IV SA/Po 941/24

IV SA/Po 941/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 25.04.2024 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), zlokalizowanej w m. G. , działka nr ewid. [...], obręb G., gm. S..
Starosta P. nałożył na inwestora w postanowieniu z 4 czerwca 2024 r. obowiązek usunięcia następujących nieprawidłowości:
1. wyjaśnienie i usunięcie rozbieżności w zakresie nazwy inwestora w przedłożonych dokumentach formalno-prawnych oraz projekcie budowlanym;
2. przedłożenie projektu opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem osobistym bądź podpisem zaufanym wszystkich projektantów biorących udział w jego opracowaniu;
3. określenie w sposób jednoznaczny projektantów biorących udział w opracowaniu projektu;
4. uzupełnienie części graficznej projektu zagospodarowania terenu o: teren powierzchni biologicznie czynnej, teren utwardzeń, miejsca postojowe (stosownie do rodzaju zabudowy), przeznaczone do usunięcia drzewa oraz istniejącą infrastrukturę;
5. projektowanie zamierzenia zgodnie z zapisami §14 pkt 1e uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...] w G. " - część A (publ. Dz. Urz. Woj. [...]., z 6 października 2023 r., poz.[...]) - dalej: plan miejscowy, w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (należy zachować tożsamość z powierzchnią biologicznie czynną przedstawioną na planie zagospodarowania terenu). Należy również przedłożyć do projektu informacje dot. powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy oraz uwzględnić prawidłową powierzchnię działki (według Ewidencji będącej w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pow. wynosi 3538,00 m2);
6. zwymiarowanie odległości projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni zachowując zgodność z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320);
7. projektowanie zamierzenia z uwzględnieniem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 z późn zm.) - dalej: warunki techniczne;
8. projektowanie zamierzenia zgodnie z § 14 pkt. 1f w związku z § 2 ust. 2 planu miejscowego, w związku z art. 2 pkt. 30b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: ustawa planowaniu, w związku z art. 3 pkt p.b., w zakresie wysokości projektowanego obiektu;
9. projektowanie zamierzenia zgodnie z § 29 planu miejscowego uzupełniając o powyższe opis w projekcie (lokalizacja na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych), zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego;
10. uwzględnienia w projekcie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektonicznobudowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. 2023 r., poz. 1563).
Postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika inwestora w dniu 10.06.2024 r., a odpowiedź inwestora przekazano w dniu 30.06.2024 r. (pismo z 18 czerwca 2024 r. ([...])).
W odpowiedzi inwestor podkreślił, że zaprojektowanie zamierzenia zgodnie z § 14 pkt 1f w związku z §2 ust. 2 planu miejscowego, w związku z art. 2 pkt 30b ustawy o planowaniu oraz w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie wysokości projektowanego obiektu nie jest możliwe ze względu na to, że ograniczenie wysokości projektowanego obiektu do przewidzianych w miejscowym planie 12 m będzie prowadziło do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604 z późn. zm.).
W ww. piśmie w odpowiedzi na pkt 10 postanowienia pełnomocnik inwestora wskazał, że godnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117) dla obiektu budowlanego kategorii XXIX (wieża wolnostojąca) nie jest wymagane uzgodnienie projektu budowlanego pod względem przeciwpożarowym, a ponadto zgodnie z § 209 ust. 2 warunków technicznych projektowany obiekt nie jest budynkiem i nie jest zaliczany do żadnej z kategorii zagrożenia ludzi, jak również zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124 poz.1030) planowana stacja bazowa nie wymaga zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru.
Do pisma załączono: poprawioną dokumentację projektową, predykcję zasięgu dla trzech wariantów wysokości konstrukcji wsporczej pod anteny sektorowa 12 m, 15 m i 52,3 m, a także postanowienie Wojewody z 23 kwietnia 2024 r. (znak: [...]), w którym zawarto stanowisko dotyczące posługiwania się przez inwestora nazwą P. Sp. z o.o.
