IV SA/PO 944/24

IV SA/Po 944/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OZ 589/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy skargi J. S., I. S., małoletniego P. S. działającego przez przedstawiciela ustawowego I. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia 25 października 2024 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) z dnia 23 lipca 2024 r. (znak: [...]) nakazującą współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz 9, obręb [...]) – I. S., P. S. oraz J. S. – przywrócenie poprzedniego, tj. mieszkalnego sposobu użytkowania znajdującego się na ww. nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nakaz należy zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W związku z pismem K. C., K. R., W. K., M. O. z dnia 29 października 2017 r., pracownicy PINB w dniu 23.11.2017 r. przeprowadzili kontrolę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P..
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. Nr [...] PINB wstrzymał współwłaścicielom: I. S., J. S., P. S. użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul, [...] użytkowanego jako obiekt zamieszkania zbiorowego, oraz nałożył na współwłaścicieli obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:
a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania;
b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;
c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbudowę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493);
d) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
e) ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w sprawie możliwości spełnienia w budynku wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno- sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.
Wobec nieprzedłożenia żadnych wymaganych dokumentów, PINB decyzją z dnia 31.01.2019 r. Nr [...] nakazał I. S., P. S., J. S. - właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...] ark. 9, obr. [...]) - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania znajdującego się na ww. nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez zaprzestanie wykorzystywania ww. budynku na potrzeby świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Od decyzji w terminie ustawowym odwołali się I. S., P. S., J. S., P. sp. z o.o.
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. ([...]) WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB.
Następnie wskutek wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. (sygn. IV SA/Po 423/19) uchylił powyższą decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. WSA wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny ustalić ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania przedmiotowego budynku dla oceny legalnego sposobu użytkowania obiektu. W przypadku bezspornego ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku, organ powinien precyzyjnie określić obowiązki współwłaścicieli nieruchomości na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: P.b.).
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. II OSK 3949/19) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WWINB od powyższego wyroku WSA.
W toku ponownie poprowadzonego postępowania PINB uzupełnił materiał dowodowy o kopie dokumentów dotyczących legalności posadowienia i użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Następnie w dniu 20 kwietnia 2023 r. PINB przeprowadził ponownie kontrolę na nieruchomości przy ul. [...]. W protokole kontroli zapisano, że w budynku znajdują się następujące pomieszczenia:
1) 1 kondygnacja: kuchnia, magazyn sprzętu gospodarczego, suszarnia, pralnia oraz jadalnia na półpiętrze,
2) 1 kondygnacja naziemna z półpiętrem: kuchnia, korytarz, pomieszkany, pom. z wyjściem na ogród, na półpiętrze łazienka, 3 pokoje,
3) 2 kondygnacja naziemna: pokój, pokój z tarasem.
Zastany stan faktyczny został utrwalony w postaci dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu.
Obecny podczas kontroli r. P. zobowiązał się do dostarczenia – w terminie 14 dni do PINB – kopii następujących dokumentów: 1) aktualne umowy najmu zawarte pomiędzy spółką P. sp. z o.o. a osobami mieszkającymi w budynku, 2) dokumenty potwierdzające narodowość osób zamieszkujących, 3) informacje wskazujące czy pokoje wynajmowane są rodzinom czy osobom pojedynczym. W piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. r. P. wskazał imiona i nazwiska oraz nr paszportów osób najmujących pomieszczenia w przedmiotowym budynku.
Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. (znak: [...]) PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego, tj. mieszkalnego sposobu użytkowania znajdującego się na ww. nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nakaz należało zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. S., P. S., J. S., reprezentowani przez r. P.. WWINB wymienioną we wstępie decyzją z dnia 25 października 2024 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie PINB, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w P. stał się miejscem wykonywania usług w zakresie zamieszkania zbiorowego jest zasadne. Wedle treści art. 3 pkt 2a P.b. przez pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Dalej WWINB wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 5 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej "Rozporządzenie") budynkiem zamieszkania zbiorowego jest "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Powyższe wyliczenie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności", nie ulega jednak wątpliwości, iż niewymieniony w definicji obiekt, który organ pierwszej instancji uznaje za "budynek zamieszkania zbiorowego", winien posiadać cechy wspólne z obiektami w powyższej definicji wymienionymi.
Pierwsza grupa wymieniona w § 3 pkt 5 Rozporządzenia obejmuje obiekty będące obiektami zamieszkania zbiorowego na określony okres czasu (hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy). Druga grupa obejmuje z kolei obiekty mogące być obiektami zamieszkania zbiorowego na czas nieokreślony, z przeznaczeniem dla określonej grupy osób, (schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, dom dziecka, dom rencistów, dom zakonny).
