IV SA/PO 953/24

IV SA/Po 953/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 września 2024 r. nr VIII/114/IX/2024 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach, dla których podmiotem prowadzącym jest Miasto Poznań 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 – 9 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania nr VIII/114/IX/2024 z dnia 24 września 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach, dla których podmiotem prowadzącym jest Miasto Poznań (dalej jako: uchwała) Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 1 października 2024 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 października 2024 r. pod poz. 8049.
Wojewoda zaskarżył uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), w części.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 58 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338 ze zm., dalej: u.o.n.d.), poprzez podjęcie bez podstawy prawnej przepisów § 3 ust. 3-9 uchwały umożliwiających zawieszenie terminu zapłaty miesięcznej opłaty za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku - w przypadku ubiegania się przez rodziców o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku", wprowadzonego ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r. poz. 858),
- art. 58 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, poprzez podjęcie bez podstawy prawnej § 4 ust. 2 uchwały ustalającego opłatę za odebranie dziecka po godzinach pracy żłobka, określonych w regulaminie organizacyjnym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3-9 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Poznania nr VIII/114/IX/2024 z dnia 24 września 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach, dla których podmiotem prowadzącym jest Miasto Poznań.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał treść przepisów art. 58 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338 ze zm.). W ocenie organu nadzoru postanowienia § 3 ust. 3-9 uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej - rada może określić jedynie warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia ww. opłat. Rada nie posiada natomiast uprawnienia do uchwalania zasad zawieszania terminu zapłaty tych opłat.
Również bez podstawy prawnej podjęty został zdaniem Wojewody przepis § 4 ust. 2 uchwały, albowiem przepisy żadnej ustawy nie przyznają radzie uprawnienia do nakładania na rodziców opłat "W przypadku odebrania dziecka po godzinach pracy żłobka, określonych w regulaminie organizacyjnym", a więc opłat mających charakter dyscyplinujący rodziców do terminowego odbierania dziecka ze żłobka.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że procedura zawieszenia terminu zapłaty opłaty miesięcznej za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku, uregulowana w § 3 ust. 3-9 zaskarżonej uchwały realizuje co do zasady cel regulacji art. 59 ust. 2 u.o.n.d., określony przez ustawodawcę, tj. nieponoszenie przez rodziców dzieci w wieku do lat 3 opłaty w określonych przez radę gminy warunkach. Zastosowanie przez organ pojęcia "zawieszenie" zamiast użytego przez ustawodawcę w art. 59 ust. 2 u.o.n.d. pojęcia "zwolnienie", odnosi ten sam skutek, a wywody Skarżącego odnoszące się do słownikowego znaczenia obu w/w pojęć mają charakter wyłącznie rozważań akademickich, nie mających znaczenia dla praktycznego zastosowania procedury ustalonej przez organ w art. 59 ust. 2 u.o.n.d.
Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu Wojewody organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 u.o.n.d., rada gminy ustala wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz wysokość opłaty za wydłużony na wniosek rodzica pobyt dziecka w żłobku. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 u.o.n.d. w żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka. W konsekwencji, ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia opieki dzieciom w żłobku w wymiarze do 10 godzin dziennie, wobec czego sytuacja, w której dziecko pozostaje w żłobku ponad w/w wymiar godzinowy bez wniosku rodzica, mieści się wyłącznie w pojęciu pobytu dziecka w żłobku z art. 58 ust. 1 u.o.n.d., a nie w pojęciu wydłużonego na wniosek rodzica pobytu dziecka w żłobku. Wobec powyższego, wskazać należy, iż ustalona w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały opłata za wydłużony pobyt dziecka w żłobku stanowi opłatę, o której mowa w art. 58 ust. 1 u.o.n.d., tj. opłatę za pobyt dziecka w żłobku, do której ustalenia organ został przez ustawodawcę jednocześnie upoważniony i zobowiązany.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego Wojewody wnosiła i wywodziła, jak w skardze. Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że z treści zaskarżonego postanowienia - dokładnie § 3 ust. 3 uchwały - wynika, że kwestie dotyczące zawieszenia w istocie rozstrzygane byłyby innym odrębnym aktem (decyzją) Dyrektora Poznańskiego Zespołu Żłobków, co w ocenie pełnomocnika jest tym bardziej nieprawidłowe, gdyż prowadzi do nieznanego ustawie przekazania kompetencji w zakresie regulowania zagadnienia opłat za pobyt dziecka w żłobku.
Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Domagał się jej oddalenia. Podkreślał, że w kwestii dotyczącej zawieszenia pobierania opłaty chodziło o wyjście naprzeciw tym rodzicom, którzy zdecydują się skorzystać ze świadczenia "Aktywny rodzic" w zakresie opłat za pobyt dziecka w żłobku. Natomiast co do rzekomego naruszenia § 4 ust. 2 uchwały podkreślał, że w istocie opłata ta zawiera się w podstawie prawnej wynikającej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece, gdzie mówi się o wysokości opłaty.
Pełnomocnik skarżącego Wojewody dodatkowo podkreślała, że należy kierować się kryterium legalności w zakresie projektowania uchwały, a nie zasadą słuszności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Miasta Poznania nr VIII/114/IX/2024 z dnia 24 września 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w żłobkach, dla których podmiotem prowadzącym jest Miasto Poznań (dalej jako: Uchwała). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 października 2024 r. pod poz. 8049.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz., 609, dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3) oraz ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.
Podstawę materialnoprawną Uchwały w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338 ze zm., dalej: "u.o.n.d.").
Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że powyższa ustawa określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania opieki (art. 1 pkt 1 i 4 u.o.n.d.). Żłobki mogą tworzyć i prowadzić m.in. jednostki samorządu terytorialnego w formie samorządowych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.n.d.). Godziny pracy żłobka ustala się w regulaminie organizacyjnym, o którym mowa w art. 21, biorąc pod uwagę opinie rodziców (art. 12 ust. 1 u.o.n.d.). W żłobku i klubie dziecięcym zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 u.o.n.d.). Natomiast, z art. 12 ust. 3 u.o.n.d. wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku lub klubie dziecięcym może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą.
W myśl art. 58 ust. 1 u.o.n.d. wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa.
Ponadto - na mocy art. 59 ust. 2 u.o.n.d., rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat.
W powyższych przepisów ustawy wynika, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie następuje w uchwale jednostki samorządu terytorialnego, która należy zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Wykładnia przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, nadto, że przyznał jej uprawnienie do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia tych opłat. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Wojewoda zaskarżył przedmiotową Uchwałę w części tj. w zakresie jej § 3 ust. 3-9 oraz § 4 ust. 2. W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie we wskazanej powyżej części z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Wielkopolskiego z 8 listopada 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata za pobyt dziecka w żłobku utworzonym i prowadzonym przez Miasto Poznań, zatem podstawę prawną do jej ustalenia stanowi przepis art. 58 ust. 1 u.o.n.d. W związku z powyższym zachodzi bezwzględna konieczność skonkretyzowania w Uchwale świadczeń, za które żłobki publiczne mają prawo pobierać opłaty.
Rada Miasta Poznania ustaliła wysokość miesięcznych opłat za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku prowadzonym przez Miasto Poznań (§ 3 ust. 1 i 2 Uchwały) w ten sposób, że:
"1. Miesięczna opłata stała za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku prowadzonym przez Miasto Poznań wynosi 1500 zł.
2. W przypadku dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, opłata miesięczna za pobyt dziecka w żłobku do 10 godzin dziennie wynosi 1900 zł."
W treści § 4 ust. 1 zdanie drugie Uchwały Rada ustaliła dodatkową opłatę za wydłużony - na wniosek rodzica - wymiar opieki nad dzieckiem w żłobku: "W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka. W uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być wydłużony na wniosek rodzica dziecka, za dodatkową opłatą w wysokości 50 zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki".