Starosta P. decyzja z 18.07.2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2024r., poz. 725, dalej jako p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks, postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2024r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) odmówił P. Sp. z o.o., z siedzibą w W. - zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), zlokalizowanej w m. G. , działka nr ewid. [...], obręb G., gm. S..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren, na którym inwestor projektuje przedmiotowe zamierzenie - budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), zlokalizowanej w m. G. , działka nr ewid. [...], obręb G., gm. S. - objęty jest ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania "Rejon ulic [...] w G. " - CZĘŚĆ A.
W trakcie postępowania inwestor został zobowiązany w pkt 8 postanowienia z dnia 04.06.2024 r. do projektowania zamierzenia zgodnie z §14 pkt 1f w związku z §2 ust. 2 w/w uchwały Rady Miejskiej w S., w zakresie wysokości projektowanego obiektu.
Organ wskazał, że plan miejscowy przewiduje w ustaleniach szczegółowych dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, tj. dla terenu P/U maksymalną wysokość zabudowy do 12 m, przy czym dopuszcza się lokalne przewyższenia do 20% powierzchni budynków techniczno-produkcyjnych do wysokości nieprzekraczającej 15 m, pod warunkiem, że przewyższenie to jest uzasadnione względami technologicznymi. W przytoczonej uchwale brak jest definicji wysokości zabudowy, znajduje się jednak odesłanie do ogólnie obowiązujących przepisów prawa, w przypadku gdy jakieś określenie jest niezdefiniowane.
Definicję wysokości zabudowy zawarto w art. 2 pkt. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023, poz. 977, dalej jakao u.p.z.p.). Zgodnie z powyższym, poprzez wysokość zabudowy należy rozumieć m.in. różnicę pomiędzy wysokością najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli. Pojęcie budowli jest pojęciem bardzo szerokim, zdefiniowanym w art. 3 pkt 3 p.b. Definicja ta wymienia wprost wolno stojące maszty antenowe, a także części budowlane urządzeń technicznych.
Projektowana inwestycja przewiduje budowę wolnostojącej wieży stalowej rurowej o wysokości całkowitej 52,30 m. n.p.t (wieża wraz z odgromem). Wieża typu [...] będzie służyć do zainstalowania na niej anten i tras kablowych stanowiących wyposażenie stacji bazowej. Składa się z sześciu segmentów - pięć z nich o długości 9,0 m a szósty o długości 6,0 m - połączonych śrubami poprzez blachy kołnierzowe. Najniższy segment mocowany jest do kotwy fundamentowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową (wraz z instalacjami i urządzeniami) - zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1793/13 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2242/17.
Istotnym w sprawie jest również fakt, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2024, poz. 604), plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Dopuszcza się jej lokalizację jeżeli nie narusza to ustanowionych w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń. W przedmiotowej sprawie jednym z takich ograniczeń jest wysokość projektowanej zabudowy. Miejscowy plan nie zakazuje więc lokalizacji w/w budowli, a ogranicza jej wysokość. Organ uznał, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na danym terenie jest możliwa, ale o określonych parametrach, określonych w sposób jednoznaczny w §14 pkt 1f w/w uchwały Rady Miejskiej w S..
Na marginesie dodano, iż inwestor został również zobowiązany w pkt 10 w/w postanowienia o uwzględnienie w projekcie Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. 2023, poz. 1563), w związku z powoływaniem się na Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. 2015 poz. 2117), które utraciło moc. Powyższego nie uzupełniono.
W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji w myśl art.10 §1 k.p.a. pismem z dnia 09.07.2024 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i zgłaszania uwag. Ponadto zgodnie z brzmieniem art.79a k.p.a. poinformowano w w/w zawiadomieniu, iż w wyznaczonym terminie nie uzupełniono pkt 8,10 postanowienia z dnia 04.06.2024 r., co spowoduje wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w W. .