Organ odwoławczy podkreślił, że cechą wspólną wszystkich wymienionych powyżej obiektów zamieszkania zbiorowego jest przede wszystkim ich odpłatny charakter. Jest to jednocześnie cecha, która upodabnia budynek przy ul. [...] do obiektów zamieszkania zbiorowego, wskazanych w § 3 pkt 5 Rozporządzenia.
Stwierdzono, że budynek mieszkalny przy ul. [...] utracił cechy pozwalające zakwalifikować go jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Obiekt ten stał się zatem obiektem zamieszkania zbiorowego. Świadczenie takowych usług pociąga za sobą konieczność spełnienia przez świadczącego określonych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska.
Z uwagi na niedopełnienie owych wymogów oraz brak przedłożenia przez właściciela budynku dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia 11 stycznia 2018 r. koniecznym było – zdaniem organu odwoławczego – utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
J. S., I. S. oraz P. S. (dalej razem: skarżący), reprezentowani przez r. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie WWINB, zarzucając organowi naruszenie:
- art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. polegające na błędnym uznaniu że w niniejszym stanie faktycznym doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;
- § 3 pkt 5 Rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za budynek zamieszkania zbiorowego;
- art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych i niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, która nie dawała podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie miało miejsce wykorzystywanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego, a także ogólnikowe odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu;
- art. 107 §1 pkt 6 K.p.a. z zw. z art. 12a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., dalej "ustawa o pomocy"), poprzez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i niewyjaśnienie stronom dlaczego w zaistniałej sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przepis art. 12a ustawy o pomocy;
- art. 12a ustawy o pomocy poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku w sytuacji, gdy budynek zamieszkują obywatele [...].
Skarżący wnieśli przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei w art. 71a P.b. ustawodawca przewidział sposób reakcji organu w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W pierwszej kolejności, w razie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a P.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracji, jak i obecnie Sąd orzekały w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a oraz art. 190 p.p.s.a. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5165/21, z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 323/24). Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2019 r. wskazał, że na dwie przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, zarzucił , że organy administracji nie przeprowadziły analizy poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Po drugie, wskazał na wadliwość samego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, przyznał rację sądowi pierwszoinstancyjnemu co do pierwszej kwestii, natomiast nie podzielił stanowiska co do drugiej - wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji przez organy administracji. NSA wskazał, że sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji odpowiada wymaganiom art. 105 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. in fine, a ocena NSA zastąpi w tym zakresie ocenę sądu pierwszoinstancyjnego.
Odnosząc się do powyższych ocen i wskazań WSA w Poznaniu, zmienionych następnie częściowo przez NSA, należy podkreślić, że PINB uzupełnił materiał dowodowy o kopie dokumentów dotyczących legalności posadowienia i użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W świetle tych ustaleń okoliczność pierwotnego, legalnego użytkowania budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego nie budzi wątpliwości. Natomiast samo sformułowanie nakazu odpowiada poprzedniemu, ocenionemu już przez NSA jako zgodne z art. 105 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. in fine.
Jednocześnie z materiału dowodowego, zarówno zgromadzonego przed kontrolą sądowadministracyjną, jak i uzupełnioną już po wydaniu wyroków przez WSA w Poznaniu i NSA, wynika, że budynek jest wykorzystywany do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. Nr [...] PINB wstrzymał współwłaścicielom: I. S., J. S., P. S. użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul, [...] użytkowanego jako obiekt zamieszkania zbiorowego, oraz nałożył na współwłaścicieli obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:
a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania;
b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;
c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbudowę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493);
d) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
e) ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w sprawie możliwości spełnienia w budynku wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno- sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.
Mimo wezwania skarżący nie przedłożyli powyższych dokumentów. Jak już wyżej wskazano w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonanie oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się do ustalenia czy podjęcie działalności związanej z innym jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego - zmienionego sposobu użytkowania. Za zmianę sposobu użytkowania należy uznać także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego zmienia warunki m.in. bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz higieniczno-sanitarne. Uległy zmianie warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z § 3 pkt 5 Rozporządzenia przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej i zamieszkania zbiorowego zostały zakwalifikowane do innych kategorii zagrożenia ludzi. Zgodnie bowiem z § 209 ust. 2 Rozporządzenia budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii ZL V. Powyższe rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełniać dla bezpiecznego jego użytkowania, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie § 212 i następnych tego rozporządzenia. W związku z tym zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na zamieszkania zbiorowego zmienia warunki pożarowe. Dla pomieszczeń przeznaczonych na cele zamieszkania zbiorowego przewidziano również wymogi dotyczące odpowiedniego wyposażenia sanitarnego (§ 82 Rozporządzenia) czy wysokości takich pomieszczeń (§ 72 Rozporządzenia). Zamieszkiwanie w jednym czasie dużej ilości osób w budynku mieszkalnym jednorodzinnym intensyfikuje użytkowanie instalacji sanitarnych. Tym samym następuje zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Należy przy tym zauważyć, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel domu jednorodzinnego (por. wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 204/20, LEX nr 3071620.)