Natomiast § 4 ust. 2 Uchwały stanowi, że: "W przypadku odebrania dziecka po godzinach pracy żłobka, określonych w regulaminie organizacyjnym, pobiera się opłatę w wysokości 50 zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki".
Odnosząc się do zarzutów skargi co do § 4 ust. 2 Uchwały wskazać należy, że w ocenie Skarżącego Wojewody powyższe postanowienie zostało przyjęte przez organ bez podstawy prawnej. Zdaniem Skarżącego rada gminy posiada kompetencję jedynie do określenia dodatkowej opłaty za wydłużony na wniosek rodzica wymiar opieki w żłobku i tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Przepisy art. 58 ust. 1 i art. 12 ust. 3 u.o.n.d. wskazują, że organ gminy uprawniony był do uregulowania w drodze uchwały opłaty za pobyt w żłobku do 10 godzin oraz opłaty dodatkowej za wydłużony pobyt dziecka w żłobku, ponad 10 godzin – w szczególnie uzasadnionych wpadkach, na wniosek rodzica (art. 12 ust. 3).
Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "szczególnie uzasadnionego przypadku" w art. 12 ust. 3 u.o.n.d. wskazuje jego wolę, by sytuacje wydłużenia opieki nad dzieckiem sprawowanej przez podmiot inny niż rodzice (opiekunowie prawni) ograniczyć do minimum. Chodzi tu zatem o zdarzenia jednostkowe, niemożliwe do wcześniejszego zaplanowania. Jak się wydaje, długookresowe wydłużenie opieki nad dzieckiem sprawowanej przez żłobek ponad wymiar dziesięciogodzinny zasadniczo nie powinno mieć miejsca, chyba że ma niewielki rozmiar (kilku-, kilkunastominutowy) i jest pozytywnie przyjmowane przez dziecko" (A. Jakubowski, (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa..., s. 50–51). "Szczególnie uzasadniony przypadek" to typowy zwrot niedookreślony. Za uzasadnieniem wyroku NSA z 7 września 2017 r., I OSK 712/17 91 można uznać, że przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu ludzkiej zapobiegliwości. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy.
Ustęp 3 przepisu art. 12 u.o.n.d. definiuje dodatkową opłatę, jaka będzie ustalana za wydłużenie wymiaru opieki w żłobku lub klubie dzieci. Sposób zredagowania ust. 3 w zakresie, w jakim stanowi on, że "wymiar opieki w żłobku lub klubie dziecięcym może być (...) wydłużony", nie jest w pełni precyzyjny, albowiem stosowanie tego przepisu nie może prowadzić do wydłużenia ponad 10 godzin dziennie czasu pracy żłobka lub klubu dziecięcego dla wszystkich przebywających w nim dzieci, stanowiłoby to bowiem zaprzeczenie wyjątkowości takiej sytuacji. Zastosowanie opisanej regulacji może wiązać się z wydłużeniem czasu pobytu określonego dziecka w placówce ponad ustawowo wyznaczony czas pracy. Przy czym, wydłużenie czasu objęcia opieką dziecka w żłobku może nastąpić wyłącznie na wniosek rodzica. Ze względu na konieczność wykazania zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku wniosek ten musi być uargumentowany (A. Olszewski [w:] Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz, Warszawa 2019, art. 12).
W niniejszej sprawie opłata za pobyt w żłobku do 10 godzin oraz opisana powyżej opłata za wydłużony pobyt w żłobku ponad 10 godzin, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek rodzica, zostały uregulowane w § 4 ust. 1 Uchwały
Natomiast w § 4 ust. 2 Uchwały uregulowano zasady ponoszenia dodatkowej, trzeciej z kolei opłaty, w przypadku odebrania dziecka po godzinach pracy żłobka, określonych w regulaminie organizacyjnym. Nie można zgodzić się z organem, że sytuacja, w której dziecko pozostaje w żłobku ponad 10-godzinny wymiar bez wniosku rodzica, mieści się wyłącznie w pojęciu pobytu dziecka w żłobku z art. 58 ust. 1 u.o.n.d. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z Wojewodą, że kwestię tę uregulowano w Uchwale bez podstawy prawnej. Zarówno przepis art. 58 ust. 1 u.o.n.d., jak i art. 12 ust. 3 u.o.n.d., nie zawierały delegacji do ustalenia takiej dodatkowej opłaty.
Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, tym bardziej modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Zgodzić zatem należy się ze Skarżącym, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego postanowienia aktu prawa miejscowego.
Uchwała będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie żaden przepis nie uprawniał organu do konkretyzowania w Uchwale wysokości dodatkowego świadczenia, o którym mowa w § 4 ust. 2 Uchwały. Tym samym żłobki publiczne nie mają prawa pobierać tego typu opłaty. Z uwagi na brak delegacji ustawowej w tym zakresie, zasadny okazał się wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Uchwały.
Z tożsamych powodów Sąd podzielił stanowisko Wojewody odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3-9 Uchwały. W postanowieniach tych Rada postanowiła o zasadach, które umożliwiają zawieszenie terminu zapłaty miesięcznej opłaty za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku - w przypadku ubiegania się przez rodziców o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku", wprowadzonego ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r. poz. 858), i tak:
"3. W przypadku ubiegania się przez rodziców o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku", wprowadzonego na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic", dyrektor Poznańskiego Zespołu Żłobków może podjąć decyzję o zawieszeniu terminu zapłaty należności, o której mowa w ust. 1, w wysokości 40% na okres maksymalnie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.
4. Należność, o której mowa w ust. 1 i 2, może ulec zawieszeniu w wysokości 100% na okres maksymalnie 3 miesięcy (od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia) w przypadku uczęszczania do żłobka:
1) dziecka z niepełnosprawnością (co potwierdza się orzeczeniem o niepełnosprawności),
2) dziecka, którego rodzice wychowują dziecko z niepełnosprawnością (co potwierdza się orzeczeniem o niepełnosprawności),
3) trzeciego i kolejnego dziecka z jednej rodziny.
5. Należność, o której mowa w ust. 1 i 2, może ulec zawieszeniu w wysokości 75% na okres maksymalnie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia:
1) w przypadku uczęszczania do żłobka dwojga i więcej dzieci z jednej rodziny;
2) jeżeli wysokość średniego miesięcznego dochodu na osobę w gospodarstwie domowym wynosi nie więcej niż 60% minimalnego wynagrodzenia za ubiegły rok kalendarzowy.
6. Rodzice w celu skorzystania z zawieszenia, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, przedkładają wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 7:
1) kserokopię rocznego zeznania podatkowego o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za ubiegły rok kalendarzowy potwierdzonego za zgodność z oryginałem wraz z prezentatą urzędu skarbowego, w którym zostało złożone, lub urzędowym poświadczeniem odbioru, lub potwierdzeniem nadania (w przypadku wysłania zeznania pocztą) członków gospodarstwa domowego albo zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków gospodarstwa domowego za ubiegły rok kalendarzowy bądź o braku dochodów;
2) oświadczenie o liczbie osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym za ubiegły rok kalendarzowy.
7. Decyzję o zawieszeniu pobierania opłaty, o której mowa w ust. 3-5, podejmuje dyrektor Poznańskiego Zespołu Żłobków na podstawie wniosku złożonego przez rodzica/opiekuna prawnego w siedzibie Jednostki, którego załącznik stanowić będzie dokument potwierdzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku". W przypadku nieprzyznania świadczenia "aktywnie w żłobku" w okresie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku do dyrektora Poznańskiego Zespołu Żłobków o zawieszenie pobierania opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku, opłata za okres zawieszenia staje się wymagalna.
9. Zawieszenie, o którym mowa w ust. 7, nie dotyczy zaległości z tytułu opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku powstałej przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia aktywnie w żłobku".