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, w tym w szczególności:
a) przepisu art. 35 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) zlokalizowanej w m. G. , działka nr [...], obręb G., gm. S., podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
b) przepisów art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z przepisem § 14 pkt 1 lit. f) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...] w G. " - część A, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ustalone w obowiązującym planie miejscowym ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m na terenie P/U nie stanowi takiego ograniczenia dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które należy pomijać w myśl przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wojewoda decyzją z 11.09.2024 r. nr [...]:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane, i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego,
2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji wydał 4 czerwca 2024 r. postanowienie o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazując m.in. na konieczność dostosowania wysokości inwestycji do zapisów planu miejscowego, czy też wskazania podstaw prawnych zwolnienia obiektu z konieczności uzyskania uzgodnienia z rzeczoznawcą przeciwpożarowym. Pismem z 18 czerwca 2024 r. inwestor udzielił stosownych wyjaśnień, które zdaniem organu I instancji nie były wystarczające. Powyższe skutkowało zawiadomieniem inwestora, zgodnie z art. 79a k.p.a., że może zostać wydana decyzja niezgodna żądaniem. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie pełnomocnik inwestora w piśmie z 12 lipca 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na postanowienie.
W tych okolicznościach sprawy osią sporu pomiędzy Starostą P. , a skarżącym jest zgodność inwestycji z planem miejscowym.
Działka budowlana, na której posadowiona ma zastać wieża stacji bazowej jest objęta uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...] w G. " - część A (publ. Dz. Urz. Woj. [...]., z 6 października 2023 r., poz.[...]). Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "P/U" przeznaczonym pod tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej składów i magazynów, dla którego szczegółowe wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego określił § 14 planu miejscowego.
Niesporne pozostaje, że przedmiotem inwestycji jest nie tylko stalowa wieża o wysokości 52,30 m n.p.t. (wraz z iglicami odgromowymi) ale i umieszczone na niej anteny sektorowe (6 anten po 2 na azymut 20°, 145° i 250°) oraz radioliniowe (paraboliczne). Tego rodzaju obiekt, w ocenie Wojewody, mieści się w definicji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34 z późn. zm.) - dalej: Prawo telekomunikacyjne.
Zatem ocena lokalizacji stacji bazowej na terenie dz. nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]-obszar wiejski sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy realizacja stacji bazowej na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P/U jest możliwa. W szczególności należy mieć na względzie zapis § 5 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego, który w zakresie określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalił możliwość lokalizacji i sytuowania infrastruktury technicznej zgodnie z § 32 ust. 2 planu miejscowego. Powołany w ww. zapisie planu miejscowego przepis dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w którym w pkt 1 lit. a i b, ustalono lokalizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym w szczególności sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, elekroenergetycznej, telekomunikacyjnej zgodnie z przepisami odrębnymi (lit. a), a także powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci zgodnie z przepisami odrębnymi.
Oceniając sprawę organ odwoławczy przeprowadził szerokie rozważania w powyższym zakresie, mając na uwadze treść art. 46 ust. 1 i 2 specustawy telekomunikacyjnej i doszedł do wniosku, że przedmiotowy plan miejscowy nie zakazuje lokalizacji stacji bazowych na terenie inwestycyjnym. Starosta P. doszedł do wniosku, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej, jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest możliwa do wysokości wskazanej w § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego, a więc do 12 m. Z powyższym stwierdzeniem zgodził się organ odwoławczy.
Jak wskazuje art. 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym- a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu (w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu: zabudowa usługowa, produkcyjna składów i magazynów nie jest sprzeczna - zgodnie z drugim zdaniem ww. przepisu, pod lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej), ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Z takimi ograniczeniami jak wysokość mamy do czynienia właśnie w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślono, że uchwałodawca wprost w przepisach ogólnych dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (§ 5 ust.1 pkt 9 planu miejscowego) wskazuje, że na terenie planu miejscowego jest możliwe sytuowanie infrastruktury technicznej, przez którą rozumie się np. stację bazową telefonii komórkowej, zgodnie z § 32 ust. 2 planu miejscowego.
Odnosząc się do kwestii załączonej na etapie organu I instancji predykcji zasięgu dla wariantów wysokości konstrukcji wsporczej stacji bazowej opracowanej dla trzech wariantów wysokościowych przez A. Ł., podkreślono, że ww. dokument nie udowadnia, że zawarte w planie miejscowym ograniczenia wysokościowe na terenie nieruchomości inwestycyjnej uniemożliwią lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Świadczą o tym wnioski końcowe, w których zaznaczono, że wariant wysokościowy przyjęty przez inwestora zapewni większe pokrycie sygnałem aniżeli analizowana wysokość dopuszczona planem miejscowym.