W przedmiotowej sprawie w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego doszło do ustalenia, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku dokonana przez skarżących, którzy takiej zmiany uprzednio nie zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Budynek objęty zaskarżoną decyzją został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę jako budynek mieszkalny jednorodzinny i jako taki został zgłoszony do użytkowania. Niesporne jest, że w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych przez najemcę budynku P. Sp. z o.o. w czerwcu 2017 r. doszło do ustawieniu ścian działowych gipsowo- kartonowych, zamurowaniu bramy garażowej i osadzeniu w tym miejscu okna oraz przebudowaniu łazienki. Nie ulega także wątpliwości, że w następstwie oferowania przez działającego na podstawie umowy najmu zawartej ze skarżącymi zarządcy P. sp. z o.o. pokoi do wynajęcia w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego posiadał podstawę do tego, aby na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego i nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Pb. Skoro zaś skarżący nie zastosowali się - co jest bezsporne - do nakazu wstrzymania użytkowania i nie przedstawili wymaganych dokumentów, przeto istniały podstawy do orzekania nakazowego na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. Zarzut skargi naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. oraz § 3 pkt 5 Rozporządzenia jest niezasadny.
Organy administracji zgromadziły cały niezbędny materiał dowodowy, dokonały jego swobodnej oceny i prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Zakres ustaleń faktycznych , który zobligowany jest poczynić organ administracji, jest pochodną normy materialnopawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie była nią wskazane wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. oraz § 3 pkt 5 Rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kp.a był chybiony. Uzasadnienie decyzji spełnia kryteria wskazane w art. 107 § 3 kpa i art. 107 §1 pkt 6 kpa, a organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania.
Organ trafnie wskazał, że do zmiany sposobu użytkowania doszło przed wejściem w życie art. 12a ustawy o pomocy. Przepis ten został dodany na art. 1 na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), a zgodnie z art. 33 tej ustawy wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. W przedmiotowej sprawie do zmiany sposobu użytkowania doszło nie później niż w 2017 r. , stąd przepis ten nie ma zastosowania. Nadto art. 12 a ustawy o pomocy dotyczy sytuacji, gdy dochodzi do przeznaczenia danego obiektu budowlanego wyłącznie na potrzeby na potrzeby zamieszkania zbiorowego obywateli [...], o których mowa w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Przepis ten ma charakter wyjątku, wyłączającego stosowanie przepisu ogólnego, jakim jest art. 71 P.b. i w związku z tym nie może być interpretowany rozszerzająco. Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby w budynku zamieszkiwali wyłącznie obywatele [...], o których mowa w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Pełnomocnik najemcy nieruchomości należącej do skarżących (a zarazem zajmujący się podnajmem pokoi w budynku) P. sp. z o.o. , został podczas kontroli zobowiązany do dostarczenia - w terminie 14 dni do PINB - kopii następujących dokumentów: 1) aktualne umowy najmu zawarte pomiędzy spółką P. sp. z o.o. a osobami mieszkającymi w budynku, 2) dokumenty potwierdzające narodowość osób zamieszkujących, 3) informacje wskazujące czy pokoje wynajmowane są rodzinom czy osobom pojedynczym. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie, w piśmie z 18 lipca 2023 r. pełnomocnik ten nie przedłożył umów najmu zawartych pomiędzy spółka P. sp. z o.o. a osobami zamieszkującymi w budynku, ani nie wskazał, czy pokoje są wynajmowane rodzinom czy pojedynczym osobom. Nie wykazał zatem, że w budynku zamieszkują obywatele [...]. Same przedłożenie listy osób, które według oświadczenia pełnomocnika zarządcy zamieszkują w przedmiotowym budynku nie jest wystarczające do ustalenia tego, kto zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Słusznie organ nadzoru budowlanego zwrócił się o przedłożenie umów najmu. Należy podkreślić, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Z umowy skarżących z firmą "P. " sp. z o.o. także nie wynika, aby stronami stosunku podnajmu mogli być wyłącznie obywatele [...], o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zarzuty naruszenia art. 12a ustawy o pomocy były nietrafne.
Z tych przyczyn skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.