Według Skarżącego procedura zawieszenia terminu zapłaty opłaty miesięcznej za pobyt dziecka do 10 godzin dziennie w żłobku, uregulowana w § 3 ust. 3-9 zaskarżonej Uchwały nie może być utożsamiana z procedurą zwalniania od ponoszenia opłaty.
Zgodnie ze wspomnianym już art. 59 ust. 2 u.o.n.d. rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat. Organ ma możliwość zastosowania takiego zwolnienia w zakresie opłat za pobyt do 10 godzin, jak i za pobyt wydłużony. Delegacja ustawowa zawarta w art. 59 ust. 2 u.o.n.d. nakłada na organ stanowiący obowiązek określenia warunków zwolnienia. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i określa podmiot uprawniony do regulacji – radę i przedmiot tej regulacji – zwolnienia z opłat. Ustawa nie określa metodologii ustalenia tych opłat oraz zwolnień z nich, co oznacza, że pozostawia w tym zakresie radom jednostek samorządowych dowolność. Nie oznacza to jednak, że kwestie opłat mogą być ustalone w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego (A. Olszewski [w:] Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz, Warszawa 2019, art. 59).
W związku z powyższym, obowiązujący system prawny nie uprawnia organu gminy do uregulowania kwestii "zawieszenia pobierania opłat", które to zawieszenie zostało wprowadzone do Uchwały w treści postanowień § 3 ust. 3-9. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Rada nie posiada uprawnienia do uchwalania zasad zawieszania terminu zapłaty przedmiotowych opłat, a jedynie do ustanowienia zasad zwolnienia z ponoszenia opłat w części lub całości. Regulacji odnoszących się do zasad zawieszania terminu zapłaty opłat za pobyt dziecka w żłobku nie sposób uznać za tożsame z regulacjami normującymi warunki zwalniania od ponoszenia przedmiotowych opłat. Słusznie Skarżący wskazał na definicje i różnice znaczeniowe pojęcia "zwolnić", przez które należy rozumieć "uczynić (czynić) kogoś wolnym od jakiegoś obowiązku, ciężaru" oraz "zawiesić" czyli inaczej "odroczyć". Sąd rozpoznający sprawę zauważa intencje organu, który chciał wyjść naprzeciw rodzicom korzystającym z programu "aktywnie w żłobku", jednakże przyjęte regulacje muszą mieścić się w zakresie delegacji ustawowej, w przeciwnym razie pozbawione są podstawy prawnej, co ocenić należy jako rażące naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych postanowień.
Zauważyć należy, że regulacje § 3 ust. 3-9 Uchwały odnoszą się do świadczenia "aktywnie w żłobku", wprowadzonego na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic". Jednak, także i ta ustawa nie zawiera żadnej normy, z której można by wywodzić podstawę do zawieszenia pobierania opłaty stałej za pobyt dziecka z żłobku.
Słusznie podnosiła także pełnomocnik Skarżącego Wojewody, że regulacja odnosząca się do zawieszenia pobierania opłat zawiera dodatkowe istotne uchybienie o charakterze rażącego naruszenia prawa polegajace na przekazaniu kompetencji w zakresie regulowania opłat za pobyt dziecka w żłobku na inny podmiot – dyrektora Poznańskiego Zespołu Żłóbków, który może wydać decyzję (§ 3 ust. 3, ust. 7 Uchwały). Tymczasem, z delegacji ustawowej wskazanej w art. 58 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 i 2 u.o.n.d. wynika, że ustalenie wyskości opłat za pobyt dziecka z żłobku oraz warunki zwolnienia z tych opłat przekazane zostało do kompetencji odpowiedniej rady jednostki samorządu, która podejmuje w tym zakresie uchwałę. Przyjmując zaskarżone postanowienia Uchwały Rada dopuściła się niezgdnego z prawem przekroczenia delagacji ustawowej, co także i z tego powodu wymagałao stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonym zakresie.
W tym stanie rzeczy, wobec przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 3 – 9 oraz § 4 ust. 2, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.