Podsumowując, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego uprawniał Starostę P. do oceny inwestycji pod kątem zgodności z planem miejscowym. Wobec tego, iż projektowana stacja bazowa o wysokości 52,30 m n.p.t. jest niezgodna z parametrami wskazanymi w § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego to zasadnie organ stopnia powiatowego wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę winna być oparta na przesłance wskazanej w art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, to jednak ww. okoliczność nie kwalifikowała zaskarżonej decyzji do eliminacji z obrotu prawnego. W ramach postępowania odwoławczego ww. błąd polegający na przywołaniu w podstawie prawnej decyzji samego brzmienia na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez rozszerzenia powodu, z którego odmowa jest wydawana, możliwy był do konwalidowania poprzez jego uchylenie i zastąpienie prawidłową podstawą prawną decyzji wskazaną powyżej.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zarzucając :
1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 18 lipca 2024 roku, nr znaku [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu) w m. G. , obręb [...], działka ewidencyjna [...], wyłącznie w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną, oraz utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części, podczas gdy zaskarżona decyzja Starosty P. została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2. naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z przepisem § 14 pkt 1 lit. f) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...] w G. " - część A, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ustalone w obowiązującym planie miejscowym ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m na terenie P/U nie stanowi takiego ograniczenia dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które należy pomijać w myśl przepisu art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,
Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 18 lipca 2024 roku, nr znaku [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu) w m. G. , obręb [...], działka ewidencyjna [...];
2. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 11 września 2024 roku, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia 18 lipca 2024 roku, naruszają prawo i winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organy obu instancji uznały, że ustalone w obowiązującym planie miejscowym ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m na terenie P/U stanowi dopuszczalne ograniczenie w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej z zakresu łączności publicznej.
Skarżąca wskazała, że planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca powołała się na wyrok z dnia 3 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 44/14), w którym wskazano, że proces wykładni postanowień planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Ponadto wg wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r. zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z póżn. zm.) plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trudno zatem, aby plan miejscowy określał wysokość inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, skoro parametry takiego obiektu są ustalane na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie niewłaściwe byłoby wyznaczenie abstrakcyjnie wysokiej maksymalnej dopuszczalnej wysokości takiej zabudowy, gdyż wysokość obiektów takich, jak wieże telekomunikacyjne powinna wynikać z aktualnej wiedzy technicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Ol 779/19).
Podkreślono, iż infrastruktura telekomunikacyjna ze swej istoty działania wymaga instalacji na odpowiednio wysokich - wykraczających ponad parametry istniejącej zabudowy - obiektach wysokościowych. Jest to uzasadnione względami technicznymi i technologicznymi. W rezultacie przeprowadzonych analiz w zakresie planowania radiowego ustalono, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji, uwzględniając gęstość zaludnienia, intensywność i wysokość okolicznej zabudowy i przeszkód terenowych, ukształtowania okolicznego terenu, odległości od innych stacji bazowych, dla uzyskania optymalnych parametrów pokrycia zasięgiem radiowym terenu wokół stacji, konieczne jest zawieszenie anten sektorowych na wieży około 49,5 m n.p.t. Obniżenie tej wysokości, będzie miało bezpośredni wpływ na jakość i zasięg usługi świadczonej abonentom. Zauważono, iż instalacja urządzeń nadawczych na odpowiednio wysokiej konstrukcji jest uzasadniona również względami środowiskowymi, albowiem pozwala ona na zachowanie odpowiedniej separacji przestrzennej pomiędzy obszarami pól elektromagnetycznych o wartości większej niż dopuszczalna, a miejscami dostępnymi dla ludności zgodnie z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.
Aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza w analizowanym obszarze maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 12 m, a zatem w praktyce nie ma możliwości zaprojektowania wieży telekomunikacyjnej o takiej wysokości, która zapewni odpowiednią propagację sygnału i dostęp do usług telekomunikacyjnych i internetowych. W takiej sytuacji zasadne jest powołanie się na przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Fakt ten został przez skarżącą udokumentowany poprzez złożenie do akt sprawy opracowania sporządzonego przez mł. specjalistę do spraw planowania i optymalizacji sieci radiowej - A. Ł..
