozpatrzeniem tego raportu. Warunek ten jest tym bardziej doniosły, że u.s.g. - oprócz ogólnego odniesienia w art. 28aa ust. 2 do wymogu zawartości raportu (który ma obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego) oraz wskazania w ust. 4, że "nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę" – nie precyzuje kryteriów na podstawie których radni dokonują w głosowaniu pozytywnej lub negatywnej oceny działania organu wykonawczego gminy, decydując w konsekwencji o udzieleniu bądź nieudzieleniu wotum zaufania. Mimo że ocena ta niewątpliwie powinna pozostawać w związku z merytoryczną oceną działalności wójta /burmistrza /prezydenta miasta za rok poprzedni w zakresie wyznaczonym zawartością raportu, w istocie ma ona charakter swobodny i praktycznie nieweryfikowalny w sensie jednostkowym, co jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, stwarza możliwość podejmowania uchwał w tym zakresie nacechowanych w znaczącym stopniu elementami politycznymi /por. m.in. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021/.
Wprawdzie zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g., niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania (gdyż jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały, który to skutek następuje z mocy samego prawa i nie wiąże się z obowiązkiem sporządzania takiej uchwały), to jednak w kontekście powyższych uwag ani brak sporządzenia w formie pisemnej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, ani tym bardziej sporządzenie takiej uchwały nie zwalnia organu stanowiącego gminy z obowiązku sporządzenia jej uzasadnienia,
W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony, gdyż zaskarżona uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania pozbawiona jest uzasadnienia. Uzasadnienie to jest niezbędne, aby możliwe było zweryfikowanie, czy uchwała o udzieleniu wotum zaufania bądź o nieudzieleniu wotum zaufania została rzeczywiście podjęta jako efekt rozpatrzenia raportu, do czego nie jest wystarczające jedynie powołanie w uchwale stosownej podstawy prawnej (w niniejszej sprawie wskazanych wyżej art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g.).
Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.
Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r. I OSK 240/13 i z 1 marca 2019 r. I OSK 1348/17.
W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).
W ocenie Sądu, substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio/video z tego posiedzenia, które de facto odzwierciedlają jedynie stanowisko osób zajmujących głos w dyskusji nad raportem.
Wyraźnego podkreślenia wymaga, że stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28aa ust. 9 jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z14 listopada 2019 r. II SA/Ol 785/19, WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2020 r. III SA/Wr 283/20, WSA w Szczecinie z 25 lutego 2021 r. II SA/Sz 669/20 i WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1064/20).
W świetle przytoczonych wywodów należy stwierdzić, że RM w [...] odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości, o czym Sąd na orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.