Organ odwoławczy, dokonując oceny rzeczonego dokumentu, wskazał, że "w/w dokument nie udowadnia, że zawarte w planie miejscowym ograniczenia wysokościowe na terenie nieruchomości inwestycyjnej uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Świadczą o tym wnioski końcowe, w których zaznaczono, że wariant wysokościowy przyjęty przez inwestora zapewni większe pokrycie sygnałem aniżeli analizowana wysokość dopuszczona planem miejscowym". Jest to nadmierne uproszczenie, bowiem skarżąca nie twierdzi, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P/U lokalizacja stacji bazowych nie jest możliwa, ale że nie jest możliwa lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o takich parametrach, by mogła ona faktycznie zapewnić właściwe funkcjonowanie sieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, czy powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody z dnia 11 września 2024 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty P. nr [...] z dnia 18 lipca 2024 r. w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) i w to miejsce przywołującą art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymującą ją w mocy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 j.t., dalej jako p.b.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej załatwienia, istota sporu dotyczy oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. obejmującego teren planowanej inwestycji, ponieważ stwierdzenie przez organy obu instancji braku takiej zgodności stanowiło przesłankę orzeczonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
W związku z tym należy podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.
Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02.02.2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25.11.2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Dlatego stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).
Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.
Co istotne, na gruncie niniejszej sprawy – w której jest niesporne, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej – należy mieć na uwadze również odnośne przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, z późn. zm.; zwana dalej: "specustawą telekomunikacyjną").
Zgodnie z jej art. 46 ust. 1 i 2 – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1).
Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).
Ponadto w myśl art. 46 ust. 1a – dodanego przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815), z dniem 25 października 2019 r. – : "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Objaśniając potrzebę wprowadzenia tak kategorycznej regulacji, autorzy projektu ww. ustawy zmieniającej wskazali w jego uzasadnieniu, że:
"[...] pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, iż obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymuje się pomimo faktu, iż zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Należy przy tym zauważyć, iż w pierwotnym brzmieniu ustawy znalazło się uregulowanie przewidziane w art. 75 ust. 2, zgodnie z którym w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gminy miały dostosować treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Regulacja ta została uchylona mocą ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256). Nie wprowadzono natomiast żadnej innej regulacji zastępczej, która sprzyjałaby eliminacji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów niezgodnych z art. 46 ust. 1. W związku z powyższym proponuje się wprowadzić dodatkowe uregulowanie w art. 46 ust. 1a, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Proponowana regulacja zapewni zatem, iż ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (co przecież nie powinno mieć miejsca, jako wprost niezgodne z obowiązującym od 2010 r. art. 46 ust. 1) z mocy prawa nie mają zastosowania. Proponowane rozwiązanie domyka zatem całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. [...]" (Druk nr 3484 Sejmu RP VIII kadencji).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy wskazać, że teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania "Rejon ulic [...] w G. " - CZĘŚĆ A.
Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "P/U" przeznaczonym pod tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej składów i magazynów, dla którego szczegółowe wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego określił § 14 planu miejscowego.
Zgodnie z § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem: P/U ustala się maksymalną wysokość zabudowy: do 12 m, przy czym dopuszcza się lokalne przewyższenia na 20% powierzchni budynków techniczno-produkcyjnych do wysokości nieprzekraczającej 15 m, pod warunkiem, że przewyższenie to jest uzasadnione względami technologicznymi.
Nie jest sporne, że planowana na terenie P/U stacja bazowa ma mieć wysokość 52,30 m.n.p.t., czyli przekracza wysokość określoną w planie miejscowym ponad czterokrotnie. Przedmiotem inwestycji jest nie tylko stalowa wieża o wysokości 52,30 m n.p.t. (wraz z iglicami odgromowymi) ale i umieszczone na niej anteny sektorowe (6 anten po 2 na azymut 20°, 145° i 250°) oraz radioliniowe (paraboliczne).
Tego rodzaju obiekt mieści się w definicji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem infrastrukturą taką są: urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.
Definicja urządzeń telekomunikacyjnych zawarta w art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego, jednocześnie wskazuje, że są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji.
Dodać trzeba, że wieża antenowa jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 6 megaustawy telekomunikacyjnej, zgodnie z którym infrastruktura techniczna, to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy (z wyłączeniem szczegółowo wskazanych obiektów).
Natomiast § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1040) za telekomunikacyjny obiekt budowlany należy uznać telekomunikacyjną linię kablową, kanalizację kablową, antenowe konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne, podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych, szafy i słupki telekomunikacyjne, natomiast wolno stojąca wieża antenowa to w myśl § 2 pkt 18 ww. rozporządzenia stanowi konstrukcję wsporczą, bez odciągów, posadowioną na gruncie.
Analizowany sposób kwalifikowania wieży wspiera art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych. Treść wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje zatem na to, że wolnostojąca wieża telefonii komórkowej jest specyficznym obiektem realizowanym w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowiąc szczególny rodzaj infrastruktury technicznej.
Istota rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny czy realizacja stacji bazowej o wysokości 52,30 m n.p.t. na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P/U jest możliwa.
Istotny w sprawie jest zapis § 5 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego, który w zakresie określania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalił możliwość lokalizacji i sytuowania infrastruktury technicznej zgodnie z § 32 ust. 2 planu miejscowego. Powołany w ww. zapisie planu miejscowego przepis dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w którym w pkt 1 lit. a i b, ustalono lokalizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym w szczególności sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, elekroenergetycznej, telekomunikacyjnej zgodnie z przepisami odrębnymi (lit. a), a także powiązanie sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci zgodnie z przepisami odrębnymi.
Skarżąca spółka stoi na stanowisku, że przy dokonywaniu wykładni planu miejscowego organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien brać pod uwagę przepisy art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej, w których regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie miejscowym. W ocenie skarżącej organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto według skarżącej organ błędnie przyjął, że ustalone w obowiązującym planie miejscowym ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m na terenie P/U nie stanowi takiego ograniczenia dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które należy pomijać w myśl art. 46 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Sąd wskazuje, że ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej jest prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie (wyrok WSA w Poznaniu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/17, wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14). Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu do wyroku z 5 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 541/19) celem specustawy telekomunikacyjnej jest z jednej strony zapewnienie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie budowy i dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej stworzenie warunków dla rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Należy wskazać, że przepis art. 46 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu pozbawiała przedsiębiorstwo jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych na terenie objętym planem, co jednak nie miało miejsca w sprawie kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1530/19) podkreślił, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.
Należy podkreślić, że artykuł 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej jest dość rozbudowany i określa kilka przesłanek. Należy zauważyć, że oprócz przesłanki dotyczącej przeznaczenia terenu w przepisie znajduje się również sformułowanie: "ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń". Jest to druga obok przeznaczenia terenu przesłanka, a słowo "ani" świadczy o tym, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Idąc dalej należy więc wskazać, że abstrahując od przeznaczenia terenu nie można zapominać, o kwestii wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń. W planie miejscowym dotyczącym przedmiotowego terenu wprowadzono ograniczenie polegające na ustaleniu maksymalnej wysokości zabudowy na tym terenie.
Analiza powyższych regulacji specustawy telekomunikacyjnej i zapisów planu miejscowego pozwala w ocenie Sądu na sformułowanie tezy, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, ale ograniczają jej wysokość do 12 metrów nad poziom terenu.
Planowana w inwestycji wysokość (52,30 m n.p.t.) przekracza kilkukrotnie tę wysokość, więc prawidłowo organ odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Predykcja zasięgu, na którą powołuje się skarżąca wskazuje jedynie na to, że konstrukcja o wysokości 12m oraz 15m n.p.t. będzie dysponowała mniejszym zasięgiem, niż konstrukcja planowana o wysokości 52,30 m n.p.t. Konstrukcja taka zapewne byłaby mniej opłacalna ekonomicznie, jednak nie niemożliwa.
Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy specustawy mają ułatwiać inwestorom rozwój sieci telekomunikacyjnej, jednak nie przekazują im absolutnej dowolności w zakresie planowanych inwestycji. Organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego nadal zachowują uprawnienia do stanowienia ograniczeń w zakresie takich inwestycji. Istotne jest, że art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.
Z ww. przepisów nie można wyprowadzać jednak normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy. Inwestor powołując te przepisy nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje.
Sąd wskazuje, że obowiązujący na terenie inwestycji plan miejscowy nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przyjęte w nim rozwiązania nie zakazują i nie uniemożliwiają lokalizowania takich inwestycji.
Uniemożliwiać, to innymi słowy "czynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić", a w tym znaczeniu norma zawarta w § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego nie wyklucza, ani nie uniemożliwia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, choć rzeczywiście ogranicza wysokość budowli w oznaczonych konturach planistycznych MPZP.
Ponadto należy wskazać, że treść § § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego jest jednoznaczna i w jej świetle dopuszczalna byłaby budowa obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej w konturach planistycznych P/U, gdyby budowla tego typu nie przekraczała wysokości 12 m. Ponadto, w innych konturach planistycznych przedmiotowego planu, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja obiektów infrastruktury technicznej, zatem także telekomunikacyjnej, brak jest ograniczeń odnośnie wysokości wznoszonych tam budowli. Jak wynika bowiem z planu miejscowego na obszarze 1R, 2R i 3R, wprost dopuszczono lokalizację niekubaturowych obiektów infrastruktury technicznej, do których należy np. stacja bazowa telefonii komórkowej, gdzie nie wskazano progu wysokościowego (por. wyrok NSA z 10.08.2021 r., sygn. akt II OSK 3267/18).
Sąd wskazuje, że skarżąca w skardze powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.09.2015 r., sygn. akt II OSK 44/14, w którym wskazano, że w analizowanej sprawie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. zakaz zabudowy powyżej 9m nie odnosi się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przy ocenie powyższej tezy NSA kluczowe jest jednak (czego nie wskazała skarżąca), że NSA w tym wyroku podkreślił, że przy wykładni postanowień planu miejscowego z 1998 r. znaczenie ma okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie specustawy telekomunikacyjnej, co nie ma przełożenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, gdzie plan miejscowy uchwalono w 2023 r.
To samo dotyczy powołanego wyroku WSA w Olsztynie z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 779/19, gdzie Sąd rozpoznawał skargę Wojewody na plan miejscowy i ocenił, że przepis art. 46 ust. 1 specustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i może wyłączać obowiązek gminy co do konieczności określenia w planie wysokości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taka teza w tamtym stanie faktycznym również nie znajduje odzwierciedlenia w niniejszej sprawie, ponieważ nie dotyczy ona kontroli aktu prawa miejscowego i konieczności ustalania w nim wysokości inwestycji z zakresu łączności publicznej.
Ponadto Sąd wskazuje, że kwestia uchylenia decyzji I instancji w zakresie zmiany podstawy prawnej była prawidłowa. W ramach postępowania odwoławczego ww. błąd polegający na przywołaniu w podstawie prawnej decyzji samego brzmienia na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez rozszerzenia powodu, z którego odmowa jest wydawana, możliwy był do konwalidowania poprzez jego uchylenie i zastąpienie prawidłową podstawą prawną.
Podsumowując Sąd wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 52,30 m n.p.t. na terenie dz. nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - obszar wiejski, czyli na terenie P/U jest niezgodne z § 14 pkt 1 lit. f planu miejscowego z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Jednocześnie należy wskazać, że organy nie naruszyły przy tym art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, który dopuszcza możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco kształtują uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W tym przypadku ograniczenie dotyczyło maksymalnej wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie. Podkreślić należy również, że zakaz wznoszenia budowli o wysokości przekraczającej 12 m nie został wprowadzony na obszarze całego planu, nie może być on zatem uznany uniemożliwiający realizację masztów telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Plan miejscowy na obszarze 1R, 2R i 3R, wprost dopuszcza lokalizację niekubaturowych obiektów infrastruktury technicznej, jakimi są stacje bazowe i maszty telefonii komórkowej.
Powyższa ustalenia uzasadniają odmowę udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.